城投融资对地方政府债务风险的影响分析

梁倩

在全球化和城市化的大背景下，地方政府债务管理及其风险控制成为重要的财政政策议题。特别是城投融资，作为一种独特的融资模式，既推动了城市发展和基础设施建设，也引发了债务规模、债务结构、债务透明度和偿债压力等一系列问题。因此，对城投融资的研究，尤其是债务风险的防控，具有理论和实践的重要价值。

城投融资的重要性和地方政府债务风险的现状

城市投资融资（城投融资）在地方政府基础设施建设和公共服务提供中起着至关重要的作用。因为我国的地方政府不能直接发债，因此往往通过设立地方政府融资平台（即城投公司）间接融资。通过这种方式，地方政府可以筹集到更多的资金，以满足对公共项目的投资需求，如交通、水利、环保、教育、医疗等领域。这有助于推动经济的持续发展和社会的稳定进步。然而，近年来，地方政府债务风险的问题逐渐暴露。城投融资是地方政府债务的主要来源之一，其规模不断扩大，已经引发了社会各界的广泛关注。根据我国财政部发布的数据，截至2022年底，全国地方债务总量合计超过了60万亿元（包含一般债务14.4万亿元，专项债务20.7万亿元，以及25.6 万亿元中央政府国债），再创历史新高。此外，由于城投融资的复杂性和不透明性，实际的债务规模可能被低估。因此，尽管城投融资在资金筹集方面发挥了重要作用，但也可能带来地方政府债务风险的增加。债务规模过大可能导致地方政府财政压力加大，影响地方政府的偿债能力。如果无法及时偿还债务，可能会对银行系统稳定性、社会经济稳定甚至整个国家的金融安全构成威胁。这就需要深入研究和理解城投融资对地方政府债务风险的影响，以便找到有效的应对策略。

城投融资对地方政府债务风险的影响

债务规模的扩大 随着融资需求的增加和金融市场的开放，城投融资的规模在近年来不断扩大。在我国，地方政府对基础设施的投资需求巨大，近年来，由于财政收入的限制和中央政府对地方政府直接借款的严格控制，地方债务扩张主要体现在地方专项债发行的扩容，城投公司作为承接专项债的主体，在发挥扩投资稳经济的积极作用同时，也面临资金使用效率降低、项目收益预测不准确等问题，这都将影响专项债项目拉动投资的效果，增加地方政府偿还风险。考虑到地方政府事权及财权的不匹配且在短期内很难得到本质性的改善，以及城投公司在地方经济发展中的特殊地位，城投融资的快速增长导致了地方政府债务规模的扩大，这无疑增加了地方政府的财政压力，对地方政府的偿债能力提出了更高的要求。

债务结构的改变 城市投资融资的增长不仅扩大了地方政府债务的规模，同时也引起了地方政府债务结构的改变。从债务期限来看，城投融资通常具有更长的期限。城投公司为满足基础设施建设等长期项目的投资需求，通常会选择长期借款或发行长期债券。因此，随着城投融资的增加，地方政府债务的期限结构也在延长，这意味着地方政府需要面临更长期的债务偿还压力。从债务来源来看，城投融资的增加导致了地方政府债务的多元化。传统上，地方政府主要依赖于中央政府的转移支付和地方税收进行筹资。然而，随着银行信贷的收紧和土地出让收入的减少，部分地方政府开始通过银行表外业务、财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司渠道融资。与传统银行信贷融资方式相比，此类融资具有成本高、产品设计复杂、直接债权人分散等特点，风险隐蔽性更强。从债务性质来看，城投等地方国资主体又是地方发展以及公益性项目运作过程中不可或缺的一环，这又让地方政府不得不通过资产注入、资源置换以及信用增进等方式来协助城投完成各项融资工作。即使有15号文的重重限制，这些新增债务大部分从程序上都不再属于地方债务以及隐性债务的范畴，但其实际还款来源仍然与地方财政、地方发展息息相关。总之，城投融资的扩大使得地方政府债务的期限结构延长，债务来源多元化，改变了地方政府债务的结构，可能进一步增加了债务风险。

债务透明度的降低 城投融资在为地方政府提供资金的同时，也可能带来债务透明度的降低。这是由于城投融资的特性和操作方式决定的。具体来说，城投公司通常是地方政府设立的独立法人实体，其财务报告与地方政府的财政预算报告是分开的。因此，从表面上看，城投公司的债务并不直接体现在地方政府的财务报告中，使得地方政府的债务总体规模并不透明。其次，城投公司的债务多以项目融资的形式存在，这种形式的融资活动往往涉及多个参与方，包括银行、投资公司、建设公司等，交易关系复杂，易导致债务信息不透明。以上这些因素使得通过城投公司进行的融资活动及其所产生的债务信息更为复杂和不透明，这种不透明度不仅为债务管理带来困难，也加大了投资者对地方政府债务风险的判断难度，增加了金融市场的不确定性。对于这种情况，提高债务透明度，加强债务管理，建立健全预警机制，以防范和解决债务风险具有重要意义。

还债压力的增加 随着城投融资规模的扩大以及债务结构和透明度的变化，地方政府面临的还债压力也日益增大。这种压力体现在以下几个方面：首先，融资规模的扩大导致了还债本息的压力增大。随着城投融资的增加，地方政府需要偿还的债务本金和利息也会相应增加。如果地方政府的财政收入无法满足这种增长的还债需求，就可能出现债务违约的风险。其次，债务的不透明性增加了还债压力的不确定性。由于城投融资的复杂性，地方政府可能无法准确预测其还债压力的大小和时间分布，这使得债务管理变得更为困难。

应对策略与建议

建立健全地方政府债务风险预警系统 为了应对城投融资带来的地方政府债务风险，建立健全地方政府债务风险预警系统具有至关重要的意义。该预警系统应能够实时、准确地反映地方政府債务的状况，以便及时采取措施防止债务风险的发生。一个有效的债务风险预警系统应包括以下几个要素：首先，建立全面的债务信息收集和监控机制。这意味着需要收集和监控所有类型的地方政府债务，将政府负有直接或间接偿还义务的各类债务纳入政府性债务的监控范围。只有全面了解地方政府债务的全貌，才能准确评估债务风险。其次，制定科学的债务风险评估模型。这包括设定债务风险的预警线和警戒线，例如债务余额与年度财政收入的比例、债务服务费用与年度财政收入的比例等。当这些比例超过预定的预警线时，就应该引起警觉，当超过警戒线时，就需要采取紧急措施。再次，构建有效的风险反馈和应对机制。这意味着当预警系统发出风险警告时，应有相应的风险应对措施立即启动。例如，可以通过调整财政预算、增加财政收入、压缩非必要性支出、优化债务结构等方式降低债务风险。

强化城投融资的规范管理 城投融资作为地方政府筹集基础设施建设资金的重要方式，其管理规范程度直接关系到地方政府债务风险的控制。因此，强化城投融资的规范管理具有重要意义。具体来说，需要加强对城投公司的监管。建立完善的监管制度，明确城投公司的融资权限，确保其融资行为符合国家法律法规和财政纪律。同时，也要加强对城投公司的运营管理，避免资金的滥用和挪用。其次，规范城投公司的债务发行。对于城投公司发行的债券，应设立严格的发行审核机制，对发行的规模、期限、利率等关键参数进行审查。同时，应建立健全债券发行的信息披露制度，提高债券发行的透明度。再次，建立有效的风险控制机制。对于城投公司的融资项目，应实行严格的风险评估，合理预测和规划项目的回报和风险。对于风险较高的项目，应限制其融资规模，避免过度债务，部分债务确实存在还款来源不足的问题，但通过变更贷款主体、增加押品或追加担保等风险缓释措施，进一步改善其风险状况。最后，提高城投公司的财务管理水平。加强财务人员的培训和引导，使其能够掌握现代企业财务管理知识和技能，提高城投公司的财务管理效率。总之，强化城投融资的规范管理是防止地方政府债务风险的重要措施。对于地方政府来说，既要充分发挥城投融资的优势，也要防止其带来的风险，以实现财政的可持续性。

提高债务透明度 提高债务透明度是防控地方政府债务风险，特别是城投融资风险的重要途径。债务透明度的高低直接关系到市场主体的判断准确性，影响投资者信心，从而影响整个金融市场的稳定性。具体来说，首先需要建立完善的债务信息公开制度。政府应定期公开债务余额、债务结构、债务期限、债务成本等关键信息，让市场主体对地方政府的债务情况有全面、准确地了解。这既有利于市场主体做出合理的投资决策，也有助于政府自身的债务管理。其次，强化城投公司的财务信息公开。由于城投公司的债务通常被视为地方政府的隐性债务，因此其财务状况对于评估地方政府债务风险具有重要意义。城投公司应定期公开财务报告，包括资产负债表、利润表、现金流量表等，以及相关的财务比率，以提供全面、真实、准确的财务信息。再次，加强债务审计工作。通过定期进行债务审计，不仅可以揭示地方政府和城投公司的债务真实状况，也可以发现和纠正债务管理中的问题，从而提高债务透明度。最后，债务信息的公开和透明也需要媒体和社会公众的参与。媒体作为信息传播的重要渠道，应积极参与到债务信息的公开中，对地方政府和城投公司的债务情况进行公正、客观、深入地报道，以此提升公众的债务风险意识和金融素养。

创新融资模式 创新融资模式是解决地方政府债务问题、减轻还债压力的重要途径。通过多元化、灵活性和可持续性的融资方式，可以在保持地方政府基础设施投资的同时，降低财政风险[5]。具体来说，首先城投公司则具备政府支持、区域资源等一系列优势，通过控股上市公司，城投企业可以增加融资渠道，向着资源整合、独立市场化运作的方向更进一步。此外，有城投企业结合财政资金、自有资金，通过设立各类母基金、政府引导基金等，撬动社会资本，积极布局战略性新兴产业和重点发展产业，发挥资金的引导作用及乘數效应，一方面服务区域内的产业发展，另一方面为平台业务多元化和新的利润增长点奠定基础。其次，发展债券市场。通过发行地方政府债券和城投公司债券，可以有效吸引社会资金，为基础设施建设提供稳定的融资渠道。同时，债券市场的发展也可以提高债务的透明度，降低融资成本。再次，探索资产证券化。资产证券化可以将未来的收入或者资产打包成证券出售，提前获取资金。这种方式既可以扩大融资渠道，也可以分散风险，是一种具有潜力的融资模式。最后，借鉴国际经验，发展项目融资和结构性融资。这些融资模式通过对项目进行严格的风险评估和收益预测，可以在确保投资回报的前提下，降低政府的财政风险。

综上所述，城投融资作为地方政府重要的融资方式，既对推动基础设施建设和城市化进程起到了关键作用，也给地方政府的债务风险带来了严重挑战。债务规模的扩大、债务结构的改变、债务透明度的降低以及还债压力的增加，这些都是在未来地方政府债务管理中需要高度关注的问题。因此，建立健全地方政府债务风险预警系统，强化城投融资的规范管理，提高债务透明度，以及创新融资模式等措施显得尤为重要。希望通过这些策略，能够在推动城市发展的同时，有效防控地方政府的债务风险，以实现财政的稳定和可持续发展。

（作者单位：北海银海区投资管理有限公司）