广州市对外客运交通基础设施发展演变及对策

何 健, 欧阳剑

(广州市交通规划研究院有限公司 广东省可持续交通工程技术研究中心, 广州 510030)

收稿日期: 2023-10-20.

基金项目: 广州市“岭南英杰工程”后备人才(景国胜)培养计划科研课题项目“基于大数据的城市交通决策评估技术”;广东省住房和城乡建设厅2022年科技创新计划项目“基于Maas理念的全出行链交通分配模型技术研究”(2022-R9-230116).

作者简介: 何 健(1982—), 男, 本科, 高级工程师, 研究方向为城市交通规划. E-mail: 93110920@qq.com.

0 引言

航空、铁路、公路等大型对外交通基础设施历来是“国之重器”,对城市的兴起或衰落起到决定性的作用,如郑州、株洲等城市,也直接影响到城市的发展规模、空间结构和功能布局,如临空经济区、高铁新城等的建设[1-4]. 在当前全球化、区域一体化发展背景下,世界已成为1个巨大的网络空间,效率更高、更便捷的对外交通枢纽,已成为城市参与全球化竞争的核心武器,也成为引导城市空间功能布局发展的重要手段.

广州是我国的“南大门”,对外客运交通规划、建设、运营方面起步较早. 总结改革开放以来,广州对外客运交通发展演变特点和对城市空间功能产生的影响,结合新时代交通强国、粤港澳大湾区等发展要求,提出对外客运交通更高质量发展对策,对提升广州国际核心竞争力具有积极意义. 近年来,随着对外客运交通的结构性改革发展,水运客运交通不断萎缩,占对外总客运量已至不足0.1%,同时为更好反映广州对外交通常态化发展水平,本文主要讨论截至2019年的航空、铁路、公路三大对外客运交通的特征数据.

1 对外客运交通基础设施发展演变的3个阶段

改革开放以来,广州对外客运交通基础设施经历了从补短板到逐步成熟,提升了广州与全球的便捷往来,奠定了广州国际性综合交通枢纽地位. 同时,为适应经济社会发展和行政区划调整需要,以对外客运交通基础设施建设先行,支撑了番禺、花都等主要外围组团建设,成功拉开和重塑了城市空间功能格局[5-6],不断与城市发展融为一体.

1.1 第1阶段:完善国道和普速铁路,形成当时国内领先对外客运系统

20世纪90年代前特别是改革开放以来,广州的国省道公路和普速铁路得到了较为完善的发展. 至1989年形成了以公路和铁路为主导的对外客运方式,分别占对外客运量的62.9%和24.9%,机场占对外客运量比例3.7%[7].

1.1.1 形成以国道为主体的四通八达公路网

改革开放初期,广州公路交通在全国先行一步改革,提出“谁投资,谁受益,谁获利”政策吸引民间资金,国省道公路建设加速发展,至20世纪80年代后期,基本上形成了以广州市区为中心,105、106、107、324国道为骨架(图1),贯通市域县乡及周边城市的四通八达的公路网络,对改善广州的投资环境和经济的繁荣发展起到了积极的作用[8].

1.1.2 建成了第1套“人”字形普速铁路网

早在1960年,广州就构建形成由京广铁路、广九铁路与广茂铁路三线成网第1套“人”字形普速铁路网,1974年建成国内大型铁路枢纽——广州站. 十一届三中全会后,广州铁路事业进入振兴发展时期,广州铁路分局扩大运力,改革管理体制,加快设备更新,使广州铁路发生了显著变化,至1990年广州铁路通车里程为1 024 km,复线率89%,电气化比重18.5%,均高于全国铁路平均水平和走在全国前列[8].

1.1.3 国内客运量第1—老白云机场

老白云机场建成于1933年,后经过多次改扩建,成为国内领先民用大型机场,主体为1座航站楼与1条跑道. 1977—1990年,老白云机场开辟国内航线92条和国际地区航线7条,其中国内航线占这一时期全国新航线总数的20%,通达全国51个城市,形成了向内辐射全国,向外可达东南亚部分国家和澳大利亚的航线网络,成为华南地区最大的航空交通枢纽,1986年旅客吞吐量达389万人次,国内排名第1且连续维持7 a. 此后,受限于机场设施容量限制,老白云机场旅客吞吐量逐渐跌至国内“三甲”末席,并长达约10 a限制在1 500万人次/a以内.

1.2 第2阶段:建成系统性市域高速公路网络,新机场助力全球连通性迈上新台阶

20世纪90年代至21世纪初高速公路飞跃式建设发展,老白云机场转场至新白云机场及普速铁路完成了升级改造,其中公路、机场设施容量跳跃式提升. 至2009年公路、机场占对外客运量比例增长至76.5%和7.9%,铁路占对外客运量比例下降至15.1%.

1.2.1 基本建成环形放射状市域高速公路网格局

20世纪90年代开始,广州公路建设在完善国省干线、乡镇公路网基础上,着力开始高速公路建设. 1989年建成广东省第1条通车的广佛高速公路,2000年后广州高速公路进入高速发展模式,年均新增高速公路运营里程70 km. 至2009年基本形成了以环城高速公路、二环高速公路为环,京珠高速公路、广清高速公路、广深高速公路等为放射线路的环形放射高速公路网络,强化了广州市区与珠三角等周边城市的快速联系(见图2),支撑和引导了花都、番禺等外围县市发展[9].

1.2.2 建成国内首个按照国际航空中枢机场理念设计的新白云国际机场

老白云机场距离城市中心约6 km,随着广州城市空间格局不断拓展及城市中心区范围不断扩大,对广州城市发展影响逐步增大,产生了机场与城市发展相互制约等瓶颈,如城市建筑物层高建设受到限制、飞机起降难度大等. 1992年广州从综合考虑国家民航发展、城市空间优化以及军民融合的复杂工程出发,开始进行新白云国际机场选址建设,1997年国务院、中央军委“同意迁建广州白云国际机场,新机场场址确定在广州市白云区人和镇与花都市新华镇交界处附近”[9]. 该选址与城市“北优”划定的生态保护区协调,与城市发展战略相契合,主要建设客流中心、物流中心、临空产业集聚区. 2004年,国内首个按照国际航空中枢机场理念设计的新白云国际机场投入运营,1期工程为T1航站楼及2条跑道. 新白云国际机场破除了老白云机场设施容量不足的局面,转场当年旅客吞吐量突破2 000万人次,其后每3 a净增加1 000万人次,仅每年客流净增量就相当于1个内地机场客流量,2010年旅客吞吐量达 4 098万人次,全球排名第19位,奠定了国内三大国际枢纽机场地位[10].

图2 20世纪90年代至21世纪初广州对外客运交通发展

1.2.3 完成对普速铁路提速提质

20世纪60年代,国外高速列车时速已达到 300 km/h,中国铁路需要大发展. 1991年经国务院批准,广深准高速铁路立项,1994年投入运营,成为国内最早开行时速160 km/h旅客列车的铁路,为全国铁路实行大提速提供了经验和样板. 1997—2007年,广州借“中国铁路先后实施6次大提速”的东风,对京广铁路等形成的“人字形”普速铁路网进行了全面提速,加强了广州与全国各城市快速铁路联系,如中国铁路第2次大提速使广州至北京的行车时间由单程33 h缩短为24 h. 同时,1995—1996年广州北站、广州东站改扩建投入使用,形成三大铁路客运站格局,极大便捷了旅客乘坐.

1.3 第3阶段:高速铁路蓬勃发展,航空和公路能级持续提升

21世纪10年代以来高速铁路、城际铁路等高快速铁路迅猛式投入运营,高速公路以外围组团区域建设为主,新白云国际机场建成了T2航站楼. 至疫情前以高速铁路为代表的铁路客运量占对外客运量比例增长23.6%,公路占对外客运量比例下降至71.4%,机场占对外客运量比例下降至5.3%.

1.3.1 建成第3套“人”字形高速铁路网,形成“高铁—城际—地铁”3级对外轨道

进入21世纪,我国以“四纵四横”的高速铁路拉开了中国高铁发展的快车道,2009年广州开通运营第1条高铁—武广高铁,设计速度达到350 km/h,使广州至武汉间旅行时间由原来的约11 h缩短到3 h左右,不仅强化了广州向北的经济腹地,也开启了广州的高铁时代. 随后,在2011—2014年间,相继建成广深港高铁、贵广高铁、南广高铁,在短短5 a内形成了广州第2套人字形国铁系统(图3). 同时,积极推进广珠城际、广佛肇城际及广佛地铁建设运营,促进广州与珠江三角洲地区城市的轨道联系.

建成了广州第1座高铁站广州南站,位于番禺石壁,主要考虑与广州市空间南移相适应,且处于佛山、中山、江门、珠海的中心,可发挥广州区域中心服务作用. 广州南站带动了广州南部空间功能发展,促进了南站枢纽周边(含广佛两市)人口的集聚和空间绵延发展,2019年其常驻人口密度已达中等集聚度的6 500人/km2[12],集聚形成了商务、商贸功能,已引入李锦记华南总部、佳宁娜集团、华南中璟、广州中车等项目.

1.3.2 完善了外围组团高速公路建设,形成以广州为中心的珠三角高速公路网络

鉴于广州位于珠江三角洲中北部,又是全省公路网络中心,需充分考虑城市与区域的交通联系,打造以广州为中心,连通全省的高速公路网络. 该时期主要建成了珠三环高速、从莞高速、南二环等位于增城、从化、南沙等外围组团高速公路,促进了珠三角环形放射高速网络基本形成.

依托高速公路建设,支撑和引领了南沙自贸区、中新知识城、广深科技创新走廊等重要功能组团建设. 以依托广深高速形成的科技创新走廊为例说明,其被赞为珠三角区域的“黄金通道”,是见证粤港经济腾飞的“巨龙”,在广州段的长度22.4 km,引导沿线形成了五大产业集聚区,例如天河东圃、广州科学城,广州开发区等主要集聚区,以设备制造、纺织服装、电子信息等制造业为主,已发展成为广州市和粤港澳大湾区重要科技创新走廊之一.

图3 21世纪2010年以来广州对外客运交通发展

1.3.3 促进新白云国际机场能级提升,优化公共交通集疏运水平

新白云国际机场一期工程的T1航站楼,设计旅客承载容量3 500万人次/a,2009年旅客吞吐量3 705万人次/a,此后长达10 a,机场航站楼均处于超负荷状态. 2018年T2航站楼投入运营,设计容量4 500万人次/a,缓解了机场航站楼容量不足局面. 2019年白云国际机场旅客吞吐量达7 338万人次/a,全球排第11位,已成为南中国连接世界的航空枢纽.

机场集疏运结构不断优化. 2010年以前,白云国际机场陆侧交通设施主要为机场高速,以小汽车、出租车和机场大巴3种方式集疏运,其中机场大巴发挥着重要作用,集疏运占比达48%,主要表现为便捷性和价格优势明显,使更多乘客选择机场大巴,乃至吸引出租车甚至是私家小汽车换乘机场大巴. 2010年后,广州地铁3号线北延段在机场T1、T2航站楼的设站陆续开通,为航空客流提供了更为高效便捷的出行方式,2019年白云国际机场形成以轨道交通、机场大巴为主体(共53%),出租车、小汽车为重要补充的集疏运结构.

新白云国际机场带动广州北部建成了全国走在前列的空港经济区. 中国空港经济区发展指数报告指出[12],2019年广州空港经济区综合竞争力国内排名第4,其中空港经济分项发展水平排名第1,表明机场对城市经济带动已取得了初步发展成就,如白云国际机场空港经济区已进驻了南方航空、九元航空等基地航空公司,集聚了顺丰速运、敦豪等国内外物流龙头企业,航空维修产业规模居全国前3位,已成为全国重要的航空维修基地.

2 当前存在的问题

结合新时代交通强国、粤港澳大湾区等新发展要求及对标国内外先进经验,广州对外客运交通呈现出“大而不强”,主要从对外客运交通能级、融合发展程度等方面查找不足.

2.1 对外客运交通能级不足,机场国际化水平不高

白云国际机场定位为国内三大国际航空枢纽之一,旅客吞吐量排名已达全球前列. 然而,2019年白云国际机场旅客吞吐量已达现有设施设计容量的92%,面临供给能力不足的挑战. 同时,机场国际化水平低的短板明显,2019年白云国际机场国际及地区航点95个,国际及地区旅客比例25.5%,与国际较为公认水平及北京、上海国际航空枢纽存在一定差距[14].

高铁、城际铁路主要集聚在广州南站,2019年广州南站旅客发送量占铁路旅客总发送量的66%,占高铁客流的90%以上,面临高铁客运站数量和设施容量不足的局面. 高速公路承担对外和区域过境的复合功能,其中区域过境量占比达到17%,粤港澳大湾区的高速公路流量高断面大多集中在广州境内,广州高速公路拥堵较为严重[15].

2.2 与国内重要城市群、大湾区主要城市的高效直连度不高

中国城镇化进入城市群和都市圈时代,并成为支撑经济增长的主阵地、主平台,城市群、都市圈之间对交流往来提出了更高要求. 广州作为粤港澳大湾区区域核心城市之一,与长三角城市群、湛茂都市圈等联系的高铁技术标准较低或直连程度不足,例如沿海铁路、江茂铁路设计速度为200 km/h,广州至上海达6 h以上,至湛江达3 h以上,不能满足广州与长三角城市群、湛茂都市圈等国家主要城市群、都市圈的快速联系需要.

粤港澳大湾区发展要聚成1个整体,各城市的核心功能区首先要形成有机整体. 目前,广州中心区与深圳、香港、珠海、澳门等大湾区主要城市的直达性不足,高铁、城际铁路主要接入到城市外围的广州南站,仅广州市内“最后1 km”联系时间通常在 50 min 以上,全程出行时间(含市内与城际间出行)至少在1.5 h以上,不能满足大湾区1 h交通圈需要.

2.3 三大对外客运交通方式融合不畅,枢纽集疏运系统缺乏高效便捷

机场、铁路等多方式对外客运交通方式缺乏融合,一定程度限制了广州国家中心城市对外的辐射、覆盖能力. 从2019年广州对外客运出行运距特征来看(见表1),公路在100 km以内出行中占据绝对优势,占比达90%,高速铁路在(500～800) km具有明显优势,占比53.7%,航空在1 000 km以上具有优势,占比85.5%,三者存在明显的互补关系. 然而,广州对外客运呈现出各自为政发展特征,空铁联运尚处于起步阶段,白云国际机场内未设置高铁站,高铁线路无法直接引入机场,对泛珠三角的联系需依托广州北站,且广州北站到发高铁班次少,对泛珠三角等南中国腹地服务水平不高,难以发挥国际机场大区域服务功能.

表1 广州市三大对外客运交通出行运距现状特征

枢纽与城市交通衔接转换尚不顺畅,集疏运系统缺乏高效便捷. 白云国际机场与粤港澳大湾区直接服务腹地衔接不便捷: ①与广州城市中心区联系时间较长,主要依靠地铁3号线和机场高速公路,联系时间至少在40 min以上,与伦敦希思罗机场等国际领先机场30 min以内快速连通城市中心区存在一定差距;②对粤港澳大湾区辐射不足,高铁、城际线路尚未建成引入,与大湾区东西两岸及粤东、粤西间缺乏直连高快速轨道;③集疏运系统集约度不高,轨道集疏运占比为25%,未达到民航局要求的轨道分担率大于30%.

3 发展对策

以服务国内国际双循环新发展格局形成为切入点和着力点,牢牢把握粤港澳大湾区建设契机,把广州综合交通枢纽的国际化水平做强做实,重点以提升机场、铁路、公路基础设施能级为基础完善对外客运系统,为城市发展赢取机会[16].

3.1 完善多机场体系,强化空铁联运

对标世界城市能级水平,以提升机场基础设施能级推动广州建设全球领先的航空枢纽. 建议加快推进白云国际机场3期扩建工程,在广州东部或南部加快广州第2机场立项和实施落地,在番禺、南沙、从化、黄埔等推进一批通用机场建设,完善广州多机场体系建设,提升航空基础设施容量和可靠性. 拓展白云国际机场辐射腹地服务水平,按照紧密无缝衔接的高标准模式,建设白云国际机场T3高铁站,加强对粤东、粤西、粤北及泛珠三角地区的辐射;加快建设广佛环城际、穗深城际、轨道交通18号线北延线和22号线北延线引入机场,实现白云国际机场2035年1 h覆盖粤港澳大湾区中心城市、3 h覆盖临近省会城市,以及轨道集疏运出行比例达到40%以上的发展目标.

3.2 加快战略性高速铁路建设,加强与国内主要城市群高铁直通

强化国家中心城市枢纽功能,打造通达全国、联通东南亚、辐射欧亚大陆的世界级铁路枢纽,建设华南高铁中心,在粤港澳大湾区建设中发挥“火车头”带动作用. 考虑与航空运输竞合,重点加强广州在600 km辐射半径范围内的高速铁路规划建设,推进广湛高铁、广河高铁、贵广高铁广宁联络线等战略性高速铁路的建设,辐射粤西、粤东地区,与海峡西岸城市群、大西南地区联动;加快广州至永州方向高速铁路的研究规划,衔接渝湘、成渝高铁通道,高速直连重庆、成都,完善广州对外高速铁路通道体系,实现广州至省内城市2 h互达,至长三角、成渝城市群5 h互达.

3.3 引领大湾区打造1 h交通圈,强化与湾区城市间的轨道直连

支撑粤港澳大湾区互联互通,提升广州与大湾区城市及周边城市的通行效率,便利各类要素流通集聚,打造快捷畅通便利的“轨道上的湾区”. 建设广州与大湾区主要城市间直连直通的高快速轨道,推进广中珠澳高铁、南中珠城际等项目建设,研究港深西部铁路延伸至南沙站,与18号线贯通接入珠江新城;将肇顺南城际和中南虎城际提升为高铁,将赣深高铁、深南高铁引入南沙站,与广中珠澳高铁形成十字交融的铁路枢纽,强化南沙枢纽辐射力,实现广州中心城区、南沙区与大湾区主要城市中心区1 h直连. 建设广州与周边邻近城市快速直连的市域轨道快线,推动佛穗莞城际、广佛江珠城际、轨道交通22号线东延等项目建设,加强广州都市圈内的轨道交通便捷联系. 此外,强化高速铁路和市域轨道快线的线位走向更贴合城市空间走廊,车站与城市功能区高度耦合.

3.4 高速公路扩容和新建并举,强化韧性服务

高速公路已进入扩容和新建并举的新发展阶段. 一方面要推进瓶颈路扩容改造,建议加快实施北二环高速扩建,提升区域高速公路过境能力,以及实施京港澳高速、广深高速等改扩建,支撑广深港澳科技创新走廊发展;另一方面,要夯实对外高速公路通道的连通效率与韧性,谋划新增平行分流通道,确保广州与相邻大湾区城市拥有两条以上高速公路,提升广州高速公路对外连通的可靠性,例如新增清花高速北延,缓解二广高速和许广高速压力,强化与泛珠三角地区联系.

3.5 强化交通基础设施的产业带动,与城市紧密融合

发展层次清晰、产城共赢的临空经济,围绕白云国际机场和南沙、番禺、从化等通用机场发展临空经济,打造以航空核心产业、临空特色产业等为基础的复合型空港都市. 依托重大铁路枢纽,形成独具特色的铁路枢纽产业园区,强化铁路枢纽对地方产业的集聚带动作用,广州南站重点发展总部经济、商务办公、金融服务等. 依托广深高速、广深沿江高速等形成广深港澳科创走廊改造提升带,加快沿线低效工业用地改造提升,打造增城夏埔片区和黄埔云埔片区等创新示范节点. 创新高速公路建设技术方法,将高架桥塑造成特色交通活力空间,将城市“消极空间”变为“价值空间”,实现公共资源再利用.

3.6 以“统筹规划和规划统筹”为着力点,完善对外客运交通融合发展体制机制

统筹安排好机场、铁路、公路等不同对外客运交通发展方式的竞合关系,对外客运交通设施建设涉及国家发改委、交通运输部、国铁集团等多个国家部门以及广东省、广州市等不同层级事权,以“统筹规划和规划统筹”为重要切入点和着力点,协调不同事权方的通力合作,实现良性互动和交通资源效益最大化. 建议以白云国际机场、广州南站等综合客运交通枢纽形成的一体化体制机制为示范,在全市推广形成融合的对外客运交通发展体制机制,助力广州对外交通更高质量发展.

4 结束语

回顾公路、机场、铁路等广州主要对外客运交通与城市发展演变特点,可促进广州打造更高能级、更高质量的对外客运交通系统. 分析了新时代交通强国、粤港澳大湾区等新发展要求下,广州对外客运交通存在的不足,提出了新时代对外客运交通高质量发展对策,包括机场、铁路、公路等基础设施的规划优化、战略性关键工程项目的加快建设、加强对外客运交通基础设施与城市空间结构融合,以及完善对外客运交通一体化体制机制等策略.