长江流域河湖生态流量监督管理标准体系研究

李志军 汪红

摘要：为适应生态文明建设、落实《长江保护法》关于生态流量管控的规定，亟需建立长江流域河湖生态流量监督管理标准体系。在阐述河湖生态流量监督管理标准体系建设必要性和相关标准发展现状的基础上，从生态流量管控目标的确定、生态流量泄放设施的实施、生态流量监测监控的建设、生态流量保障程度的评估、生态流量调度调控的应对等方面出发，探讨了河湖生态流量监督管理标准体系建设，使长江流域河湖生态流量监督管理都有统一可遵循的准则，切实保障河湖生态流量。研究成果对保护和改善长江流域生态环境具有重要意义。

关键词：生态流量；监督管理；标准体系；长江流域

中图法分类号：X143;TV213.4 文献标志码：A DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2024.02.017

文章编号：1006-0081（2024）02-0104-04

0 引 言

生态流量是维持河湖生态健康的关键，生态流量保障程度是衡量河湖生态复苏效果的重要标志。加强生态流量监督管理，切实保障河湖生态流量，保护改善河湖生态环境，是推进新时代中国特色社会主义生态文明建设的必然途径。

近年来，大力开展了长江流域生态流量监督管理方面的工作。在2021年3月开始实施的《长江保护法》中，规定了“国家加强长江流域生态用水保障”，强调要保证河湖基本生态用水。2020年、2021年和2022年，水利部相继印发了4批重点河湖生态流量保障目标的函件，长江流域重点河湖生态流量保障体系实现了全覆盖。水利部办公厅印发了《“十四五”时期复苏河湖生态环境实施方案》，要求“提升河湖生态流量监管能力”以及“强化河湖生态流量保障监督”。同时，水利部和生态环境部联合印发《关于加强长江经济带小水电站生态流量监管的通知》《关于进一步加强小水电站生态流量监督检查工作的通知》，以及水利部等7个部门印发《关于进一步做好小水电分类整改工作的意见》，均强调要加强小水电站生态流量监督，推动小水电站全面落实生态流量，促进小水电绿色发展。同时，水利部长江水利委员会建立了长江流域重点河湖生态流量监管平台，实现了对长江流域114个重点河湖主要控制断面的生态流量在线实时监测和预警。

水利标准化工作是科学治水、依法治水的重要技术支撑。然而，现阶段长江流域生态流量的相关标准还不完善，在生态流量管控目标、保障措施、监测监控、保障程度、调度调控等方面无法按照其内在关联和彼此约束形成监督管理的有机整体，降低了生态流量保障的有效性。为适应新时代水利高质量发展的形势，规范长江流域河湖生态流量的监督管理，依据国家和水利行业相关政策法规，亟需建立和完善长江流域河湖生态流量监督管理标准体系，使生态流量管控目标确定、泄放设施实施、监测监控建设、保障程度评估、调度调控应对都有统一可遵循的准则。

1 体系建设意义及必要性

标准化是一项基础工作，也是科学管理的重要组成部分，河湖生态流量的监督管理离不开标准化的指导。制定和开展长江流域河湖生态流量监督管理标准体系是落实习近平生态文明思想的重要举措、助力《长江保护法》落地的有力支撑和贯彻河湖生态流量管理的内在要求。

（1）落实习近平生态文明思想的重要举措。党的十八大以来，习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”“统筹水资源、水环境、水生态治理，推动重要江河湖库生态保护治理”等重要生態文明思想，把江河湖泊保护摆在重要位置。河湖生态流量的保障与“绿水青山”“重要江河湖库”的可持续发展密不可分，事关河湖健康及其生态服务功能的发挥。生态流量涉及到河湖所在地的天然水文径流特点、区域经济发展水平、水资源开发利用程度、河湖生态管理要求等方面，因而保障生态流量是一个需要多机构协作且带有综合复杂性的任务，其中生态流量的监督管理是保障生态流量的关键环节之一。因此，进一步重视长江流域河湖生态流量保障，加强生态流量监督管理对于维护长江健康水生态系统、助力长江经济带绿色发展、落实习近平生态文明思想尤为迫切和重要。

（2）助力《长江保护法》落地的有力支撑。2020年12月通过的《长江保护法》开创了国家对流域进行单独立法的先河，对长江流域生态环境保护具有重要实践意义。《长江保护法》第七条强调抓好长江流域生态环境保护关键在于各项标准体系工作的完善，明确要建立健全生态流量相关的标准体系。第三十一条强调水利工程生态流量泄放要纳入日常运行调度规程，在中国法律中首次明确了针对河湖生态流量的条款规定。现阶段尚未出台能够满足《长江保护法》生态流量管控要求的标准规范，因此为了有力支撑长江保护法的落地执行，长江流域河湖生态流量监督管理标准体系的建立健全工作亟待开展。

（3）贯彻河湖生态流量管理的内在要求。早在2012年，国务院批复的《长江流域综合规划（2012～2030年）》（国函〔2012〕220号）中确定了长江流域主要规划控制断面及其生态基流管控目标。2015年，《水污染防治行动计划》首次提出在黄河、淮河流域开展生态流量确定工作试点。2018年，《关于做好跨省江河流域水量调度管理工作的意见》明确要求严格控制流域用水总量和保证重要断面下泄水量。在此基础上，水利部印发《关于做好河湖生态流量确定和保障工作的指导意见》，提出生态流量管理重点河湖名录，明确河湖生态流量目标、责任主体和主要任务、保障措施。目前，水利部已于2020年、2021年和2022年相继印发第一批、第二批、第三批和第四批重点河湖生态流量保障目标，切实保障重点河湖生态流量。此外，水利部印发《母亲河复苏行动方案（2022～2025年）》，强调要推进江河流域水资源统一调度，强化河湖生态流量水量管理，让母亲河永葆生机活力，实现人水和谐共生。通过标准化，可以对生态流量管控目标确定、保障措施实施、监测监控建设、保障程度考核全过程进行规范，建立适合生态流量监督管理的标准体系，也是贯彻河湖生态流量管理的内在要求。

2 中国河湖生态流量相关标准

在环境影响评价方面，HJ/T 88-2003《环境影响评价技术导则 水利水电工程》中指出，工程运行造成下游水资源特别是生态用水减少时，应提出减免和补偿措施；环评函〔2006〕4号《水电水利建设项目河道生态用水、低温水和过鱼设施环境影响评价技术指南（试行）》中给出了河道生态用水量环境影响评价技术指南，包括维持水生生态系统稳定所需水量计算在内的各种方法；SL/Z 705-2015《水利建设项目环境影响后评价导则》要求评价建设项目生态环境水量下泄保障和管理措施的执行情况及实施效果；HJ 2.3-2018《环境影响评价技术导则 地表水环境》针对水文要素影响型的建设项目，提出了相应的生态流量满足要求。在水资源论证方面，SL 525-2011《水利水电建设项目水资源论证导则》、GB/T 35580-2017《建设项目水资源论证导则》中均指出，建设项目应满足河道内最小流量或水量以及湖（库）最小水深的要求。在生态流量推荐和计算方面，原国家环境保护总局、国家能源局、水利部分别印发了环评函〔2006〕4号《水电水利建设项目河道生态用水、低温水和过鱼设施环境影响评价技术指南（试行）》、NB/T 35091-2016《水电工程生态流量计算规范》、SL/T 712-2021《河湖生态环境需水计算规范》。此外，NB/T 10385-2020《水电工程生态流量实时监测系统技术规范》中明确了水电工程生态流量实时监测系统的技术要求。

中国现行生态流量相关标准规范主要针对生态流量的内涵、计算方法和生态流量推荐标准等方面建立了标准化体系，但《长江保护法》以及生态流量监管相关部门规章针对长江流域生态流量保障实施、监督管控提出了新要求，在这方面现行标准还存在空白，亟待开展长江流域河湖生态流量监督管理技术标准的制定工作。

3 标准体系主要内容

梳理长江流域各区域的生态流量管控目标，制定生态流量保障措施的实施细则，提出生态流量监测监控的建设要求，明确生态流量保障程度的考核方式，并建立生态流量监督管理质量评价方法，旨在提供规范化、标准化的监督管理。

3.1 总体要求

全面贯彻习近平生态文明思想，坚持生态优先、统筹兼顾、分级分类、严格监管的原则，以维护流域河湖生态健康、保障河湖生态流量为目标，合理确定生态流量，加强生态流量管理，严管生态流量监督考核，加快建立和完善长江流域河湖生态流量监督管理标准体系，使生态流量管控目标确定、泄放设施实施、监测监控建设、保障程度評估、生态流量调度都有统一可遵循的准则。

3.2 总体思路

在分析现有法律法规、政策文件、标准规范等对河湖生态流量管理要求和流域综合规划、水资源规划、水量分配方案等流域层面及地方层面已有工作成果的基础上，按照分级分类原则，从生态流量管控目标的确定、生态流量泄放设施的实施、生态流量监测监控的建设、生态流量保障程度的评估以及生态流量调度调控的应对等5个方面，对长江流域跨省河流及重要湖泊、地方重点河流及湖泊和一般河流及湖泊提出河湖生态流量监督管理的有关要求，并制定长江流域河湖生态流量监督管理质量评价指标体系，旨在提供规范化、标准化的监督管理。

3.3 具体要求

（1）生态流量管控目标的确定要求。结合已批复的长江流域综合规划、水资源保护规划、水量分配方案、取水许可、环评批复、调度方案、技术报告等已有成果，以及近年来水利部、流域机构及相关省（自治区、直辖市）主管部门确定的重要河湖生态流量保障工作成果，确定河湖生态流量管控目标，保障河湖基本生态用水。

此外，河湖生态流量管控目标并不是一成不变，具有阶段性、动态的特征，在生态流量保障程度反馈的基础上进行调整，形成一种适应性管理机制，推进生态流量与经济社会发展用水的协同协调管理。

（2）生态流量泄放设施的实施要求。根据水工程布置特点，提出生态流量泄放技术要求。已建工程无法满足生态流量下泄管控要求时，应在保证工程安全运行的前提下，科学选择泄放方案来布置生态流量泄放设施。新建工程应建设专用生态流量泄放设施，与建设项目主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。已建工程不符合生态流量泄放方案要求时，应改造生态流量泄放设施。

（3）生态流量监测监控的建设要求。通过流量（水位）在线测量装置，有效监管河湖生态流量保障情况。按照跨省河流及重要湖泊、地方（省级、市级、县级）重点河流及湖泊、一般河流及湖泊三大类，分级分类实行生态流量监测监控。其中，跨省河流及重要湖泊和地方（省级、市级、县级）重点河流及湖泊依托现有水文站或水工程流量泄放监测设施以及建设生态流量监测设施开展生态流量监测，一般河流及湖泊可采取不定时的巡测方式进行生态流量监测。

根据SL 330-2011《水情信息编码标准》、SL 58-2014《水文测量规范》、办水电函〔2019〕1378号《水利部办公厅关于印发小水电站生态流量监管平台技术指导意见的通知》、NB/T 10385-2020《水电工程生态流量实时监测系统技术规范》等文件的相关要求，重点对生态流量监测设备、监测数据接入、信息报送、信息共享等进行分析。

（4）生态流量保障程度的评估要求。依据《长江水利委员会河湖生态流量监督管理办法（试行）》，并参考《2020年度实行最严格水资源管理制度考核生态流量（水量）保障目标落实评价技术要求（试行）》《2019年重点河湖生态流量（水量）保障实施方案编制及有关技术要求》等相关技术文件，按照由长江水利委员会组织制定生态流量保障目标的跨省河流及重要湖泊、地方重点河流及湖泊、一般河流及湖泊三大类，分别提出生态流量保障程度评估要求。评估要求中，综合考虑评估时段内的来水条件、监测与生态调度实际情况等，宜分别评估生态基流、敏感生态流量、基本生态流量、目标生态流量的满足程度。明确不纳入考核评价的具体情况（如地震、突发水污染事故及其他不可抗力因素等）。

（5）生態流量调度调控的应对要求。针对长江流域调节能力较强的大、中型水工程以及具备调度条件的小型水工程，提出生态流量调度技术要求，将生态用水调度纳入日常运行调度规程，在调度规程中应明确生态流量的调度任务、调度原则、泄放流量要求、调度方式及控制条件。

4 对策分析

（1）加快制定完善生态流量监督管理相关标准。从合理确定生态流量管控目标、设计生态流量泄放设施、建设生态流量监测监控、评估生态流量保障程度以及开展生态流量调度调控等方面，尽快制定完善生态流量监督管理相关标准。结合生态学、水文学的理论，针对不同河流特点提出生态流量管控目标取值的计算方法，制定生态流量管控目标确定的相关标准规范。考虑水利水电工程多种生态流量泄放设施的特点，兼顾与主体工程泄水、放水、引水等建筑物设计的衔接，提出生态流量泄放设施布置的设计原则与技术要求，制定生态流量泄放设施设计的相关标准规范。生态流量监测断面布设依据能否反映、表征该断面水文情势变化对生态保护对象的影响，明确生态流量监测要素、监测时机、监测方式和监测频次，制定生态流量监测监控建设的相关标准规范。在对来水条件分析、评估时间尺度和评估结果运用的基础上，明确不同表征指标的生态流量满足程度评估的推荐方法，制定生态流量保障程度评估的相关标准规范。针对河道内蓄水工程和河道外取用水工程，明确对生态流量应急调度的启动和终止条件、应急调度方式的要求，制定生态流量调度调控应对的相关标准规范。

（2）加大力度贯彻实施生态流量监督管理相关标准。生态流量监督管理相关标准制定后，利用线上网络、线下培训等多种方式，加大宣传力度，提高行业管理人员、从业人员贯彻落实标准体系的强度。同时，管理部门制定生态流量监督管理配套的法律法规文件，明确生态流量的法律地位，将生态流量保障做到有法可依，开展监督和检查工作，发现问题及时解决，保证生态流量监督管理标准体系的有效实施。

5 结 语

本文从长江流域生态流量管控目标的确定、生态流量保泄放设施的实施、生态流量监测监控的建设、生态流量保障程度的评估以及生态流量调度调控的应对等方面出发，探讨了河湖生态流量监督管理标准体系建设的总体要求、总体思路和主要内容，并分析贯彻落实生态流量监督管理标准体系的对策措施，旨在提供规范化、标准化的监督管理。

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（编辑：唐湘茜）

Research on standard system of river and lake ecological flow supervision

and management in Yangtze River BasinLI Zhijun，WANG Hong

（1.Changjiang Water Resources Protection Institute，Wuhan 430051，China； 2.Wuchang Branch，Wuhan Bureau of Ecological Environment，Wuhan 430060，China）

Abstract：In order to adapt to the construction of ecological civilization and implement the provisions of the Yangtze River Protection Law on ecological flow control，it is urgent to establish a standard system for the supervision and management of river and lake ecological flow in the Yangtze River Basin. On the basis of expounding the necessity of river and lake ecological flow supervision and management standard system construction and the development status of relevant standards，we focused on the determination of the ecological flow management and control goals，implementation of ecological flow release facilities，construction of ecological flow monitoring and supervision，assessment of the degree of ecological flow guarantee and the response of ecological flow regulation，and further discussed the construction of the standard system for the supervision and management of river and lake ecological flow，so that the river and lake ecological flow supervision and management in the Yangtze River Basin can have a unified guideline，which can effectively ensure the ecological flow of rivers and lakes.The research results can provide a reference for protecting and improving the ecological environment of the Yangtze River Basin．

Key words：ecological flow；supervision and management；standard system；Yangtze River Basin