中国社会政策的历史演进和路径依赖

邢喜凤

摘 要：社会政策对于维护社会稳定、提升民生福祉具有重要作用。中国社会政策依据重要历史节点划分为渐进发展、渐进转型和渐进融合三个阶段，每一阶段分别呈现出单一性、交替性和融合性特点。文章基于历史制度主义方法，分析中国社会政策演进产生以上特点的原因。研究发现，福利供给制度中的自我锁定效应、外部效应、协调效应推动了中国社会政策变迁。而以上变迁是利益选择、效率公平转化以及社会政策系统内部制度体系和外部制度环境共同影响的结果。

关键词：社会政策；历史制度主义；福利供给

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：2096–7640（2024）01-0090-09

一、引 言

社会政策作为促进社会公平、维护社会稳定的助推器，对于提升民生福祉、促进社会共同富裕具有重要作用。社会政策的研究离不开对福利供给主体和福利类型的讨论。沃伦斯基和莱博克斯在分析美国福利制度变迁时，根据国家在福利供给中的角色定位，将福利制度划分为补缺型和制度型。[1]这一分类法强调国家在工业化社会中的福利角色转变，即家庭和市场的福利供给任务随着工业化进程递交给国家。蒂特马斯的剩余福利模型、工业成就—成绩模型和制度性再分配模型[2]是对上述福利模式的补充和完善，可以从家庭、市场、国家的福利角色方面分析中国社会政策。埃斯平·安德森以社会权利为出发点，将福利国家分为自由主义、保守主义、社会民主主义三种模式[3]，而蒂特马斯则将福利类型总结为普遍性福利和选择性福利。[4]

中国社会政策演进实践及研究取得丰硕成果。对社会政策的研究聚焦于社会政策分析范式[5-6]和社会政策理论[7]，学者运用西方理论和方法分析中国社会政策演进的时代热点问题，总结其历史阶段性成果。[8]总的来看，根据国家和市场在福利供给中的角色，结合历史进程，中国社会政策历经国家统筹型、市场主导型和国家主导型三大发展阶段[9]，具有兜底保障、适度普惠、高级普惠和多元积极参与的阶段性演进逻辑。[10]

国内外学者的研究成果为分析中国社会政策奠定了坚实基础。基于历史事实的分析能够总结出中国社会政策发展的经验规律，但形成其演进特点的原因仍然值得深思。从制度结构的角度分析各国面对同一问题时所采取的不同公共政策，成为早期历史制度主义对反思行为主义和理性选择理论的切入点。历史制度主义成功解释了政策在不同国家之间的差异和政策结果的异质性。因此，本文拟运用历史制度主义分析方法解释中国社会政策演进特点的形成原因，即基于历史制度主义方法搭建研究框架，分析中国社会政策历史演进过程，并分析其在国家—市场—社会互动过程中产生路径依赖的结果及其原因，期望更好地理解中国社会政策的历史演进逻辑。

二、基于历史制度主义方法的社会政策分析框架

历史制度主义方法的重要特点之一是从中观制度层次进行分析，将宏观制度结构和微观政治行为有效衔接。制度被定义为嵌入在政治体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规范和惯例。[11]历史制度主义中观层次的结构观一方面强调正式制度的作用，另一方面受到结构因果观的影响，而强调政治变量序列对政治进程的作用。[12]但历史制度主义认为，这种强调事件发生的时间和次序的因果联系具有一定的偶然性，特别是关键节点的偶然性更多。在关键节点，先前的条件是一个重要的背景。因为环境因素也是制度变迁的重要变量，环境变化往往能反映新旧制度与环境的融合程度，并且政策反馈很少与更广泛的政治环境的特征（如制度結构、政党制度的动态）分开运作。[13]而关键节点分析提供了撬动旧制度安排的小杠杆和新制度设计的主张。[14]对关键节点的分析涉及分析单元、时间跨度、微小偏差和权力不对称，其中分析单元是指单一的组织或组织结构互动或者公共政策问题等。[15]历史制度主义认为，关键节点形成的制度具有持续性特征，以关键节点为重要起始点，在其后达到新的制度均衡，并形成路径依赖。而产生路径依赖的重要特点就是正反馈（自我强化），正反馈的根源在于政治制度着眼于公共物品供给，“要带来集体供给、权威的运作，还有一组复杂的、互补的、用于约束和合理化权威的制度”[16]。制度持续性特征对政策过程产生约束作用，能够解释“制度引进或创新过程中存在的政策变形、政策执行不力、政策目标与最终结果之间的偏离等现象，并对减少政府的政策失误有着积极的意义”[17]。

“历史制度主义关注的核心一直是利益、理念和制度三者间的结构性关系”[18]，三者相互联系并在互动中共同作用于政策过程，进一步影响政治结果。历史制度主义方法的核心主张是制度结构通过国家和社会的大规模和历史演进的组织结构，调解其内部个人和群体的利益和能力。[19]即使制度变革的过程主要被视为涉及参与者利益的问题，“规范性信念”也是至关重要的，因为它是使“共同知识”成为可能的共同理解的关键组成部分。[20]但理念与利益格局的变化并不同步，在这其中需要用制度来进行利益调整。而且理念从来不完全脱离其所产生的专业和政府机构的复杂结构。事实上，政策制定的制度设置很可能对理念本身的定位和形成至关重要。[19]在一定程度上，制度被视为理念在政策、规则、法律法规等更高层次的正式表达，理念是制度在社会主体之间的传递和行动效果的表征，政策为其载体，并同时整合利益主体的行为认知和偏好选择。因此，理念能够贯穿到宏观制度结构和微观利益之中，成为解释制度和行动的重要中介力量。

三、渐进—转型—融合：中国社会政策的历史演进过程

关键节点是指在时间轴中“相对”较短的时期内，行为者的选择影响最终结果的可能性得到大幅提高。[15]事实上，“真正决定关键节点的是结构性和重塑关键节点能动性的张力”，关键节点是对某种结构性制约条件的突破。[21]这种突破往往又作为新的制度均衡的起点，为制度安排的可持续性提供新的动力。根据对关键节点的含义阐释，中国社会政策历史演进的四个关键节点如下：一是1949年中华人民共和国成立，中国人民从此站起来了；二是1978年十一届三中全会开启中国改革开放的伟大历程；三是2003年新型农村合作医疗制度启动试点工作，此后农村社会政策建设不断发展；四是2012年中国进入新时代，社会政策在新时代的社会建设中有了新的定位。为呈现社会政策整体发展态势，本文将第三和第四个关键节点合并为同一发展阶段，以更好地展现城乡社会政策发展状况，特别是社会政策趋于融合的状态。这样中国社会政策演进也就被划分为三个阶段，每一阶段都呈现不同的特征。本研究于2022年9月进行政策文本整理，综合《建国以来重要文献选编》系列书籍、中华人民共和国中央人民政府官网，以及人力资源和社会保障部、民政部、教育部等部门官网，选取标志性政策法规，汇总1949年以来的社会政策内容。

（一） 渐进发展：单一的、零散的社会政策（1949—1978年）

1949—1978年，中国处于恢复和发展生产阶段，这一时期的社会政策呈现出单一、零散的特点，政策领域和覆盖范围较小。“社会身份本位”[ 2 2 ]的政策要求也使得社会政策整体上呈现出城乡二元结构特点。农村社会政策建设主要包括土地政策、社会救助政策和医疗政策，城镇企业职工和国家机关工作人员在医疗、生育、养老、伤残等方面都有了福利保障（见表1）。

（二） 渐进转型：社会政策新旧并行、交替发展（1978—2003年）

1978—2003年，农村地区继续施行合作医疗制度和五保户制度，但政策影响力逐渐衰弱，为使农民生活达到温饱水平，国家开启扶贫政策。城镇地区逐步从原有的政策体系下分离出就业政策、住房政策、社会救助政策，职工养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的模式，医疗保险试点逐步取消公费医疗和劳保医疗，社会救助政策为下岗职工提供保障（见表2）。这一时期的社会政策总体上呈现出新旧并行、交替发展的特点。

（三） 渐进融合：社会政策规范化、法制化、统一化发展（2003年至今）

进入21世纪，社会政策在民生领域所发挥的功能逐渐显现出来，加之前期社会政策所奠定的基础，为推动城乡政策融合提供了良好的前提条件。农村医疗、养老、教育、贫困救助、扶贫等政策，对特殊困难群体更加重视。有关教育、生育、伤残、就业、社会救助等基础性、兜底性社会政策已实现规范化、法制化發展，城乡社会养老保险制度、城乡医疗保险制度统一，社会政策城乡二元结构特点逐渐呈现出统一性趋势（见表3）。

四、国家—市场—社会互动：在路径依赖下的福利供给变迁

中国社会政策变迁与制度建设紧密联系，制度建设过程需要由社会政策的建构过程来阐释。社会政策的各子系统政策随中国政治制度、经济制度分解转化，以及福利递送主体在社会政策发展变迁中所扮演的角色变化等，都能够从中观结构层面解释社会政策变迁特点。社会政策的完善过程也是在福利体系建设过程中，国家与公民权利不断调适的过程。政策规划中对责任主体及范围的界定关乎制度结构建设，制度结构内部子系统间的张力往往影响社会政策间关系的形成，而社会政策关系建构又对制度结构提出新的要求，以不断适应外界环境变化对个体行为和制度结构产生的影响。

（一） 国家—单位保障下的自我锁定效应

1949年中华人民共和国成立后，“一五”计划和“三大改造”任务的完成，标志着中国社会主义初级阶段计划经济体制初步建立。计划经济时期，中国实行生产资料公有制，国家控制经济运行中的生产、交换、消费和分配，由此在财务、劳动力、商品、消费品等方面衍生出的制度安排分别是统收统支、统包统配、统购统销和平均分配。以上制度安排影响中国福利事业发展，这一时期的社会政策发展着重体现在社会救济、社会保险和社会福利三大方面。

计划经济时期，社会救济施行中央政府负责体制，由中央财政统一拨款。社会救济对象主要是三无人员，内务部、民政部等管理机构负责具体政策和措施，救济经费主要来自财政预算。社会福利与社会救济相交叉的领域就是对特定人群的保护，由民政部统一负责管理，经费来源于财政拨款。劳动保险工作由劳动部组织管理，1970年劳动部撤销后，该项工作1975年由国家计划委员会代管，1979年由国家劳动总局管理。国家机关事业单位的社会保险由政府财政拨款，初期由内务部管理，1969年内务部撤销后改由国家人事局管理，1982年国家劳动总局、国家人事局合并为劳动人事部，国家机关事业单位人员社会保险由劳动人事部管理。

根据中国福利事业组织管理机构和统筹资金来源可知，国家、单位扮演双重角色。国家既是福利服务的设计者，又是供给者（递送者），单位既是生产者，又是供给者，在农村地区，则由家庭和集体组织承担这项任务，所以有国家—单位保障模式的说法。国家—单位保障下的福利事业具有两大特点。一是二元结构特征，具体体现为城乡差异、企业职工和国家机关事业单位人员之间的差异。二是“高就业、低工资、高福利”特点，对于职工来说是“铁饭碗”制度，但企业内外部缺乏流通机制，助长了“搭便车”“磨洋工”行为，进而造成生产效率低下。所以，制度本身的自我锁定效应增强政策的刚性约束，政策刚性约束与集体行动共同导致低效率，使得企业办社会的做法不可持续。

（二） 国家—社会保障的外部突破效应

国家—单位保障模式下的社会政策容易导致福利系统内部固化和不公平现象，要打破低效率往往需要一定的外部力量。市场力量的融入对越来越多的社会主体提出要求，也更加强调个体在社会政策中的作用。1978年，党的十一届三中全会拉开中国改革开放的序幕，农村地区开始施行家庭联产承包责任制。1986年，“七五”计划的颁布标志着中国改革开放的中心由农村转移到城市，国有企业改革是这一时期的重点。国务院颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，标志着国营企业劳动合同制逐渐取代计划经济体制下的“铁饭碗”制度。1993年，《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》确立了中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，同时将社会保障列为市场经济体制的五大支柱之一。

中国福利组织结构也随之发生变化。1998年，国家组建劳动和社会保障部，统一管理社会保险，保留民政部，负责社会救助、社会福利等工作。由此可见，中国经济体制改革直接带来分配制度、劳动制度、管理制度的变革，筹资机制也逐渐由国家财政保障变为社会统筹与个人账户相结合的方式。

但制度转型需要一定的时间，既需要解决旧制度遗留下来的问题，又需要解决因推行新制度而产生的新问题。因而中国的福利事业同时出现了国家—单位保障和国家—社会保障的局面。1978年至1986年，改革开放的中心在农村，这一时期继续推行国家—单位保障模式。1986年进行国企改革后，市场机制的作用逐渐显现出来，社会政策同时强调国家、企业、个人的责任，不再只是依赖国家—单位保障。在去单位化的过程中，需要保障下岗职工、离退休人员的生活，因此，积极的就业政策、失业政策和低保政策就显得十分必要。1998年，社会保障作为一项基本制度进入全面发展阶段，至此我国的社会政策真正进入国家—社会保障模式。2000年，国家出台了政策进行城镇社会保障体系建设，此时养老保险仍旧施行收支两条线。

（三）国家—市场—社会的协调效应

路径依赖中的协调效应不仅强调正式规则、正式组织之间相互缔结对制度的影响，还强调正式规则对非正式规则产生的影响，以及非正式规则对正式规则的补充作用。上文提到的为应对国有企业改革的系列问题而产生的就业政策和最低生活保障政策就是很好的印证。之后，协调效应还体现在为实现国家整体发展，农村社会政策迅速崛起且城乡社会政策趋于融合。

这一时期，有关民生建设的组织机构进行整合并完成制度衔接。2008年，国务院发布的《关于机构设置的通知》将人事部、劳动和社会保障部合并为人力资源和社会保障部。同年，国务院发布了《关于印发民政部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，取消、转移民政部部分职能，将“本级社会福利资金资助项目评审工作交给社会中介组织”“加强社会救助职责，统筹城乡社会救助体系建设”。这一时期社会组织参与到中国社会福利事业当中，有效推动了中国福利供给主体多元化。2018年，国家组建医疗保障局，将人力资源和社会保障部、国家卫生和计划委员会、国家发展和改革委员会、民政部的部分职能进行整合，管理机构职责统一能够推动中国医保制度整合。

具有同一方向性的制度建设和社会政策共同推动中国福利事业发展，由此衍生出趋于统一的社会政策。1949年至2003年，社会政策一直服务于经济政策，计划经济时期如此，改革开放时期也是如此。改革开放后，社会政策先后作为市场经济发展的配套政策、服务政策，特别是社会保障政策直到20世纪末期才独立于经济政策，发展为社会保障政策体系。[23]步入21世纪后，中国经济发展水平有了明显提升，经济发展为民生保障奠定了基础，而且此时倡導的理念是在发展经济的同时兼顾社会民生，社会政策从专注城镇开始向农村倾斜。中央一号文件从2004年至今一直聚焦“三农”问题，文件主题肯定了农业的重要作用，并持续强调增加农民收入，关注农业现代化建设。国力增强和农民收入提高为农村地区民生保障持续发展注入活力。因此，21世纪前10年出台了大量关于农村地区的社会政策，而到了2014年至2016年，城乡养老保险和医疗保险趋于统一。毫无疑问，经济政策是社会政策发展的基础，依据二者密不可分的关系，可将其总结为依附范式（社会政策服务于经济政策，1949—1978年）、兼顾范式（经济政策兼顾社会政策，1979—2 0 2 2年）和互构范式（社会政策经济政策并重，2023—2035年）。[24]由此可见，经济政策不仅影响社会政策的功能地位和演进进度，还影响社会政策具体的覆盖范围、受益人群、待遇标准。只有从顶层设计开始统筹政策与制度之间的关系，以及各政策间的关系，才能够充分发挥社会政策服务民生的效用。

五、利益—理念—制度：社会政策变迁阐释

（一） 国家利益、社会利益、个人利益分析

即使是社会力量和环境逐渐发生变化，现有制度依旧可能维持下去，其原因有两点。其一，社会政策变化速度滞后于制度建设进程，或者说制度建设需要一定的时间来显现社会政策效果。其二，从成本—收益角度来看，创建新制度结构的总成本如果高于维持现有制度的可变成本，制度变化依旧是缓慢的。这在一定程度上解释了20世纪80年代初期，中国为何继续维持计划经济时期的社会政策，为何在制度转型时存在“国家—单位保障”和“国家—社会保障”双轨并行的制度模式。由此可见，在制度转型时，社会政策是新旧并行、交替发展、逐渐变化的。在变化过程中，不断弥补制度变革带来的阵痛效应，以减少制度变革对个体利益的损害，维持整体社会效益，并使其凝聚成国家建设的强劲力量，实现国家利益最大化。

而新制度能够突破原有模式并形成新的发展路径的原因往往就在于，新的制度结构所代表的利益群体效应大于原有的发展模式，并且新的利益流动能够弥补社会结构的不足。以经济体制改革为例，市场经济体制改革激活了中国的发展动力，个体责任的凸显在释放国家压力的同时，增强了个体的能动性，进而促进了个体利益与国家利益的一致性。对于在改革中部分社会群体利益受损的现象，国家则是采取积极的社会政策来保障其生活。特别是在国有企业改革中，针对离退休人员、下岗职工所实施的养老金发放政策、最低生活保障政策、失业保险政策等，有效保障了社会群体利益。政策不仅影响群体所能获取的资源，也影响群体对资源重新转交给决策者的能力[25]，在政策动态反馈中达到新的均衡点。社会政策之间通过一致、有效的衔接，能够同时实现国家利益、社会利益、个人利益的最大化。

（二） 平均主义、效率公平观念转化

理念是特定文化背景下对利益群体动机冲突和认同建构的重要链接机制，能够充分表达制度结构中行动主体的利益选择倾向。学界对理念的含义有不同的理解，如认知层面的价值观和意识形态、政策意义上对具体问题的对策或方案等。理念包括作为项目的理念、作为范式的理念和作为公众情绪的理念，三者综合起来构成政策过程中的重要抓手。历史制度主义在解释理念的影响时，强调制度变迁中行为者的作用和权力关系的重要性。[26]中国社会政策理念在党的历次代表大会中均有所体现，并着重论述效率与公平之间的关系，根据二者的着重点不同，呈现出非效率性和非公平性、效率优先兼顾公平、兼顾效率与公平的特点。

1978年以前，中国“朴素的平等”的社会政策理念与计划经济时期的生产条件和生产方式及其他历史条件相适应。[27]这种平均主义的行为方式容易助长群体间的“搭便车”行为，造成生产效率难以提升，特别是“企业办社会”的制度安排，使企业承担福利供给角色，不断削弱其生产职能，导致企业体积庞大，难以实现经济目标。1978年后，为改变这一局面，以效率为主的社会政策理念与社会主义市场经济逐渐适应。福利国家中的效率由宏观效率、微观效率和激励组成，福利既服务于福利国家整体，又要实现福利机构自身发展，同时在社会影响上实现对社会公众的激励行为。[28]1987年，国家提出在提高效率的同时体现公平，随后的提法有一定改变，直到2007年开始提出“初次分配和再次分配都要注重效率与公平”。此后的社会政策也正是朝着兼顾效率与公平的方向发展，政府日益重视民生福祉，特别是进入新时代，脱贫攻坚战略消除绝对贫困，城乡社会政策也在医疗政策、养老政策、社会救助政策方面逐渐融合。

（三） 社会政策在国际制度环境中的定位

整体上看，中国社会政策反映了国家工作重心转移情况。一是中共七届二中全会将党的工作重心从农村转移到城市，二是十一届三中全会将党的工作重心转移到社会主义现代化建设上来，启动农村改革新进程，三是“七五”计划将经济体制改革由农村转向城市。国家在各个时期的工作重心都有相应的社会政策支持，这在一定程度上可以解释中国20世纪社会政策出现城乡差异的部分原因。社会政策服务于国家建设，不同时期制度结构中的政治要素、经济要素、文化要素等在社会政策建设中发挥重要作用。回顾历史发现，每一阶段都有与其要素相互匹配的制度结构，正是在要素互动中衍生出具有时代特色的政策结构。从社会政策历史演进过程总结每一阶段社会政策重点发现，农村地区从改革开放前的生产互助政策到改革开放后的脱贫政策，再到21世纪初的医疗、养老、就业、教育政策试点及发展，再到新时代城乡养老、医疗政策趋于统一；城市地区从改革开放前的企事业单位职工相关政策到国企改革后的系列政策，再到21世纪初期的城市社会保障政策体系，再到新时代城乡养老、医疗政策趋于统一。在国家建设重点、社会政策演进历程、城乡社会政策实际进展中，社会政策架构起制度建设和制度绩效的桥梁，成为衡量社会个体生活福利状况的晴雨表。每一时期的生产政策都是必要且紧急的，但只有在兼顾效率和公平的同时，国家建设才能行稳致远。

基于制度结构内部的系统性分析，能够从整体上呈现中国社会政策的演进历史及其动因，将研究视角拓展至全球视野，能够明晰中国社会政策在国际发展中的定位。而分析社会政策在国内外制度环境中的发展态势，可解释为何不同国家面对同一福利问题采取不同政策手段。关于同一国家在同一历史时期采取具有跨度性的政策，历史制度主义中的路径依赖和学习效应理论能解析其主要缘由。从苏联计划经济体制建设到苏联解体，从福利国家建设如火如荼发展到石油危机爆发引起对福利建设的反思，再到全球性金融危机爆发，国际局势变化给中国发展带来机遇和挑战，外部环境冲击与内部制度变革共同形塑社会政策的形式和内容。这是国家系统内部建设和国家系统外部国际关系博弈的结果，其也能解释在不同历史时期采取相应政策的原因。中国社会政策建设虽然从时间上滞后于发达国家，但其进度及效果却优于大多数国家。一方面中国城乡社会政策接轨速度优于多数国家；另一方面中国实施的脱贫政策也为世界消除贫困做出了贡献。因此，一个国家社会政策的溢出效应会远远超出国家范畴，对世界发展产生重要影响。

六、结 论

本研究以历史制度主义分析方法研究中国社会政策历史演进过程，发现中国社会政策从单一、零散的政策到新旧政策并行交替，再到规范化、法制化、统一化。其渐进转型、融合发展的特点是由中国福利供给体系中的锁定效应、外部效应和协调效应所产生的结果，而其深层次原因是中国社会政策发展在利益、理念、制度层面都要与国家发展的情况相适应。

首先，中国社会政策内部各领域子政策之间存在千丝万缕的联系。《劳动保险条例》对企业职工养老、伤残、生育、死亡、医疗等方面的规定，随着国有企业改革后分别独立出来形成相应的养老政策、生育政策、工伤政策、医疗政策，其福利享有主体范围明显扩大，而且衍生出了失业政策、住房政策和低保政策等。直至21世纪，社会政策逐步规范化、法制化，呈现融合趋势。尽管在每一政策阶段中，福利政策的内容、供需主体、覆盖范围等有所不同，但依据其当时阶段来判断，中国社会政策总体上呈现出“合—分—合”的特点。

其次，中国社会政策发生历史演进的直接原因是社会政策中对福利责任的划分要求与之相匹配的制度建设，包括组织建设、规范制定以及政策执行等。上一阶段制度结构中实际的政策效果会对下一阶段政策制定、政策执行等产生影响，中国的社会政策正是在这种渐进调适中不断完善。从深层次角度分析，中国的社会政策始终围绕国家整体建设而产生相应的政策内容和政策措施，以达到国家利益、社会利益、个人利益的一致性。同时全球发展态势也使得中国面临一定的机遇和挑战，在与国际社会互动中，我们能更清楚地认识到中国社会政策的效果及未来发展趋势。

最后，历史制度主义分析方法相较于社会制度主义和理性制度主义更侧重于对事物的历时性分析，在一定程度上能够从历史观角度分析发展规律，总结经验教训。但由于对事件即时性分析不足，也使我们容易忽视历史中行为主体的具象化行动。历史制度主义中的路径依赖分析强调小事件在大历史中的重要作用，如中国以安徽省小岗村村民的家庭联产承包责任制作为改革开放的重要标志。这一事件对中国土地制度、经济制度乃至国家建设都产生了重要影响。小事件的发生也有其历史背景和实践探索。因而，从整体性出发，历史制度主义分析方法对历史事件因果联系的强调足以弥补细节方面的缺陷。只是在对社会政策中具体政策领域的分析要更详细地将宏观历史背景、中层制度结构、微观行动结合起来，当然翔实的历史资料和典型具體的实践案例是必不可少的。