基层治理“五社联动”机制：实践运作、治理限度与优化路径

邱国良 李静 王松阳

摘 要：打造“社区为平台、社会组织为载体、社会工作者为支撑、社区志愿者为辅助、社会慈善资源为补充”的基层治理“五社联动”机制，有利于推动实现社区共建共治共享目标。在基层治理实践中，形成了以党建为引领的社区组织框架、社区内生力量的激发动员以及社会慈善资源的外部供给等经验做法，但受全能治理的路径依赖等因素影响，“五社联动”机制的有效性未能充分发挥。为此，亟须从政府层级体制、社会志愿参与、社区协商平台以及居民主体意识等多方面入手，推动完善基层治理“五社联动”机制。

关键词：基层治理；五社联动；治理限度；优化路径；多元协同

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：2096–7640（2024）01-0070-09

中共中央、国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确指出，要发展公益慈善事业，完善社会力量参与基层治理激励政策，创新社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制，即基层治理“五社联动”机制。[1]“五社联动”机制是对“三社联动”机制的发展和丰富。在基层治理实践中，社区志愿者和社会慈善资源等社会力量充分发挥其治理主体作用，对社区、社会组织和社会工作者“三社联动”机制形成了有益补充。通过打造“社区为平台、社会组织为载体、社会工作者为支撑、社区志愿者为辅助、社会慈善资源为补充”的基层治理“五社联动”机制，可有效调动社区资源，为实现社区共建共治共享目标赋能。在促进社区治理现代化过程中，各地陆续创新“五社联动”机制，形成多样性的社区治理模式。但作为一种广泛联动社会力量参与基层治理的新型社区治理机制，其在多方力量的协商和衔接、新旧治理模式的更替等方面依然存在问题，需要进一步梳理和探讨。本文拟结合实地调研情况，从要素结构、运作模式、限制条件及优化路径等方面，分析基层治理“五社联动”机制存在的问题和创新路径。

一、“五社联动”机制的政策内涵与要素结构

从中共十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，到中共十九届四中全会提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，彰显了党对社会治理规律认识的不断深化，意味着中国社会治理的制度建设将更加注重多元主体的共同参与和人尽其责的共同体思维。[2]随着社会治理重心不断下移，资源、技术和服务等也在持续下沉至街道和社区，亟须充分发挥基层党组织的核心引领作用，整合各方主体优势，实现社会协同治理目标。相比于“三社联动”机制，“五社联动”机制更加注重发挥社会志愿者和社会慈善资源的作用，促进基层治理能力提升和社区共同体建设，构建以党建引领、五大要素协同运作的新型基层治理框架。在“五社联动”机制的要素中，社区、社会组织、社会工作者、社区志愿者皆屬于主体性要素，而社会慈善资源则属于资源性要素。

“五社联动”机制的各要素之间形成了一种多元互嵌的包容性治理框架，呈现出多元特质。一是形成了以党建为引领的多元协作框架。“五社联动”机制的各要素之间并非隶属关系，而是将社区作为活动平台，在基层党组织的引领下进行合作与沟通，进而形成相互嵌入的协作关系。二是资源和服务供给渠道多样化。虽然基层治理由政府主导，但居民不断增长的多样性需求客观上要求持续扩大企业和其他社会力量参与治理，不断增加资源供给，提升社区服务质量。三是构建多元主体协同治理机制。“五社联动”机制的提出为社区多元主体协同治理提供了行动框架，有利于实现政府治理、社会调解与居民自治三者之间的良性互动。[3]虽然各地在基层治理实践中所采取的具体做法有所不同，但均在“五社联动”机制的基本框架内运作，强调各要素在基层党组织的引领下，在治理实践的相应环节各自发挥主体作用，实现政府治理和社会治理的有效协同。

为了更好地展示“五社联动”机制各要素之间的互动和联结，笔者根据政策概念和实践模式勾画出“五社联动”机制的要素结构示意图（见图1）。整个结构以村（居）社区为核心平台，在镇街政府部门的动员和支持下，实现多方主体的有效衔接与合作。其中，社区志愿者的招募工作主要是由镇街与村居社区进行宣传动员，并安排志愿者的培训及岗位分配工作，志愿组织的日常活动经费由村居社区及社区基金会部分资助，具体的志愿者招募和培训工作主要由社会工作者承担。社会工作者通过自身的专业优势为社区志愿者提供相应指导，如帮助志愿者组织和社区建立服务团队，完善服务计划。从理论上讲，社会工作者作为相对独立的社会力量，是政府组织实现有效治理的重要补充力量。但实际上，社会工作者在一定程度上也被纳入基层治理框架内，从招录、管理到考评等环节，其与体制内人员差别并不明显。镇、村两级社工站是社会工作者的基层组织，接受镇街政府部门的领导。其中，社工站的站长由镇街办分管领导兼任并统筹社工站的工作，副站长由街道社管办主任兼任并负责社工站日常工作安排。综上而言，“五社联动”作为一种基层治理机制，揭示了基层治理的核心目标、行动框架和要素关联。

首先，“五社联动”机制的核心目标是实现社区的共建共治共享。中共十九届四中全会审议通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。[4]从中共十六届四中全会提出“和谐社会”理念，到中共十九届四中全会提出“社会治理共同体”概念，深刻揭示了社会治理的核心目标在于弥合社会差异，加强社会协同，进而实现利益共享。作为社会治理的基本单位，社区是社会治理的基石和平台，社会治理的重心必须立足于并落实到社区层面。[5]在日益多元异质性的新型社区，其核心治理目标就是要充分平衡各方利益和立场，构建共建共治共享的社会治理共同体。

其次，“五社联动”机制要构建党建引领的社区嵌入行动框架。“五社联动”机制的本质含义就是“联动”，即在基层党组织的引领下，以社区为平台，社会工作者在“五社联动”机制中担当专业角色，社会组织担当服务提供者和承接者角色，社区志愿者担当协助角色，社会慈善资源发挥辅助作用，有效弥补政府资源不足。在“五社联动”机制中的每个要素都不能游离在行动框架之外，而是要相互嵌入社区空间或者网络平台之中，从而形成联动效应。社区空间主要是指社区的物理空间，它是“五社联动”机制各要素相互连接、相互嵌入的重要场域和平台。而在网络环境下，互联网平台则以虚拟空间的形式吸附更多要素，有效整合各种资源。通过社区公共空间或者虚拟空间，社会组织、社会工作者及其他要素能够形成嵌入型基层治理体系。

需要指出的是，这种要素之间的嵌入合作关系是利用社区这一公共平台才形成的“多位一体”有机整体。要实现这一有机整体目标，不仅需要各要素之间相互协作，更离不开基层党组织的方向引领。“五社联动”机制的愿景正是建设一种以党建为引领的专业支撑型中国特色基层治理机制，即在党建引领下，以解决实际问题、提供居民服务等为目标，实现社区善治。

再次，“五社联动”机制要形成社会工作者介入型的要素关联。已有的“五社联动”机制实践典型做法可归纳总结为“社会组织主导型”、“志愿服务主导型”和“公益慈善资源主导型”三种有效行动模式。[6]这三种模式的差异在于社区资源的类型和规模不同，其运转的重心不同，但是均体现了组织化和机制化的特点。不论是哪种模式，都需要充分利用社会工作的专业优势，通过社会工作者穿针引线，打通各种资源之间的壁垒，推动各要素之间的沟通与合作。社会工作者具有独特的专业优势，能够实现对资源网络的有效整合，从而为社区居民提供物质帮扶、关系调适、能力提升和情绪缓释等服务，营造积极乐观、互帮互助的社区氛围，增强居民的责任感和参与感。在实践中，社会工作者依托社区平台，规范引领社区志愿者参与联动，提升志愿服务质量和水平，通过积极链接社区周边资源，撬动社会慈善资源服务社区。

最后，“五社联动”机制的其他要素主体也要发挥自身优势，形成社会治理的整体合力。在社区场域中，社区居委会是居民群众性自治组织，在长期参与基层治理中与基层政府保持密切关系，并为“五社联动”机制提供活动平台。居民是社区治理的主体，可以通过参加志愿者组织、社区社会组织以组织化的形式参与社区治理。在现代社区治理尤其是社区服务供给方面，社区基金会具有重要作用。它一方面接受多方渠道的资助，形成“慈善资源库”，另一方面则通过调配社区内外慈善资源，为社区居民及时输送服务资源。

二、一核多元：“五社联动”机制的实践运作

“五社联动”机制是社区场域内多元主体共促共享的合作治理框架。它是以基层党组织为核心，以“政府—社区—居民”为主线，社会组织、社会工作者、志愿者、社会慈善资源等在党建引领下形成的联动机制。在该机制中，社区是治理行动的发生场域，而基层党组织处于核心地位，通过党建引领带动各主体嵌入社区，并在社区事务中发挥自身优势，形成内外资源优势互补，从而实现社区的有效治理目标。

（一） 党建嵌入社区的组织框架

在传统社会管理体制下，基层政府、村（居）委会和社区组织是单一的社会管理主体，基层党组织既是基层社会政治方向的引领者，又是各项具体社会事务的实操者。而“五社联动”机制就是要改变过去这种政府单一主体治理模式，注重调动基层社会自主性力量在公共事务决策中的基础性作用。面对主体多元化的现实，基层党组织的角色和功能应适时转变，在发挥其引领作用的同时，带动其他主体共同促进社区治理。然而，“如何夯实执政党的执政基础，在利益多元化的城市基层空间中充分发挥其引领作用，整合社情民意和利益诉求，成为新时代基层党建面临的全新课题。”[7]事实上，党建引领并非单纯地推动党的建设，而是将党建工作嵌入到社区地各项具体的治理实践中，使之成为社区治理的指针和灵魂。党建工作与社区治理要紧密相嵌，“实现党建逻辑与社区治理逻辑的契合和耦合。”[8]

图1中“五社联动”机制的要素结构清晰地展示了党建引领和社区治理的耦合联系。首先，社区为这种耦合联系的发生提供空间场域，党建引领其他治理主体在社区空间场域中形成嵌入关系。基层党组织作为国家政权的末梢，是在基层贯彻国家政策、维护社会秩序方面的核心，指引和帮助村社发起、设立社区基金会，指导、管理社区志愿者，服务、协调社会工作者。其次，党建引领的社区嵌入并非单一的党建嵌入，也包含多元主体相互之间的嵌入。例如，社会工作者在各主体之间发挥“穿针引线”的介入作用。在实践中，乡镇组织通过嵌入社工站，使其获得相应的行政赋能，有利于其协调社区、居民和其他主体之间的关系，为社区居民提供专业性服务，并在志愿动员方面发挥作用。而社区志愿者通过动员社区居民参与社区志愿服务工作，形成各类社区社会组织，将原子化的居民组织起来形成自我服务的中心。同时，在聚集和利用慈善资源方面，社会工作者也充分发挥其与慈善机构的对接作用，慈善事业的推动离不开基层社会工作者的大力推动。综上所述，“五社联动”机制下的基层治理实质是多元主体相互嵌入的“大合唱”，而不是某单一主体的“独角戏”。

（二） 社区内生力量的激发动员

“五社联动”机制就是要改变原有的社区一元化治理模式，充分激发社区内生力量，进而形成多元主体联动治理。在传统农村社区或城镇老旧社区，具有广泛社会联系的居民比较容易被组织和动员起来，形成社区治理的内生力量。而在一些新型社区，因居民之间联系松散而难以推动其成为社区治理的主体力量。布迪厄将这种居民之间的联系称为“社会资本”。他指出，社会资本就是指在持久而相互认识的网络联系中的潜在资源。[9]罗伯特·帕特南则赋予社会资本以组织化特征。他认为，社会资本指的是社会组织的特征，例如网络、规范和信任，其有助于采取行动与合作，实现互惠互利。[10]在比较意大利南北发展差异后，他进一步指出，正是由于意大利南北地区在网络、规范和信任等社会资本核心要素上的差异，才导致两者发展水平的差异。[11]由此可见，人们的社会联系和信任既是个体可以利用的社会资本，也是促进社区有效治理的重要因素，还是社区发展的内生动力和可持续资源。

而“五社联动”机制通过党建引领、政府授权、社会工作服务等多重方式为社区赋能，激发社区内生力量，实现对社区居民的组织和动员。首先是党建引领的政治赋能。社区治理归根到底要依靠社区居民，通过夯实社会治理的群众基础，实现居民的自我管理和服务。而基层党建则是“通过提升组织力，来提高基层的生机与活力、领导基层社会治理的能力，通过组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众，来提高群众对党的认同感、信任感，从而最终达到厚植党的执政根基。”[12]通过发挥党建引领作用，将党的政治思想和主张转化为社区居民的具体行动。其次是政府嵌入的权力赋能。社会工作机构本质上是社会服务机构，是政府购买社会工作服务的承接者和提供者，它本身应独立于政府部门而存在。而事实上，不少地区从社会工作者招聘、管理到考核，几乎都是由政府部门推动实施。不仅如此，在社会工作机构设置和人员安排上也带有浓厚的行政色彩。镇街政府分管领导通过兼任社工站负责人，实现其对整个社工站的领导。正是依赖于这种行政赋能及社会工作者自身的专业技能，基层社工站才形成了较强大的社区动员能力。最后是基层社会工作者的社会赋能。基层社会工作者介于城乡社区与居民之间，是连接社区与居民之间的纽带，也是社区服务的直接提供者。近年来，基层社会工作者开始显现本土化趋势，新招聘的社会工作者与社区居民之間具有天然联系，能够有效减少语言、生活习惯等文化差异造成的服务障碍，有利于拉近基层社会工作者与社区居民之间的心理距离，从而更好地实现对社区居民的有效动员。①

社区治理是国家治理的重要内容，这意味着其主旨之一是将国家政策转化为居民行动。在“五社联动”机制下，社区主要通过三种途径实现对社区居民的有效动员。一是采取“社区积分制”“公益众投”等方式。社区志愿者在帮扶过程中将政策精神潜移默化为居民的观念和行动，从而实现对社区居民的有效动员，将政策转化为居民行动。二是通过社会工作者实现政策转化。社会工作者利用其专业技能服务社区居民，在服务中直接或间接影响居民的个体行为。三是筹集慈善资源促成社区基金会，并在社区基金会的资助和引导下，由社区社会组织带动社区居民形成有序的个体行为，从而实现政策转化。

（三） 社会慈善资源的外部供给

在“五社联动”机制中，除了社区、社会组织、社会工作者、社区志愿者之外，社会慈善资源在社区治理中亦发挥重要作用。然而，除了一些沿海发达地区，其他大多数地区的社会经济资源总体较为有限，如G省S市的一些农村社区，其经济资源甚为缺乏。为解决社区本身慈善资源不足的困境，S市成立了“招善引爱”工作领导小组，建立健全“招善引爱”工作機制，围绕社区各项服务和管理目标，包括乡村振兴、生态保护、教育医疗等，大力推动“招善引爱”工作。通过积极联系和动员社区内外爱心企业、公益机构等，进一步拓展社会慈善资源渠道。

通过“招善引爱”吸引外部资源主要有三种模式。一是政府主导型。即由地方政府单独或与企业联合发起的慈善项目，由市、县政府与慈善企业签约项目，并由市、县政府根据镇街、村居社区的需求状况，进行统筹分配资源。②二是定向援助型。即基于某种特殊的渊源或者联系，慈善企业或其他外部资源定向支持特定社区发展，如某企业家对家乡的回馈就属于此类。三是爱心链接型。一些慈善企业或爱心人士通过政府及其他相关平台了解困难群众信息之后，不通过官方正式途径做慈善，而是通过“一对一”的方式直接帮扶困难群众，并以这种形式帮扶更多的困难群众，从而实现爱心的持续传递，形成爱心链接网络。

三、治理限度：影响“五社联动”机制效用的因素分析

“五社联动”机制是多元主体之间充分沟通、广泛协商、形成共识的治理模式。它要求实现主体多元、协商合作、社区融合、资源多样和运作合理等目标。然而，在实践中普遍存在各种主客观矛盾，影响和制约“五社联动”机制效用的发挥，例如全能治理的惯性思维、新型社区的异质性、社会工作者的日趋行政化以及社区治理的权责分离等。

（一） 全能治理：社区治理的路径依赖

“五社联动”机制的本质特征就是多元主体之间的联动。这种联动是指多元主体作为一个整体和系统，协同配合、耦合互动，形成一套科学合理、有机高效的合作机制。一旦多元主体之间未能形成这种稳定的合作机制，导致“联动”无法形成或动力不足，最终势必影响“五社联动”机制的治理效果。在实践中，各地各社区并未形成稳定的、可推广的治理模式，而是根据自身特征和优势，不断摸索适合自身的“五社联动”机制。这就使得在基层治理中，“五社联动”机制有时显得并不那么可靠和稳定。

尽管实行“五社联动”机制的初衷是充分发挥各主体优势，如社区基金会的融资优势、社会工作者的专业优势、社区志愿者的服务和社会网络优势等，但事实上，村（居）委会与上述主体的角色经常会发生错位甚至取代后者角色。由于治理模式的路径依赖，一些村（居）委会自觉或不自觉地对社区公共事务大包大揽，甚至出现行政化倾向，抑制了其他主体的主观能动性。而其他主体也未能充分发挥优势，如社会工作者实际承担了更多非专业性的琐碎的行政事务，导致其专业优势未能充分发挥，削弱了其在“五社联动”机制中的“穿针引线”作用，社区志愿者的潜力无法激活，社区治理的内生性动力明显不足。若不能明确村（居）委会的工作定位，则难以真正消除传统治理模式的路径依赖，“五社联动”机制的作用就无法得到有效发挥。由此可见，社区治理中频繁出现的基层政府及村（居）委会对社区事务大包大揽的全能倾向，不利于激发相关主体的积极性，削弱了其参与社区建设的内生性动力。

（二） 社区异质：新型社区的人口分化

从传统社会向现代社会转型时，由于社会流动不断加剧，基于血缘关系或地缘关系而形成的集体意识逐渐淡化。社会转型加剧，社会阶层之间缺乏有机联系，不同阶层的诉求共存，形成多元需求甚至潜在冲突。这种潜在冲突如果不能得到及时缓解，将会愈演愈烈，最终影响社会稳定。在这种情形下，形成社会共识就显得尤为重要。结构功能主义认为，社会是一个复杂体系，社会的各个组成部分协同工作产生了稳定和团结，而道德共识对于维护社会的稳定和秩序非常重要。只有当社会的大多数成员具有共同的价值观时，这种道德共识才会存在。[13]现代社会与传统社会的区别之一在于，前者的社会分工更加复杂，社会异质性更强，社会共识更加难以形成。涂尔干认为，由于社会分工不同，传统农业社会和现代工业社会成员之间的团结是不同的，据此他将团结分为机械团结和有机团结。有机团结是随着社会分工的发展而出现的，其基础是社会成员高度的相互依赖。涂尔干进而指出，在不断分化的社会里，集体意识十分重要，它是人们维系团结的重要因素。[14]在微观社区层面，新型社区的流动性和异质性最能反映社会联系的断裂，尤其是在一些城市新型住宅社区。由于多数城市社区属于封闭或半封闭空间，不仅有外在的围墙等隔离形式，还无形中在社区内外之间形成了心理上的隔阂。居民忙于日常工作和家务琐事，缺乏足够的时间和精力投入社区公共事务，其社区归属感低。同时，邻里之间也很少联系和沟通，未能建立良好的社区邻里关系。“在城市公共空间中，人们的交往对象主要是亲缘、业缘和趣缘群体，而小区中的地缘关系则很难成为其主要交往对象。” [15]在社区的公共空间中，个体之间的团结和联系变得脆弱，难以形成强大的社会资本，不利于激发社区居民的内生性动力，不能为“五社联动”机制提供有效的社会支持。

（三） 任务下移：社区治理的权责分离

建设服务型政府的导向客观上需要镇街基层政府、村（居）委会及社区提供更加优质的服务，这就对“五社联动”机制的有效运行提出了更高要求。然而，由于受资金、人员、能力等多重因素制约，“五社联动”机制的各主体并不总能有效满足社区居民的利益诉求。一方面，镇街基层政府、村（居）社区的服务能力与上级要求及群众需求不相符合，未能做到有效的跟踪服务、打通社区服务的“最后一米”。另一方面，在整个科层权力结构中，镇街基层政府、村（居）委会及社区在人、财、物等资源分配方面的话语权相对较弱，而责任却相对较大，从而导致“重心下移”实质变成“任务下移”。

多数公共政策都是通过科层权力体系来推动，而且从形式上看，科层体制的确具有其合理性，具体表现为严格的等级制、非人格化、规则化等特征[16]，理想的科层体制有利于快速传达政策信息，推动政策贯彻落实。但事实上，正如科层制的批判者所指出的那样，科层制难以排除严格的程序和冷漠的官僚主义，忽略了良好的人际沟通对有效执行政策的作用。[17]不仅如此，本位主义、形式主义也是科层制饱受诟病的主要原因。即便是从镇街基层政府到村（居）社区，政策执行也并不总是顺畅，镇街基层政府的“梗阻”现象严重影响政策的有效执行。[18]这表明镇街基层政府、村（居）委会及社区在权责分配中总体上处于弱势地位，未能形成互相衔接、环环相扣的权责体系。

（四） 身份异化：社会工作者的管理与绩效考核

基于社会工作者自身的专业优势，其在介入社区治理时可以在志愿者孵化、社会组织对接、社会慈善资源筹集等方面，发挥愈来愈突出的作用。社会工作者的专业素养使其能够适应社区居民的要求，在社会工作者的帮助下，一些特殊困难群体（如失能老人、孤残儿）的精神和心理需求能够得到有效满足。然而，许多社会工作机构的服务范围比较窄小，主要集中在困难群体尤其是失能/半失能老人、孤残儿等照料服务方面，对于如何更好地介入社会组织的沟通、社会慈善资源的筹集等社区治理方面的工作，难以有效发挥作用。这是因为社会工作队伍建设总体滞后，社会工作管理和绩效考核制度表现出行政化倾向。一方面，社会工作者与社会工作机构签订服务合同，在镇（街）社工站统一管理下为村（居）民提供专业服务，而考核则是由镇（街）政府部门进行，这导致了社会工作者面临双重领导。在实际工作中，社会工作者除了负责本职专业工作外，往往还要完成镇（街）创文工作、日常应检工作等。这增加了社会工作者的负担，并在无形中影响了专业社会工作服务的质量与效果。

从数量上看，基层治理的专业人才相对缺乏。以G省为例，截至2021年底，全省已建立1 629个社工站，社会工作者达1.4万人。③然而，基层民政部门仍普遍反映基层社会工作者力量薄弱。根据本研究的问卷统计，有41.97%的受访民政干部反映，基层社会工作者人手不足，影响了基层社会救助工作的顺利开展。④由于考核和管理行政化倾向明显，基层社会工作者承担了大量的行政性事务，影响其专业作用的有效发挥，不利于其利用专业优势形成有效的志愿动员。

四、多措并举：“五社聯动”机制的优化路径

要化解“五社联动”机制的制约因素，应从政府、社会、社区和居民等多方面有针对性地发力，不断理顺基层治理体制，积极倡导和鼓励志愿活动，打造高质量的社区协商平台，并注重培育居民的主体意识。

（一） “三治融合”：理顺体制的重要抓手

完善的体制是实现社区有效治理的基本环节。当前的德治、法治、自治“三治融合”建设是社会治理实践的产物。[19]其提升了社会治理效能，也为理顺“五社联动”机制提供了重要抓手。一是创新服务模式。在一定范围内推行网格化服务模式，努力体现人性化、高效化和规范化特点。二是进一步吸收借鉴网络信息技术。打造线上服务平台，提高服务效率。三是突出服务反馈。设立完善的服务反馈机制，加强与群众的沟通交流，及时掌握群众的服务需求，完善服务方式和载体，推动社会服务再上新水平。例如，适应社会发展形势，提升流动人口服务管理水平，进一步加强法治宣传教育、法律服务和法律援助工作，开展流动人口就业技能培训，做好流动人口随迁子女义务教育工作，推进流动人口卫生计生公共服务“均等化”，等等。

启动德治、法治、自治“三治融合”基层社会治理体系推广工程建设，目的是强化群众对基层政府的政治信任。一是推进德治建设。通过建立以评立德、以文养德、以规促德的德治建设体系，提升个人道德修养和文明素质，促进人心良善。二是加强法治保障。运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，通过强化严格执法、公正司法、全民守法的法治建设体系，引导干部群众自觉遵守法律，运用法治思维和法治方式解决问题、化解矛盾，促进社会公平正义。三是提高自治水平。通过健全自我管理、自我服务、自我监督的自治建设体系，努力实现“市场能做的交给市场去做，社会能做的交给社会去做，居民能做的交给居民去做”，激发大家的责任感和参与活力，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。

（二） 协商平台：多元共治的前置条件

众人的事情由众人商量是人民民主的真谛。只有依靠自上而下和自下而上双向度的沟通协商，才能求得基层治理的最大公约数，最大限度降低决策执行成本。一方面，要充分相信人民群众的智慧是无穷的，尊重群众的首创精神；另一方面，畅通“五社联动”机制各要素主体之间的沟通协商渠道，尤其是社区和社会工作者、社会组织之间的渠道。对于由街道或居委发起的议题或者事项，运用微信公众号等新媒体，就方案、实施路径、后续管理等，自上而下充分听取社会工作者的专业性建议，[20]广泛征求社区居民、相关社会组织的意见。搭建居民沟通协商的平台，畅通自下而上实质沟通的渠道，充分做到“众人的事情由众人商量”。

居民参与公约的过程是其参与社区公共事务、提升自身公共素养、培养自身公共责任的过程，即各利益相关方（如居民之间、居民与社区商家之间等）将自治资源以及其他治理资源或者协商的共识，形成书面文字并成为各方共同遵守的规范。该规范既可以是正面清单式的倡导约定，也可以是负面清单式的禁止约定。在社区治理中，对于人居环境整治中容易出现的市容环境脏乱差、跨门营业等突出问题，要在依法而治的基础上，加快补上以约而治的短板，通过协商的方式，形成各利益相关方共同遵守的规约，并通过自治管理小组加强日常监督。在此基础上，通过主体多元、投入多元及前期设计、中期改造、后期管理全过程考虑，实现“五社联动”机制建设。

（三） 志愿孵化：催生社区治理的内生力量

通过社工站带动和孵化志愿者组织，形成社区、社会组织、社会工作者、社区志愿者和社会慈善等相关力量协同的“五社联动”机制，从而激发社区治理的内生力量。首先，要积极利用社会工作者的专业优势，充分发挥其在“五社联动”机制中的专业作用，充分挖掘社区内部的志愿者人力资源，广泛动员社区居民参加志愿者组织，努力打造一支本土化的志愿者队伍，激发社区治理的内生力量。其次，要明确社区志愿者组织的定位和使命，围绕“志愿济困”“关爱志愿”“平安社区”等主题确立志愿者组织的宗旨，并制定社区志愿者组织章程，规范和引导社区志愿者活动。最后，积极利用社工站的优势，不断强化志愿者组织的专业性。在志愿者人员选拔方面，既要考虑志愿者在社区的群众基础，又要兼顾志愿者的专业素质，将其打造成链接社会公益、优化“五社联动”机制的重要力量。

（四） 主体意识：联动治理的核心要素

要高度重视群众的利益诉求，畅通双向沟通协商渠道，增强群众的政治信任，充分听取、广泛采纳群众意见，将群众关心、关注的事务纳入基层治理，使群众能在参与社会治理的过程中真正得到实惠。要坚持人民至上原则，杜绝官本位思想，切实转变政府职能和思想观念。要以政府为主导，引导和鼓励基层组织、社会组织和群众有序参与社会事务，进一步提升群众自我管理、自我服务的水平。例如，充分发挥社会组织在参与志愿服务、救助困难群众、化解矛盾纠纷、帮教特殊人群、社区矫正和预防违法犯罪等方面的积极作用。

注重发挥居民主体作用是群众政治地位的直接体现。群众路线不仅要“一切为了群众”，还要“一切依靠群众”。从思想观念上，要充分相信群众的智慧，真正相信“人民是历史的创造者”。只有相信群众，贯彻落实“从群众中来，到群众中去”，才会在工作中依靠群众，千方百计调动群众的积极性，不断培养和塑造社会建设领域的“参与式接受”。在具体工作实践中，大到“美丽家园建设”，小到“三微治理”，从前期的规划设计、中期的建设改造，到后期的维护管理，都要充分听取、广泛采纳群众的意见和建议，使群众在参与中不断提升公共意识。只有政府主动加强与群众的紧密联系，才能构建并持续完善政府、市场、社会三角体系，使社会治理不断迈向善治、良治的道路。

五、结论与讨论

社会治理是国家治理的重要组成部分，而社会治理的落脚点则是在社区。社区是现代社会的基本单位。在“三社联动”机制基础上发展起来的“五社联动”机制是当前基层治理现代化的方向和路径。理论上，基层治理的各利益相关者应在社区工作实践中充分沟通、广泛协商，形成主体多元化、过程协商化、资源广泛化、结果持续化和约束公约化的基层治理。[21]然而，从当前的社区工作实践来看，基层治理“五社联动”机制存在治理主体单一、多元协商不足、社会工作者力量薄弱、内生动力缺乏、联动模式不够健全等问题。这反映了解决我国基层社会的治理问题仍然任重而道远。应在党建引领下，不断培养社会组织、居民主体等基层力量，确保各主体之间相互支持、相互配合。深化居民守约意识，强化社区共治。在治理主体方面，要体现居民的主体性地位，运用恰当的激励机制充分调动其积极性、主动性和创造性。在治理内容方面，要以问题为导向，以实现社区秩序和社会发展为目标。在治理方式上，要以资源为依托，选择适宜的“法治、德治、自治”组合方式，实现治理效能最大化。[22]因地制宜，结合实际，不断加强法治、德治、自治建设，努力在基层治理中达到“1+1+1＞3”的效果，贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念和要求，不断完善基层治理体系和提升基层治理水平。

社区是国家推动基层治理的重要抓手，是居民自我管理和服务的公共空间，也是“五社联动”机制中其他要素互动的重要平台。社会组织和社会工作者以组织和个体身份，以嵌入的方式参与社区治理，与社区形成良好的互动效应。相对而言，社区志愿者和社会慈善资源是当前社区治理中最明显的短板，需要注重“内培外引”，进一步打通渠道。 [23]一方面，积极动员社区居民参与社区治理，培育和孵化社区志愿者队伍；另一方面，大力推動外部资源引入，发展社区基金、建立社区基金会等。在实践中，要鼓励各社区积极探索基层治理“五社联动”机制的具体实践模式，每个社区根据自身的优势要素特点，努力寻找社区治理的突破口，从而构建符合自身需求的基层治理“五社联动”机制的实践模式和路径。