美国国土安全审查制度的框架及其启示*

张 齐 李丽华

(1.中国人民公安大学国家安全学院 北京 100038; 2.北京警察学院公安管理系 北京 102202)

0 引 言

国家安全是民族复兴的根基,社会稳定是国家强盛的前提。因此,完善国家安全体系和能力现代化建设,防范化解国家安全重大风险是时代对我们提出的必然要求。建立国家安全审查制度并对重点领域实施国家安全审查是国际社会尤其是发达国家健全国家安全保障体系、维护国家安全的通用手段。国家安全审查可以理解为通过对重点领域、重点项目、重点活动进行针对性审查的形式,实现国家安全的主要目标[1]。

美国国家安全审查制度建立最早,目前已经形成了一套涉及外商投资[2]、网络安全[3]、国土安全(Homeland Security)等诸多方面较为完备的制度体系。“9.11”事件之后,美国政府高度重视国土安全工作,2002年《国土安全法》(Homeland Security Act of 2002)的出台和国土安全部(DHS)的成立为美国制定国土安全国家战略、建立国土安全审查制度提供了法律和组织保障[4]。美国国土安全审查制度自2010开始实施,依据美国《国土安全法》和2007年《9.11委员会法案》(9.11 Commission Act of 2007)中关于国土安全审查目标、审查任务等论述,国土安全审查的目的在于对美国国土安全造成影响的威胁和危害以及国土安全保障能力进行审查,明确国土安全战略任务,制定国土安全战略,明确国土安全利益相关者之间合作措施、关键技术设施保护措施和财政计划措施,保护美国本土内的安全,保障国家安全[5]。美国国土安全审查是美国国家安全审查制度体系的重要组成部分,也是区别于其他国家特有的审查制度,这对完善我国国家安全审查制度具有重要借鉴意义。本文以剖析美国“国土安全”概念为逻辑起点,分析美国国土安全审查对美国国家安全的重要意义,梳理美国国土安全审查制度的发展历程,然后重点剖析美国国土安全审查制度的框架,结合我国国家安全审查制度建设的现状,探索我国国家安全审查制度建设的思路,为完善我国国家安全审查制度体系和制定国家安全战略提供参考。

1 美国国土安全相关概念和内容

1.1 美国国土安全

美国“国土安全”不同于我国语境下的“国土安全”,我国“国土安全”是指领土安全,而美国“国土安全”的概念起源于“9.11”事件,最初是指美国本土不受恐怖主义威胁,随着时代的发展泛指美国本土内的安全和稳定。根据国土安全部成立之初的职责和2002年《国土安全国家战略》对国土安全的阐述,国土安全主要是指通过国家各级政府部门一致的努力,防止美国本土发生恐怖袭击,保障美国本土的安全[6]。随着国际安全形势的变化,国土安全内涵和外延不断丰富。2010年《国家安全战略》明确将国土安全纳入国家安全战略的重要部分,指出国土安全是指通过民防、应急管理、联邦执法、海关审查、边防巡逻和移民管理等传统手段以及识别和阻止风险威胁,阻止境外敌对分子在本土实施破坏、有效控制边境、保障出入境合法交易和旅游、打击跨国恐怖主义和有组织犯罪、保障网络安全、韧性视角应对灾害事故等新型手段使美国免受恐怖主义和其他威胁危害,保障美国本土的安全[7]。国土安全部在四年期国土安全审查(Quadrennial Homeland Security Review,简称QHSR)中指出,国土安全是指通过全国协调一致的努力,以保障一个能够安全、有韧性地抵御恐怖主义和其他危害的国土环境,使得本土内民众的利益、愿望和生活方式能够蓬勃发展[8]。

1.2 美国国家安全

美国“国家安全”既包括传统的国防安全,又包括国土安全,还包括其建立在全球优先基础上的海外利益安全。美国国家安全观经历了单一的国防安全观、传统国家安全观(国防安全与经济安全并重)和多元化的国家安全观(国防、经济、国土、经济、科技等多种安全并重)。从美国每届政府发布的《国家安全战略》来看,目前美国国家安全的任务包括安全(包括本土、美国盟友以及世界不稳定地区的安全)、建立在全球优先基础上的国家利益、价值观的普及和维护世界秩序等。2002年小布什政府正式提出将阻止恐怖主义和敌对国家威胁纳入《国家安全战略》[9]。2010年奥巴马政府的《国家安全战略》进一步扩大国家安全概念的外延,把本土恐怖主义、网络安全威胁等国土安全威胁以及财政赤字、气候问题等纳入国家安全战略。2017年特朗普政府的《国家安全战略》列出美国国家安全的四大支柱包括保卫美国国土安全、促进国家繁荣、以实力捍卫和平以及提升美国全球范围内的影响力[10]。2022拜登政府的《国家安全战略》,分析了美国未来“决定性十年”在全球范围内的优先事项,将国家安全战略聚焦于国土安全、亚洲问题、全球共同利益和美国的全球联盟[11]。可以看出,美国国家安全从早期重视建立在霸权主义和强权政治上的经济繁荣和海外利益,逐渐强调国土安全和海外霸权利益并重。国土安全涉及美国国内的政治、经济、社会、文化等广泛领域的安全问题,“9.11”事件之后,历届政府均将其作为国家安全的重要组成部分纳入《国家安全战略》,国土安全逐渐成为美国国家安全战略的核心。

对比我国,我国“国家安全”是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态,以及保障持续安全状态的能力。我国国家安全主要强调国家自身的安全,这与美国“国家安全”中所包含的全球霸权利益具有本质的区别,除去传统的国防安全,我国“国家安全”与美国“国土安全”更为一致。因此,借鉴美国国土安全审查制度框架和方法,从战略层面评估我国国家安全风险尤其是非传统安全风险并建立国家安全审查制度,对完善我国国家安全审查制度体系具有重大理论意义和现实意义。

2 美国国土安全审查制度的演变历程

美国国土安全审查起源于联邦政府对恐怖主义风险的审查,由最初的国土安全国家战略发展成为国土安全审查制度,其审查内容、审查主体、审查流程和审查方法随着国土安全环境在不断的发展和完善,并逐渐形成一种机制化的国土安全审查模式。

2.1 国土安全审查的前身:《国土安全国家战略》

2002年美国《国土安全法》的出台和国土安全部的成立标志着打击恐怖主义、保护国土安全成为美国国家安全战略重要组成部分,联邦政府要求制定国土安全战略,动员和组织国家力量保护美国本土免遭恐怖袭击[12], 2007年《国土安全国家战略》将国土安全威胁的范畴进一步扩大,对评估国土安全面临的主要威胁、明确国土安全任务等诸多方面进行了规划:将国土安全威胁由原来单一的恐怖主义扩大为恐怖主义、重大自然灾害、重大突发性事件和其他危害;尝试使用风险信息对国土安全威胁进行了评估。可以说,《国土安全国家战略》是国土安全审查的前身,为国土安全审查制度的建立奠定了基础。

2.2 国土安全审查制度的建立：QHSR

2007年联邦政府通过的《9.11委员会法案》要求国土安全部进行四年期国土安全审查(QHSR)取代前期的《国土安全国家战略》, QHSR的目的仍然是制定国土安全战略,与《国土安全国家战略》不同的是,QHSR旨在形成标准化的国土安全战略框架(见表1)[5]。《9.11委员会法案》对于QHSR报告的内容要素进行了规定,明确QHSR报告需包含总纲、国土安全战略、国土安全战略实施计划措施、部门间合作程度以及其他补充内容4大模块9大要素,这些制度化的要求是《国土安全国家战略》所不具备的。

表1 QHSR报告的9大要素以及分类

2.3 国土安全审查制度的发展:逐渐模式化

对比2014QHSR[13]与2010QHSR[8],美国国土安全审查在不断发展并逐渐模式化,主要表现为:审查主体的多元化、参与的机制化、审查流程的明确化,审查方法的透明化等(见表2)。虽然美国国土安全审查仍然存在一些问题,但相比2010QHSR,2014QHSR的模式化更加明显,审查主体更加多元、参与机制更加健全、审查流程更加明确,审查方法更加透明。2016 年国土安全部要求兰德国防研究所(NDRI)设计并实施国土安全风险评估,并将其作为国土安全审查的必要手段, 2018年兰德国防研究所设计的《国土安全国家风险特征化:风险评估方法》(Homeland Security National Risk Characterization,简称HSNRC)报告为后续国土安全审查提供了参考,也为进一步完善国土安全审查制度奠定了基础[14]。

表2 2010QHSR报告与2014QHSR报告对比分析

3 美国国土安全审查的框架与内容

目前,美国国土安全审查制度已经日臻成熟,形成了由国土安全部主导、联邦政府、非联邦政府和部门等多元主体协同参与,以识别并排序国土安全风险、明确国土安全任务并制定国土安全国家战略为目标,以国土安全风险评估、分析国土安全任务为主要环节,具有明确制度保障和审查流程的国土安全审查模式(见图1)。

3.1 审查目标:识别国土安全风险,明确国土安全关键任务,制定国土安全战略

美国国土安全审查以识别国土安全风险并进行风险排序,明确国土安全关键任务,制定国土安全战略为审查目标。按照2007年《9.11委员会法案》所要求的审查标准,QHSR报告应包含9大要素(见表1),主要分为三个方面:一是描述国土安全威胁并对关键威胁进行优先排序,制定国土安全战略;二是制定与国土安全战略相适应的规划措施;三是评价国土安全利益相关者跨部门间的合作程度。从上述审查标准来看,美国国土安全审查的主要目标可以概括为描述当前国土安全威胁,对国土安全关键任务进行排序,制定国土安全战略,并通过构建多部门合作机制执行国土安全战略措施。

3.2 审查制度保障:《国土安全法》、《9.11委员会法案》和《国家安全战略》

美国国土安全审查具有明确的制度保障,主要包括《国土安全法》《9.11委员会法案》和《国家安全战略》。自《国土安全法》颁布和国土安全部成立,联邦政府开始制定《国土安全国家战略》,可以说《国土安全法》是国家安全审查制度最深层次的制度保障。2007年《9.11委员会法案》要求国土安全部自2010年开展四年期国土安全审查取代前期的《国土安全国家战略》,要求国土安全部组织协调国土安全事业(Homeland Security Enterprise)的利益相关者参与审查,并明确要求QHSR报告的标准,故《9.11委员会法案》是建立国土安全审查制度最直接的制度保障。2010年《国家安全战略》将国土安全面临的威胁和国土安全任务进行了较为详细的论述,2010QHSR报告所列出的国土安全威胁和关键任务与2010《国家安全战略》中所列国土安全事项高度一致,这表明国土安全战略是国家安全战略的重要组成部分,故《国家安全战略》可以理解为国土安全审查制度的一个重要制度保障。

3.3 审查主体:多元主体协同参与

美国国土安全审查强调多元主体协同参与审查,形成了以国土安全部为主导,其他联邦政府、非联邦政府和机构(包括州政府、地方政府、法制、情报、智库、学术团体等)、联盟国家政府等多元利益相关者在协同参与机制下共同参与的审查主体(见表3)。国土安全保障体系被解释为一种广泛的、多样的国土安全事业,强调以联邦政府、州(地方、部落、地区)政府、非政府组织、私营部门、社区、家庭和个人等多元主体的共同责任和努力保护国土安全。国土安全审查作为制定国土安全战略的必要手段,要求国土安全事业中利益相关者高质量、全过程参与审查。2010QHSR报告与2014QHSR报告中的参与主体大致可以分为三个层级:第一层为国土安全部,第二层为其他联邦政府部门,第三层由州(地方、部落、地区)政府、地方警察、法制部门、情报部门、智库和学术界等组成的非政府组织以及联盟国家政府组成。审查主体的参与机制主要包括会议会商直接参与机制、网络调查间接参与机制以及直接间接相结合的参与机制,各层级审查主体首先通过网络调查参与机制实现国土安全情报信息的高度融合,然后通过会议会商为主、网络调查为辅助方式开展审查,通过信息和知识的融合实现多元主体协同参与,以保证战略规划和资源配置以最高优先权事项为导向,促使国土安全战略规划在各部门各层级达成共识,以最大限度保障美国本土安全[15]。

表3 2014QHSR的参与主体及参与机制

表4 HSNRC中风险特征指标集

3.4 审查流程:融合多元主体协同参与的四个流程

根据联邦政府问责办公室(Government Accountability Office,简称GAO)2016年第371号文件(GAO-16-371)[16]对2014QHSR报告的评价,国土安全审查流程可以分4个阶段(见图2):准备阶段、研究和分析阶段、撰写和决策阶段、报告发布阶段,四个流程由三个层级的审查主体协同参与完成。a.准备阶段,包括情报的搜集和共享、国土安全战略环境风险评估以及审查任务的明确,目的是基于风险评估确定国土安全审查的关键战略任务。其中国土安全风险信息的搜集由三个层级的审查主体分工负责完成,国土安全风险评估的具体实施主要由国土安全部主责部门(包括国土安全情报分析办公室和战略、计划、分析和风险办公室 (简称SPAR ))、国家情报部门、智库、研究所等完成,确定国土安全审查任务主要由国土安全部和其他联邦政府部门组成的QHSR执行委员会完成;b.研究和分析阶段,主要完成对国土安全关键任务项的审查。首先,来自国土安全部和国土安全研究分析所(HSSAI)的领域专家组成的关键任务项研究小组通过会议会商完成关键任务项的审查,对关键任务进行拆解,制定战略规划措施,然后国土安全部与联邦政府、非联邦政府机构的外部合作机制进一步对研究分析结果进行审查修订,最后由国土安全部内部高级领导确定国土安全审查的结论;c.QHSR报告撰写和决策阶段,主要由SPAR主导,根据《9.11委员会法案》规定的9大要素,在其他联邦政府机构的协助下完成QHSR草案的讨论和撰写;d.QHSR报告发布阶段,由SPAR主导、国土安全事业利益相关者最终确定审查结论并发布QHSR报告。从四个流程来看,准备阶段和研究与分析阶段是最重要的阶段,准备阶段从风险的视角进行国土安全战略风险评估,为明确国土安全任务、制定国土安全战略奠定基础,研究与分析阶段基于风险评估的结果拆解、细化国土安全任务并制定国土安全战略。因此,国土安全风险评估是国土安全审查的首要环节,也是保证国土安全审查科学性的必要手段。

图2 QHSR流程及运行机制(以2014QHSR为例)

3.5 审查方法:国土安全风险评估

与重点领域、重点活动的国家安全审查制度要求一致,美国国土安全审查同样要求使用国土安全风险信息进行国土安全风险评估,基于国土安全风险评估对国土安全进行审查。美国国土安全风险评估是一个不断完善和标准化的过程,目前采用风险排序的审议方法(Deliberative Method for Ranking Risks,简称DMRR),首先识别国土安全风险,构建初始风险清单,然后从风险的可能性和后果构建风险特征的统一指标描述各类风险,构建各类风险信息清单,最后基于专家审议对各类风险进行排序。

联邦政府问责办公室的文件GAO-11-873[17]指出,2010QHSR报告没有使用风险信息对国土安全威胁和危害进行优先排序,导致审查结论不达标。GAO-16-371文件指出,2014QHSR报告中虽然使用了风险信息,并将风险评估方法定义为国土安全战略环境评估(Homeland Security Strategic Environment Assessment,简称HSSEA),但该方法过程不明确、不透明、不可复制,且审查结论未对风险进行战略优先排序。HSSEA是几种评估方法的综合,包括当前战略环境评估(Current Security Environment,简称CSE)、未来战略环境评估(Future Security Environment,简称FSE)、国土安全国家风险特征化(HSNRC)、系统映射倡议(System Mapping Initiative)(见图3),其中CSE、FSE根据国土安全环境识别国土安全风险因子,构建初始威胁和危害集;HSNRC对初始威胁和危害集构建统一的特征指标集,通过特征指标数据对威胁和危害进行风险特征化描述,是HSSEA的关键环节;系统映射倡议(System Mapping Initiative)从系统视角理解当前和未来5年影响国土安全的关键风险。但2014QHSR报告没有对HSSEA过程进行详细描述,过程不明确、不透明、不可复制,且未对各类威胁和危害进行战略优先排序,从而导致审查结论缺乏科学依据,各部门执行国土安全战略措施时不能达成一致。所以,建立一种透明的、可复制的国土安全风险评估方法是实施国土安全审查的必要手段。

图3 2014QHSR中的HSSEA过程

由于国土安全风险评估是一项庞大而复杂的任务,涉及安全保障、韧性应对、海关和贸易审查等国家战略层面上的诸多优先权选项,管理各类风险优先项以应对恐怖主义、自然灾害和重大风险需要理解一系列广泛的威胁和危害集合,且国土安全风险具有高后果但低可能的特征,具有重大的不确定性,导致国土安全风险评估极具挑战[18],而对不同类型的重大风险进行排序更具挑战。例如基于死亡或受伤人数特征评估风险必然低估网络攻击的危害。2018年《国土安全国家风险特征化:风险评估方法》报告对国土安全国家风险特征化方法进行了详细描述,该方法从风险的定义R=f(L,C)出发,将“风险”定义为由意外、突发事件等引起的,并由可能性和后果所决定的潜在的、不受欢迎的结果,从可能性和后果两个维度构建各类风险的统一特征集,基于统一的特征集对各类风险进行了描述[14],在国土安全国家风险特征描述的基础上利用定性审议对国土安全风险进行评估和排序,即风险排序的审议法(DMRR)。DMRR起源于90年代末20世纪初,由卡内基梅隆大学设计,是用于制定环境政策时进行环境风险评估的方法[19],除了HSNRC中的4个步骤,还包含使用定性审议的方法进行风险排序。因此DMRR是量化评估和定性审议的结合体,事实上由于国土安全风险的异质性和复杂性,单一使用量化评估方法是不现实的[20],直接使用定性方法也存在一些限制,故在量化评估的基础上融入定性审议是有效的[21]。DMRR方法在国土安全国家风险评估的应用可以理解为两个环节:一是国土安全国家风险特征化(HSNRC)过程,二是基于定性审议进行风险排序的过程(见图4)。

图4 美国国土安全风险评估流程

3.5.1HSNRC过程

HSNRC包含4个步骤:选择威胁和危害、选择风险特征,收集关于威胁和危害的数据、威胁和危害的特征化。HSNRC实现了国土安全风险评估方法的统一化、透明化,4个步骤通过国土安全事业利益相关者的持续参与有机结合在一起,既保障了信息的完整性和信息来源的广泛性,也使得利益相关者更深入参与风险评估过程,提升了评估的有效性。

步骤1:识别威胁和危害。根据风险识别标准(是否可能发生在美国本土内的、是否持续出现且相互独立、是否属于国土安全战略优先事项、是否由国土安全部主责且对健康和安全、经济、自然环境以及政府造成潜在的重大影响)明确初始威胁与危害集。国土安全事业利益相关者可以结合当前以及今后五年的形势对初始威胁和危害集进行修正。2018年《国土安全国家风险特征化:风险评估方法》选择的初始威胁和危害集为恐怖袭击、网络威胁、非法活动、自然灾害、健康危害、人为失误或设备老化导致的基础设施危害等几大类别,每个类别又细分为不同的风险类型,例如恐怖袭击风险包括攻击领导人、攻击关键基础设施、生化武器攻击、核武器攻击、放射性武器攻击以及小型武器或爆炸物攻击等。

步骤2:构建统一的风险特征集。从风险的定义出发,确定可能性和后果性两类一级指标,然后根据可衡量性、相关性、完整性、唯一性和简洁性的原则细化两个类别的具体特征指标。后果性特征以是否对人类健康安全、经济发展、环境安全以及政府安全具有重大影响4个方面展开评价,每个指标的计量单位和含义需明确释义,量化指标按照指标含义进行计算,定性指标根据受影响的程度设定风险等级,如单次事件的最大环境破坏,按照事件的持续时间和波及范围进行定性评估,分为低、中、高三个等级;可能性特征包括发生频率、可预测性、精确性,各指标的释义、计量单位与后果性指标相类似。

步骤3:收集风险特征数据。国土安全部协同国土安全利益相关者收集和整理国土安全风险数据,包括原始数据搜集、调用国土安全部各部门二手数据、数据整理,确保数据完整、数据格式一致,并且从数据来源的可靠性和内容的有效性两个维度对数据质量进行评估。

步骤4:风险特征化描述。使用特征数据描述各类风险,生成风险信息清单,为后续风险评估和排序提供信息。风险信息清单包括风险的阐释、风险特征数据,各个特征指标的解释等。相关研究表明,由于风险估计的精确性低导致量化区分度非常有限,对于威胁和危害的特征化描述并不能很好的区分各类威胁[22]。另外由于风险的异质性导致不同风险特征差距很大(例如自然灾害和网络威胁的特征数据存在较大差异),仅依赖风险的量化评估是不现实的,可以将量化结果以一种更直观、可比较的方式呈现以更好为后面的审议提供信息。例如,兰德公司在2013年《使用风险排序的专家审议法对国土安全风险进行排序》(Comparing Homeland Security Risks Using a Deliberative Risk Ranking Methodology)中将风险特征值归一化为0-1之间的值,使用雷达图对各类威胁进行可视化描述,通过观察雷达图更直观理解各类风险,为后续的审议和排序奠定基础[23]。

3.5.2基于审议的风险排序

该过程对HSNRA生成的风险信息清单进行风险审议和评估,生成最终的国土安全风险排序,为制定国土安全任务和措施奠定基础,主要包括5个步骤。步骤1:初始排序。参与者根据风险信息表对威胁和危害进行初始排序;步骤2:对各类风险特征进行排序并赋权。参与者根据不同风险的特征重要性对各类风险的特征进行排序,并确定不同风险各个特征的权重,重要性越高权重越大,权重值由参与者决定,例如,对于大规模流行病将死亡人数为第一重要特征,那么死亡人数在大规模流行病中权重值最高,而网络攻击将影响范围作为第一重要特征,影响范围的特征权重值最高,即各个特征在不同风险类型中的风险权重值不同;步骤3:基于特征权重和特征值进行风险排序。基于特征数据和特征权重计算各个威胁和危害风险值并进行排序,并检查基于特征计算的风险排序与初始排序的不同之处并进行调整;步骤4:审议排序结果。参与者共同审议排序结果,共享结论和判断依据,并调整各自的风险排序;步骤5:达成一致的排序结论。参与者提出异议并讨论最终达成风险排序的共识[24]。

4 美国国土安全审查制度的启示

根据美国国土安全概念的解析,美国“国土安全”与我国“国家安全”在安全目标和安全保障能力的解释具有一致性,尤其是非传统安全领域国家安全的概念高度一致。美国国土安全审查已经逐步形成较为成熟的框架和方法,对维护美国国家安全发挥着重要作用。根据美国国土安全部新公开的2023QHSR报告,通过国土安全审查,美国国土安全部对变化的恐怖主义威胁、移民问题、跨国有组织犯罪、网络威胁、战略竞争等9个主要风险威胁进行了审查,通过研究和分析、专家审议、起草撰写和最终发布四个环节,确定今后几年国土安全6个优先事项:组织和应对恐怖主义、保护边境、管理国家移民系统、保护网络和关键基础设施安全、建立韧性国家以应对突发事件以及打击剥削犯罪,并对6个优先事项的主责部门进行了明确,为制定国土安全战略计划、年度预算制定程序和国家安全战略提供信息[25]。借鉴美国国土安全审查的框架和方法,从审查目标、审查内容、审查主体、审查方法和制度保障等多个维度构建我国国家安全审查制度,为防范化解国家安全重大风险、完善国家安全审查制度体系提供参考。

4.1 国家全审查的目标和内容:防范化解国家安全重大风险

借鉴美国国土安全审查的审查目标和内容,我国国家安全审查的目的在于防范化解国家安全重大风险,保护国家安全与稳定。按照总体国家安全观,国家安全包含十七个领域,是一个系统化的国家安全体系,涉及社会各个领域,所以国家安全审查是一项涉及多个领域、庞大且复杂的任务,其审查目标应包括识别社会各领域尤其是非传统安全领域潜在的重大突发风险并对各类风险进行描述和排序,明确国家安全关键任务,完善国家安全战略,构建各领域部门协同机制以落实国家安全战略措施等。审查的内容应当是根据当前国内外的安全环境,运用科学的方法,协同社会各个部门,考虑各类风险演化的机理,识别社会各领域尤其是非传统安全领域风险,形成国家安全重大风险清单,明确国家安全审查重点任务,为制定国家安全战略和防范化解国家安全重大潜在风险提供参考。

4.2 国家安全审查主体和参与机制:多主体、多层级的协同参与

建立由国家层面、各领域专业部门和地方政府部门三个层级协同参与的国家安全审查机制。美国国土安全审查强调所有利益相关者的高质量和持续性参与,并且规定各级参与主体的参与机制,以保障国土安全审查的客观性和科学性。根据我国《国家安全法》,“中央国家安全领导机构负责国家安全工作的决策和议事协调,研究制定、指导实施国家安全战略和有关重大方针政策,统筹协调国家安全重大事项和重要工作”。国家安全事关社会各个领域和各类活动,实施国家安全审查应该是一种国家行为,国家安全委员会是我国国家安全最高领导机构,国家安全审查也应该由国家安全委员会或者国家安全委员会指定部门统一领导,社会各领域专业部门如公安部、国家安全部、卫生部、应急管理部、农业部、海关总署、国防部、国家反恐办、财政部以及学术团体等专业部门作为第二层级主责实施审查,地方各级政府和部门作为协同部门作为第三层级负责前期数据搜集和整理,三个层级部门需要制定明确的审查参与机制和审查流程,以确保各主体高质量、持续性的参与。

4.3 国家安全审查方法:国家安全风险评估

强化国家安全风险评估,构建基于风险评估的国家安全审查办法。美国国土安全审查是建立在国土安全风险评估的基础之上的安全审查,强调国土安全风险评估是国土安全审查的基础性环节。我国《国家安全法》规定要建立国家安全风险评估机制,定期开展各领域国家安全风险调查评估。目前各重点领域、重点活动的安全审查均纳入了风险评估环节并建立了基本的风险评估机制。与重点领域国家安全审查不同的是,国家安全风险涉及不同领域(政治、经济、社会、科技等)和不同类型事件(恐怖主义、网络威胁、灾害事故、公共卫生事件等),风险的异质性对构建统一的风险特征集提出了挑战,这在我国目前的国家安全风险评估的研究中鲜有成果。借鉴美国国土安全风险评估方法,根据国内外安全战略环境,识别国家安全重大风险,构建国家安全初始风险集,从风险的可能性和后果两个维度分析国家各领域风险的共性特征,构建统一的特征指标集对各类风险进行特征化描述,在特征化的基础之上考虑各类风险因素,进一步完善风险评估指标,采用定性或者定量的方法对各类风险进行评估和战略排序,形成国家安全风险评估方法,为国家安全审查奠定基础。

4.4 国家安全审查的制度保障:以《国家安全法》为基本法的法律保障体系

以总体国家安全观为指导,以《国家安全法》为基本法,充分借鉴我国各个重点领域国家安全审查制度的立法建设以及美国国土安全审查制度的立法建设,制定具有针对性的国家安全审查法律法规,为国家安全审查奠定坚实的制度保障。纵观我国外商投资国家安全审查和网络安全审查制度的构建历程以及美国国土安全审查、外商投资国家安全审查和网络安全审查制度的构建历程,完备的立法是建立审查制度的基础,因此,从宏观层面构建我国国家安全审查制度需要建立相应的制度保障。目前与国家安全审查相关的法律主要有《国家安全法》、《中华人民共和国突发事件应对法》以及各领域国家安全法律法规,但《国家安全法》系是国家安全各个领域的基本法,《中华人民共和国突发事件应对法》更多从控制、应对公共安全风险而制定,目前还缺少从国家宏观角度进行国家安全审查的专门法律法规和条例。因此,制定具有针对性的国家安全审查法律法规具有重要现实意义。

5 结 语

美国国土安全审查制度是美国国家安全审查制度体系的重要组成部分,在日益复杂的安全环境下,对制定美国国家安全战略、维护美国国家安全发挥着重要的作用。本文深度分析了美国国土安全审查的框架,重点对国土安全风险评估方法进行了剖析,在此基础之上结合我国国家安全审查制度建设的现状,从审查目标和内容、审查主体和参与机制、审查方法和审查制度保障等几个方面提出构建我国国家安全审查制度的思路,为完善我国国家安全审查制度提供参考。在本文研究的基础之上,重点研究国家安全风险评估方法尤其是非传统安全领域国家安全风险评估方法,构建符合我国国情的国家安全风险评估方法和机制,是科学进行国家安全审查的必要条件,也是完善国家安全审查制度的必备条件。