大国博弈视角下美国反情报活动趋势及拜登政府对华反情报战略*

陈柏岑

(大连外国语大学东北亚研究院 大连 116000)

2017年年底,美国特朗普政府在《国家安全战略报告》中正式将中国定义为“战略竞争对手”,并在随后全面扭转了冷战后美国长期遵循的对华接触大战略,转向为综合竞争-遏制战略,大国战略博弈时代就此回归。2021年拜登政府上台后又在《国家安全战略临时指南》中将中国定义为“唯一可能对稳定和开放的国际体系构成持续挑战的竞争对手”,其联合同盟和伙伴国的力量、协调全政府手段开始了对中国全方位、全维度的围堵。虽然当前的世界大国之间不太可能采取直接战争手段来实现政治目标,但国际体系中上升的不可预测性和不确定性所带来的不安全状态将是这个时代的特点[1]。在这个时代中,情报安全工作不仅将再次成为国家安全的核心,还将成为大国博弈中的战略性工具。

因此,结合当下大国博弈的时代背景将反情报作为一种国家权力工具和竞争手段进行研究,有助于我国在中美长期竞争中占据战略主动。本文将追溯冷战后美国对外大战略的整体演进思路,在大国博弈视角下分析不同时期美国反情报工作的调整趋势,并就当前拜登政府的对华反情报战略,及其在中美博弈中起到的影响进行总结分析。

1 大国博弈与反情报活动态势调整

1.1 美国对反情报工作的战略认知

1957年美国国家安全委员会就反情报工作做出了明确定义,将反情报工作和随其产生的信息产品列为一种情报活动,其目的就是保护国家及在国外的人员和设施免遭间谍活动、颠覆活动的侵害。美国国家安全委员会认为反情报行动并不仅限于被动的防御,如截取、开发、记录、披露针对国家安全的间谍和颠覆活动的相关信息,还涉及主动对有能力施加这些行为的个人或组织进行渗透、操纵和压制。其还明确指出反情报并不是单纯的反间谍,而是“旨在破坏外国情报的有效性,保护信息远离间谍活动、保护人员免遭颠覆、保护设施和材料免遭破坏等”,美国中央情报局又将此定义修改为“保护信息、人员、设施和材料免遭间谍、反间、颠覆、破坏或未经授权的泄露”,特意强调了威胁来源的多元性和不确定性,指出了信息、人员都必须防范不止一种威胁[2]。

在这一定义的基础上,美国在冷战期间逐步搭建起了庞大的情报和反情报体系,在经过数十年的发展后当前美国的反情报工作基本可以划分为两个维度:一个是情报知识的获取,包括甄别间谍身份并分析其运作方式,进而阻止外国情报组织的进一步破坏。另一个维度则是行动维度,既包括对信息源加以防泄漏保护、升级信息收集手段,也包括采取攻击性的行动如利用虚假情报进行战略欺诈、操纵认知,诱导对手按自身设定的路线做出反应等。不难发现,美国政府已经清楚地认识到可以在反情报工作中隐真示假,采取认知干预等方法实施战略欺骗,以使敌方产生认知偏差、思维固化、决策失误,以此将其作为实现国家政治目标的重要辅助手段[3]。

1.2 大国博弈场景驱动下的反情报研究框架

美国前国家反情报主管,反情报领域权威专家米歇尔·范·克利夫(Michelle Van Cleave)于2003年提出了“以场景驱动”的反情报研究方法,即首先分析当下时代背景下国际体系的基本力量格局,把握国家安全和对外战略的整体目标,在此目标下确定威胁形式并对威胁来源进行优先级排序,以形成与国家大战略紧密挂钩的反情报工作逻辑,进而调配资源使得反情报行动能够成为强有力的政治工具[4]。冷战后国际行为体逐步多元化,非政府组织、跨国恐怖组织接连出现,反情报工作面临的环境日趋复杂多变,美国政府对威胁态势的判断因此始终处于不断变化之中,反情报工作的核心目标也随之做出了更新。

在二战期间,美国富兰克林·罗斯福政府在英国的帮助下成立了其第一个现代意义上的对外情报机构即战略情报局(OSS)。二战结束后,杜鲁门政府决定解散战略情报局,随即便引来了和平时期是否需要外部情报能力的争论,在对二战后的国际安全态势进行激烈辩论后,美国政府最终在1947年通过了《国家安全法》并成立了中央情报局(CIA)。在整个冷战期间,美国情报体系受到的主要威胁来自苏联和华约组织。苏联解体后,美国迎来了自己的单极霸权时刻,美国学者弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)甚至提出历史终结论,声称所谓的西方自由民主已取得了历史的终结性胜利,世界将就此将长期处于美国治下的和平[5]。没有了明确的威胁,情报工作就失去了驱动力,苏联的解体使得美国情报界既往的主要目标和优先事项瞬间消失,其反情报工作一度失去方向。但此后,在冷战后国际格局变化的驱动下,美国政府对威胁来源和威胁形式进行了再定义,其反情报工作的趋势也随之不断变化并逐步明确了行动目标。

在既往对于美国反情报战略的研究中,国内学者大致形成了两个成熟的方向:第一种即对美国某一阶段反情报战略进行深入的政策解读,如张昭曦等学者就在美国2020版《国家反情报战略》出台后,针对其主要内容、战略特点和实施效果进行了评估分析[6]。第二种则是对不同时期美国政府反情报战略进行归纳和总结,并细致考察其在叙事文本上、威胁对象、组织建设和任务目标上的变革思路,如李响等学者就比较了美国政府不同版本的《国家反情报战略》,研究分析了其演进趋势和特点,并对我国的反情报工作提出了政策建议[7]。

既有的对美国反情报战略调整趋势的研究,其考察的时间范围主要集中在2005年美国政府正式出台《国家反情报战略》官方文件之后。因此,结合冷战后美国整体对外战略的演进方向、以更加贯通的视角扩大研究范围,可以帮助学界把握美国反情报工作调整的大趋势并在此基础上研判其未来走向,以更好地服务于中美之间的长期博弈。

2 冷战后美国反情报工作调整趋势

将研究视角扩大到冷战后至今的三十余年,可以发现美国反情报活动进行调整的底层逻辑正是为大国博弈服务,即使是在其系统的反情报战略出台之前这种趋势就已然有迹可循。依照受大国博弈“场景驱动”的基本思路,本文将冷战后美国反情报活动的发展趋势划分为战略寻锚、战略转向)和服务大国博弈段三个阶段。

2.1 战略寻锚阶段(1992—2001年)

在战略寻锚阶段,美国独享“单极时刻”的和平红利,国际体系中尚不存在与其势均力敌的大国竞争对手,其对华政策也以“接触塑造”为主。除了延续冷战逻辑持续削弱俄罗斯外,美国反情报工作重点聚焦于经济安全和反恐等非传统安全课题,由于其未能确定将某个大国、或某种对外战略作为锚定对象,其国内反情报组织的职能被削弱,行动目标也处于再定位中。

冷战后,老布什政府针对安全威胁态势做出了新的判断,1992年3月30日,其签署并发布了NSD-67号“国家安全指令”,将打击腐败和工业科技间谍活动列为了美国反情报工作的最新优先事项。克林顿政府上台后,也迟迟未能明确指出情报工作的重心,其对威胁态势的判断与福山的“历史终结论”较为相似,认为美国应该享受冷战后的“和平红利”,减少国家安全事务的财政支出,在全球化时代情报工作的主要目标就是监视全球经济发展动态,不再适应新时代需求的情报人员可以转业或去往私营部门就职向,美国情报界的作用几乎被忽视[8]。

直至1996年,美国国会下属的美国情报界角色和能力委员会(ICC)才对冷战后情报部门的角色定位做出了专门报告即《为21世纪做准备:美国情报评估》,其认为美国政府未来面临的主要威胁已经变为了由国外团体实施的全球犯罪活动,例如恐怖主义、国际贩毒、大规模杀伤性武器扩散和国际有组织犯罪,而当美国受到威胁时需要采取外交、经济、军事或情报措施来与执法机构相互协调配合。但直到即将卸任之际,克林顿方才对美国的反情报工作体系进行了实际改革,其在任内最后一个总统行政令即《美国反情报有效性——21世纪的反情报》中,提出设立国家反情报执行机构、国家反情报政策委员会、国家威胁识别和优先级评估系统。在改革后,适应21世纪发展需求的美国反情报体系基本成型,但此时美国反情报工作的战略性作用并没有得到彰显,其工作态势仍处于冷战后的战略寻锚阶段。

2.2 战略转向阶段(2001—2017年)

在战略转向阶段,美国的反情报工作重点虽然在“9·11”事件后一度聚焦于反恐,但其相对实力优势逐步因中国的崛起而缩小,为维护“首要地位”大战略,美国的反情报工作开始强调盟友协同并开始倾向于塑造外部威胁。

小布什执政时期,美国决策层已经基本告别了冷战期间以意识形态为导向的大战略规划模式,转而试图借助单极霸权时代的实力优势推行自身设计的国际规则并深度介入到国际事务当中,以此维护其在国际社会中的绝对领导地位。这种“首要地位”大战略潜在地成为了后冷战时代美国决策层在探讨国际战略议题时所遵循的行为准则,其中也包括情报安全议题。2001年“9·11”事件爆发后,全球反恐战争成为了美国国家安全的首要课题,美国小布什政府迅速对新的威胁态势做出了评估,其在2003财年《情报授权法》中指出恐怖主义是一种对美国国家安全的严重威胁,美国应该重视反恐情报工作。至此,美国的反情报工作开始了冷战后的第一次战略转向,其主要特征如下:

第一,强调反情报工作的战略性作用,加大进攻性反情报的使用。以往美国各反情报机构之间的合作比较松散,行动往往侧重于个案而缺乏协同努力,始终没有在全政府层面将反情报工作当成一种战略性工具加以对待。“9·11”事件发生后,美国时任国家反情报主管米歇尔·范·克利夫发起了反情报工作的战略转向,她指出“反情报工作可以用来评估、消除和利用外国情报威胁”“反情报本质上是一种战略性的国家安全工具”,并鼓励美国进行更具有攻击性的反情报活动,在更大的环境背景下塑造新的外部威胁,以此来影响对手的关键决策,使得美国可以推进外交目标或在战场上保持优势[9]。在进行国际情报合作的过程中,美国开始利用东盟地区论坛和亚太经合组织等多边制度为其全球反恐战略服务,这种做法实际损害了这些区域合作组织在地区事务中的中心地位和有效性,为后期美国重返亚太做出了铺垫。

第二,利用反情报合作维护盟友关系,服务于全球战略收缩。奥巴马上台时,美国不但远未能从全球金融危机中恢复元气,还深陷在反恐战争泥潭当中,其国家资源被迅速消耗。而此时中国的综合国力却在急速的增长当中,这引起了美国的不安,2010年美国经济安全委员会发布了报告,声称“中美经济关系的不平衡状态赋予了中国金融资源和技术能力,使其得以提升了政治、经济和军事权力”[10]。这一时期美国国内的“中国威胁论”被炒热,美国开始愈发担心崛起中的中国会成为国际体系中的重要挑战者,奥巴马政府随即开始全球战略资源转移,并试图以亚太再平衡战略迟滞中国的崛起进程。

作为战略收缩举措的一部分,奥巴马政府亟需修复因小布什施行“先发制人”国家安全战略和一系列单边政策而损害的盟友关系。在2009版《国家情报战略》中,奥巴马政府对新的安全态势进行了判断,将外国情报机构、恐怖组织、非传统敌对势力的情报活动列为了安全威胁。但2013年“斯诺登事件”曝光出了大规模监听丑闻,这导致公民和盟友对美国的不信任感陡增,奥巴马政府在国内外压力的共同作用下开始改革情报机构。其先是承诺对美国情报部门大规模收集情报的行动加以限制,以此换取了欧盟国家的欢迎,又在法国查理周刊遭遇恐怖袭击之后立即声称“向法国这一最古老的盟友”提供反情报支持[11]。美国同盟友之间的关系就此得到了一定修复,反情报工作的战略作用开始凸显。

第三,利用反情报工作塑造外部威胁,削弱潜在竞争对手的国际影响力。在通过反情报合作修复盟友关系的同时,奥巴马政府不断利用反情报相关讯息在人权、价值观、意识形态等层面抹黑中国,以期打击中国的国际国际影响力。例如中国政府开展的目的是打击境外逃犯的“猎狐行动”,就在2015年被美国联邦调查局和国土安全部定义为外国特工活动,这两个部门对负责境外追逃的中国执法人员进行了跟踪和监视。

紧接着在2016版《美国国家反情报战略》中,美国政府对威胁态势的判断随国家战略相应的由反恐转变为“外国情报机构针对美国国家利益以及敏感信息和资产的计划、意图、能力、间谍情报技术和间谍活动”。该战略发布后不久,奥巴马政府的反情报主管比尔·埃瓦尼纳(Bill Evanina)便指责中国窃取了玻璃绝缘材料、磁共振成像(MRI)、无人机、风能和太阳能发电、水力压裂和石油压裂等美国技术,其甚至声称在对138家美国公司进行调查时,有50%的公司表示自身已经成为外国间谍的目标,而其中多达90%的间谍活动与中国相关[12]。中国的国际声誉也因此受到了一定程度的影响,但此时奥巴马政府仅将反情报作为一种政策工具有选择性的使用,美国的反情报活动尚未战略性的锁定中国。

2.3 服务大国博弈阶段(2017年至今)

从2017年至今,美国试图通过“印太战略”“竞赢战略”等全面遏制中国的崛起,美国国家安全战略视阈内的中国以及中美关系全面转向消极,其反情报工作至此开始全面服务于大国博弈。

特朗普执政期间,美国总统与情报界之间的关系降到了冷战后的最低点。因深陷“通俄门”调查,受民粹主义群体支持的特朗普始终认为民主党和建制派集团与美国情报机构相互勾结故意阻挠他当选和施政。上任后不久,特朗普就突然解雇了曾下令对其竞选团队展开调查的联邦调查局局长,在此后的整个任期内,特朗普都对反情报产品异常冷漠,其没有将情报简报加入到他的每日议程中,也没有定期阅读情报材料的习惯,并且要求情报官员将书面简报缩减的越少越好,在任期最后几周的公开日程中特朗普甚至没有参加过任何一次情报简报会[13]。但特朗普时期,美国的反情报工作重心已经明确转向于服务大国博弈,最终推动其转向的原因在于:

a.美国国内政治极化现象严重,导致对华强硬成为总统与情报界仅存共识。在解雇时任局长科米后,美国联邦调查局和美国参议院两党情报委员会几乎立即就开始了对特朗普无孔不入反情报调查。不仅如此,由民主党控制的众议院的几个常设情报特别委员会和国家安全小组委员会还在伺机扩大对特朗普的反情报调查范围,多位委员会主席联名向美国司法部检察长和美国国家情报总监施压,要求对特朗普“秘密中国账户”进行调查,“通俄门”丑闻有向“通中门”扩大的趋势[14]。

此时,对华强硬成为了总统与情报界硕果仅存的可以达成利益一致的议题。对内,特朗普不但需要将中国塑造成外部威胁以转移国内对其“通敌”指控的注意力,还需要通过对华强硬挑拨民粹主义阵营情绪、维护其选民团体利益,巩固其政权合法性。因此在对华问题上,特朗普与美国情报部门形成了一种不和谐但能合作的奇特关系。特朗普政府捏造了多份关于中国涉嫌不公平贸易行为和盗窃美国知识产权的调查报告,美国情报部门则积极配合对华的整体战略转向,时任联邦调查局局长克里斯托弗·雷(Christopher Wray )在接受媒体采访时就不断造势宣传中国在美频繁进行间谍活动,声称联邦调查局每天至少需要对华发起两次反情报调查[15]。

b.特朗普政府为打压中国发动的贸易战、科技战、舆论战需要反情报工作作为支援。2017年年末,特朗普政府在《美国国家安全战略报告》将中国和俄罗斯定义为美国的竞争对手,并旋即挑起了中美贸易战。2018年美国司法部便宣布了所谓的“中国倡议”,声称以此应对中国对美国国家安全造成的威胁,并承诺积极调查和起诉涉嫌窃取商业秘密、进行经济间谍活动和违反美国法律的中国公司。美国司法部国家安全部门的领导、联邦调查局和司法部高级官员,以及来自五个不同联邦司法区的检察官则负责推进该倡议。

c.在2020年美国总统大选中,特朗普政府需要利用对华反情报调查作为政治工具。2020年7月美国联邦调查局局长公开声称中国存在“颠覆性的、隐秘、犯罪的企图,旨在影响美国政府,扭曲美国国家的公共话语,并破坏人们对民主进程和价值观的信心”,为了转移人们对“通俄门”的注意力并打击拜登,这一言论立刻被特朗普公开的扭曲解读为“我们的情报界已经分析发现中共认为拜登在对华问题上态度软弱,中国领导人希望拜登赢得美国大选,因为那对中国更有利”,特朗普政府的反情报主管比尔·埃瓦尼纳 (Bill Evanina) 不得不在随后发表了澄清声明否认了总统的发言[16]。

总之在特朗普时期,美国以服务大国博弈为底层逻辑的反情报活动调整趋势清晰显现了出来,其反情报工作的战略性作用得以激发。由此,在威胁认知、工作职能、战略目标的规划上,三个阶段的特点形成了鲜明的对比,如表1所示:

表1 冷战后美国反情报活动趋势及特点

但囿于特朗普的任期较短,此时的美国并未能在整体对外战略中系统的利用反情报工作。拜登政府上台后,反情报工作在大国博弈中的战略性、进攻性作用迅速得到了全面彰显。

3 依靠反情报工作服务对华博弈:以拜登政府为例

3.1 明确威胁对象:中国在拜登政府对外战略中的核心定位

作为建制派代表人物,拜登曾是冷战后美国对华“接触政策”(Engagement Policy)的支持者,但在2021年执政后拜登延续了特朗普时期对华战略转向的趋势,并在此基础上将中美大国博弈的范围从贸易战、科技战扩展到了价值观、意识形态和发展路径之争。拜登政府对华博弈的手段也开始泛化,既包括利用传统的联盟体系对崛起国进行规锁,又包括利用舆论战、供应链小多边联盟等手段对华进行全方位遏制,而针对中国的全方位反情报调查也是服务于美国对华“竞赢战略”的关键一环。

第一,在对国际威胁态势的整体判断上,拜登政府明显加大了对地缘安全和中美大国博弈的关注。拜登在执政后的首次外交政策演讲中便将中国称为“最严峻的竞争对手”,而美国将与中国展开“极为激烈”的竞争,在随后的慕尼黑安全会议上拜登又提出要同中国进行长期的“战略竞争”[17]。在2021年3月发布的《国家安全战略临时指南》中,拜登政府称中国为“唯一有能力结合经济、外交、军事和技术力量对稳定和开放的国际体系提出持续挑战的竞争对手”[18]。2022年10月拜登政府发布了其首份《国家安全战略报告》,在报告中美国将中国定位为“优先考虑的、唯一的全球竞争对手”,美国则受到了“最严峻的地缘政治挑战”。虽然拜登政府并不否认气候变化、食品安全、传染性疾病、恐怖主义、能源转型和通货膨胀仍然是美国需要面对的全球性挑战,但其强调大国竞争将塑造未来的世界,美国需要在大国竞争的背景下来两线应对这些问题。

第二,在情报工作层面,美国情报界彻底扭转了自2001年“9·11”事件后的工作重心,将情报工作的主要关注对象由恐怖主义转向为对中俄等国的大国博弈。在特朗普时期既已通过的《2021财年情报授权法》中,美国政府甚至没有为反恐工作单列条款,反而用大篇幅对中国做出了情报评估报告,而在其他优先事项例如网络空间情报、情报界信息技术环境等领域中,美国政府也均将中俄两国作为假想敌[19]。拜登上台后,美国情报界延续了这种重心转向,美国国家情报总监埃夫丽尔·海恩斯(Avril Haines)在被提名候任阶段就高调宣布“要针对中国的威胁采取更加严厉的审查”[20]。

拜登政府在2021年版的《全球威胁年度评估》报告中极大的提升了对中国的关注,将中国列为与美国几乎“势均力敌”的竞争对手,中国的威胁排序被列在俄罗斯、朝鲜、伊朗之前居于首位,并被冠以“中国寻求全球权力”的标题,而在2019版的《全球威胁年度评估》中美国情报界仅将中国与俄罗斯合为一章定位为“地区威胁”,显然美国情报界已经将中国看作是最优先、最重要也是最全面的“威胁”。

在明确了对中国的历史性新定位后,拜登政府开始着力推进对华全面“竞赢”战略目标。反映到反情报工作上,可以清晰的发现拜登政府正在系统性的构建全新的反情报战略以服务于中美长期大国博弈,以此为遏制中国提供多重手段和知识支持。新的反情报战略既强调反恐和传统的军事安全,还着重强调了科技、企业和经济安全,并试图搭建起政府-企业-全民协同的反情报体系,其发布的多份战略报告或明示或暗示的针对中国,我国需要对此加以妥善分析,以避免在博弈中陷入被动。

3.2 意识形态和法理支持:重拾冷战思维、着眼对华遏制

为了配合美国整体对外政策的转变以及应对地缘政治危机,拜登政府的反情报体系正在发挥其战略性作用以服务于大国博弈。介于大国之间紧密的相互依赖关系以及核威慑的存在,当前世界大国之间的博弈频繁以低于战争门槛但又非和平的形式出现,美国国务院下属的国际安全顾问委员会将这种形式称之为“灰色地带行动”。当前拜登政府正在积极调集反情报资源,并为此不断的寻求意识形态和法理支持,试图在长期的大国博弈中将其作为一种重要的非战争竞争手段来打压中国。

a.美国目前的反情报体系改革剑指中国,其新冷战、新麦卡锡主义色彩十分明显,并且拜登政府还在不断寻求法理依据巩固这种改革方向。2021年春季,美国中央情报局发起了战略审查并宣布对其组织结构和工作方法进行改革,其将中国威胁、技术安全、人员安全和合作伙伴关系确定为了重点关注领域。同年10月7日,美国中央情报局局长威廉·伯恩斯 (William J. Burns)宣布成立中国任务中心(CMC),声称在大国博弈的新时代美国面临的最重要的地缘政治威胁就是日益敌对的中国政府,因此要成立该中心“应对中国带来的跨所有任务领域的全球挑战”,伯恩斯还有意区分了中国中央人民政府和中国人民之间的关系,妄图进行意识形态渗透、污蔑中国政府的执政合法性[21]。

b.拜登政府不断鼓励地方政府加强反情报能力以弥补联邦政府的不足。2022年美国国家反情报与安全中心(NCSC)的一份报告称“几十年来,中国的众多实体与美国州和地方各级的政府和商界领袖建立了联系,往往为双方带来利益,但随着北京和华盛顿之间的紧张局势加剧,中国政府开始试图利用这些地方关系来影响美国政策并推进中国的地缘政治利益”,因此“美国需要加强联邦政府和地方协同来应对中国威胁”[22]。美国新泽西州的国土安全和准备办公室就迅速响应号召进行了内部改革,公开宣称要针对“中国的情报和虚假信息”投入更多的资源进行分析,其下辖的分析局专门新成立了“关键基础设施分析部”来分析中国和其他国家带来的威胁,除此之外新泽西州还在不断向其他执法机构和公众群体投放其反情报产品,试图以此提高全民反情报意识。

c.伴随着反情报体系改革被新冷战化,美国在冷战期间用于对抗共产主义意识形态渗透和对内审查的多个陈年法案重新上马,对中俄等国的反情报审查在法理支持下愈发政治化。在冷战期间美国政府颁布了《涉外情报监视法》,其702条款曾是美国进行反情报行动的重要工具,只要在“应对外国威胁”的名义下,该条款赋予了美国情报机构绕过法院授权去进行监听和其他情报收集活动的权利,该条款将于今年年底到期,但拜登政府近期正不断以“国家安全”为由发起游说,试图敦促美国国会延长该条款有效期,以期借此维持美国的经济霸权和对全球网络空间的掌控能力。并为针对中国企业的反情报审查披上“程序正义”的外衣,推动中美在数字领域进一步的“断链脱钩”。

d.拜登政府还在武器化的运用《外国代理人登记法》以配合反情报体系改革。该法案被认为是典型的“新冷战”工具,其笼统的规定任何组织或个人都可能因为“代表外国委托人参与政治活动”而被起诉,这种“政治活动”不仅包括游说美国政府官员,还涵盖了几乎所有与公众接触的宣传活动。特朗普执政期间发动的对华猎巫行动“中国倡议”就曾多次援引该法案,美国司法部国内安全司下属的“反情报和出口管制部”也以该法为依据频繁发动过反情报调查,最终迫使新华社和中国环球电视网 (CGTN) 等中国官方媒体被注册为“外国代理人”,以此来污蔑中国媒体的可靠性,进而提升《纽约时报》等好战媒体的舆论影响力。拜登上任后美国对《外国代理人登记法》的武器化运用更加醇熟,公开批评美国对中、对俄外交政策的组织和个人成为了重点关注对象,反对美国卷入俄乌冲突的“非洲人民社会党”成员、呼吁中美和平的华裔工人均在遭到反情报审查后被起诉和逮捕。拜登政府在海外对中国实施遏制和军事围堵政策,在国内美国的反情报战略调整紧随国家战略需要,形成了内外联动服务大国博弈的新态势。

3.3 国防产业反情报战略:渲染中国威胁,加强内部人员-产业协同

当前,拜登政府认为针对其国防的威胁态势已经由恐怖主义转向产业安全,以中国为代表的国外潜在对手正在威胁其国防工业基础,因此其在上台后要求美国国防反情报与安全局(DCSA)加强保护美国关键产业、国防体系中的人员不受情报活动伤害,并针对新的威胁态势进行反情报改革。新的反情报工作方向聚焦于消除内部威胁,并力求打造从人员到产业的协同安全,这两个方向的改革均将中国作为主要的针对目标,中国的国际声誉因此受到明显打压,中美两国在工业、人文、科技领域的深层次合作也都面临着更大阻力。

第一,美国国防部及情报界强调中国对其内部安全构成了威胁,力图在改革中消除内部人员威胁。自2019年起,美国《国家情报战略》就开始将内部威胁问题列为反情报工作的优先事项,美国国家反情报与安全中心也曾指出内部威胁将造成美国的资源退化、损害国家安全,使得国家的军事力量和任务准备能力下降,并有可能造成人员伤亡、失去组织声誉、创新和行业优势以及金融不稳定。拜登上台后美国加大了防范内部威胁的反情报态势,并对职能部门进行了精细化和专业化整改,据2021年1月的《国家安全总统备忘录》第28号文件(NSPM-28)显示,拜登政府特别将监督内部安全、消除内部威胁的工作由美国国家安全局移交给了国家反情报与安全中心专门设置的“缓解企业威胁理事会”(Enterprise Threat-Mitigation Directorate)[23]。该理事会承诺将与各情报部门和关键企业开展密切合作,帮助后者制定并实施安全项目,以此提升防范他国间谍及犯罪组织入侵渗透的能力。

除此之外,拜登政府还在不断加强民众教育,并积极与私营部门展开合作以提升全社会层面的反内部威胁意识。2023年9月1日,美国国家反情报与安全中心、国家内部威胁特别工作组(NITTF)、国土安全部、国防反情报与安全局、美国防部情报与安全次长办公室联合开启了第五届“全美内部人威胁防范宣传月”活动,旨在通过广泛的宣传教育和专业培训鼓励美国政府机构及重要企业雇员“积极发现、举报和制止身边的可疑行为,为及早干预和处置有机会接触敏感资源的风险人群创造机会”。拜登政府举行的宣传月活动针对中俄等竞争对手、服务大国博弈的主题较为明显,该活动多次列举了两名美国海军军人向中国“传输敏感军事信息”的案例,美国联邦调查局的反情报部门和美国司法部的安全部门也趁机声称“中国正在不断破坏我们的民主并威胁那些捍卫民主的人”、“中国试图策反这些士兵以获取可能严重危害美国国家安全的敏感军事信息”,以此来炒作中国威胁并诋毁中国的国际声誉[24]。

第二,拜登政府强调从人员到产业的协同安全,其针对获得美国国家产业安全计划(NISP)许可的企业(以下简称获批产业)进行了更为细致的反情报审查,中美两国在科技、工业等领域的深层次合作面临阻碍。据2022年美国国防反情报与安全局发布的报告《瞄准美国技术:针对获批企业的威胁》显示,拜登政府认为东亚和太平洋地区的实体单位是威胁美国获批产业安全的最大来源,占到了所有该类反情报案件的38%以上。为此,美国国防反情报与安全局专门出台了一个“产业基础技术清单” (IBTL),列出了全球范围内正在研发的有可能显著增强或削弱美军能力的科学技术,并针对这些技术进行了反情报调查,最后得出结论是东亚和太平洋地区的实体单位侵入了清单中的几乎所有产业,尤其是一些本土无法替代的美国技术,包括电子原件、软件,指挥、控制、通信和计算机系统等。美国在这些领域的反情报调查也随之开始变得更加密集,值得注意的是美国国防反情报与安全局特别列出了几种对美国关键产业链的非传统入侵方式,如以学术研讨名义邀请目标产业的专家学者参加跨国会议,高新聘请产业内部资深从业人员以套取情报等。可以预见,在新的反情报态势下,美国对我国赴美留学和进行学术交流的专家学者的审查将更加严格,中美两国在工业和科技领域的深层次合作无疑将面临更多阻碍,两国科技产业的脱钩趋势将会长期持续。

3.4 供应链反情报战略:提升企业反情报能力,推进孤立中国目标

根据《2020年国防授权法案》的授权,特朗普时期美国政府就在国家反情报和安全中心下成立了一个“供应链和反情报风险管理特别工作组”,这一工作小组旨在通过与美国联邦采办安全委员会(Federal Acquisition Security Council)共享信息,协调商务部、能源部、国土安全部等多个部门的反情报合作,以避免关键基础设施的采购被外国渗透,并最终减少对外国尤其是对华供应链的依赖。拜登执政后美国政府开始着力提升“关键供应链的韧性与安全”,其随即对华发起了频繁的反情报审查以谋取自身的行动合法性,并强调意识形态对立。

第一,在对外政策上,拜登政府试图推进“友岸外包”政策,打击中国在全球供应链中的关键地位。美国财政部长珍妮特·耶伦(Janet Yellen)曾多次阐释了友岸外包概念,指出“美国不能允许像中国这样的国家利用它在关键商品、技术或产品方面的市场地位来扰乱我们的经济,或行使不必要的地缘政治影响力”“美国应该将供应链集中在我们可以信赖的国家”[25]。为此,拜登政府开始加速通过排外性的双边和小多边机制如“美日竞争力与韧性伙伴关系”(U.S.-Japan Competitiveness and Resilience Partnership)、“美欧贸易与技术委员会”(TTC)、美日印澳“四方安全对话”(QUAD)、“印太经济框架”(IPEF)等平台来推进供应链韧性目标,试图纠集盟友和伙伴国的力量挤压中国在全球供应链中的市场地位。

第二,在国家内部,拜登政府就供应链风险管理进行了系统改革,其不断试图以反情报审查的方式将中国排除在多条供应链体系之外。美国家反情报和安全中心不但会向重点企业积极提供供应链安全评估服务和高级技术援助来帮助它们完善自身的安全计划,还会组织系列讲座、研讨会来增强企业对外部威胁的感知能力。由美国国家反情报和安全中心牵头,美国网络安全和基础设施安全局(CISA) 、国家网络总监办公室 (ONCD)、美国国防部以及多个相关政府部门每年4月都会联合举办“全国供应链诚信月”活动,旨在对企业进行反情报教育、推广反情报技术,以促成“政企之间的共同努力,将供应链风险管理从被动转变为主动”[26]。

总之,在拜登执政的三年间,美国的供应链反情报审查针对中国的色彩非常明显,并基本覆盖了全部关键领域,我国在全球供应链体系中持续承压,如表2所示:

表2 拜登政府涉华供应链反情报议题[27]

目前,拜登政府在供应链领域的反情报行动重点仍在不断向中国聚焦。2023年7月迈克尔·凯西(Michael Casey)在被提名为国家反情报和安全中心主任后就明确表示“外国对我国的反情报威胁只会越来越大,而其中中国的威胁无疑是最大的”,他认为中国对美国的国家和经济安全构成了广泛并持续的情报威胁,声称“中国已经意识到了美国对全球供应链的依赖,因此正在努力主导全球供应链并侵入美国政府、军队和工业供应链”[28]。美国国家反情报和安全中心还确定了在供应链领域的工作重点,承诺在日后优先考虑应对来自中国的情报威胁,提高对关键技术和知识产权的威胁感知能力,并确保政府-企业内的关键人物具备相应的反情报能力,在政企协同的反情报态势下美国政府在供应链领域针对中国的敌对态度已经非常明显。

综上可见,拜登政府已经推进其反情报战略完成了功能转型并以此积极服务于对华“竞赢战略”,其在威胁认知-意识形态和法理支撑-政策协同三个层面将美国的反情报改革瞄准了中国,如表3所示:

可以预见,伴随着制度惯性和路径依赖的不断深化,美国利用反情报活动打压中国、服务于长期大国博弈的行动将会愈发频繁与娴熟,即使在美国总统改选后这种趋势恐怕也难以在短期内逆转。

4 结 语

冷战后美国的对外战略重心随国际体系的力量格局而不断变化,其反情报工作的战略性作用也随之持续显现。本文在不同时代的场景驱动下考察了冷战后历届美国政府反情报工作的调整趋势,发现在经历了战略寻锚期、战略转向期后,自2017年起美国政府的反情报改革开始全面转向于服务大国博弈。在拜登执政阶段,美国政府开始全力推进对华“竞赢”战略,在意识形态、国防和科技产业、全球供应链等多个竞争领域均能清晰的发现其正利用反情报战略打压、遏制我国。在总体国家安全观的视角下,我国应积极吸取其他国家利用反情报工作推进整体对外战略的既有经验,形成具有中国特色的反情报研究和工作体系,以更好地服务于中美长期大国博弈。