关于将上交礼品处置纳入国有产权交易的思考

徐立科

一、背景意义

党的十八大以来，全面从严治党扎实推进，反腐败斗争取得压倒性胜利并得以全面巩固。但反腐形势依然严峻复杂，送礼方式的隐蔽化，给腐败开辟了新的通道，也增加了监管和治理的难度。根据党和国家反腐倡廉的有关要求，国家工作人员特别是领导干部不得收受他人礼品，确实无法拒收或退还的，要在规定时间内向有关部门登记上交。对党政机关工作人员上缴的礼品依法进行处置，并形成制度化的管理，变现款作为非税收入上缴国库，是防止国有资产流失的有力措施。从深层次讲，用公开透明的方式对上交的礼品进行处置，更是一堂生动的廉政教育课，实现了政治效果和社会效果的相统一。

礼品上交作为一项制度得到了有力执行，但实践中依然存在着“重上交、轻处置”的倾向，存在制度空白。常州市公共资源交易中心在江苏省内率先公开拍卖上交礼品，为填补这项空白提供了宝贵的经验。但如何利用好公共资源交易平台，科学妥善地处置上交礼品，依然有许多问题亟待解决。

二、现状分析

（一）现行规定

1.礼品上交及处置的规定

2020年12月，财政部发布了《罚没财物管理办法》（财税〔2020〕54号，以下简称“《办法》”），其中附则第三十五条规定：“党的纪律检查机关依据党内法规收缴的违纪所得以及按规定登记上交的礼品、礼金等财物……参照罚没财物管理。国家另有规定的除外。”根据这条规定，《罚没财物管理办法》是各地开展上交礼品工作的法律依据。

《办法》第六条规定：“有条件的部门和地区可以设置政府公物仓对罚没物品实行集中管理。未设置政府公物仓的，由执法机关对罚没物品进行管理。”《办法》第十六条规定：“执法机关依法取得的罚没物品，除法律、行政法规禁止买卖的物品或者财产权利、按国家规定另行处置外，应当按照国家规定进行公开拍卖。公开拍卖应当符合下列要求：（一）拍卖活动可以采取现场拍卖方式，鼓励有条件的部门和地区通过互联网和公共资源交易平台进行公开拍卖。（二）公开拍卖应当委托具有相应拍卖资格的拍卖人进行……”

2.常州市的相关规定

2020年6月，常州市纪委监委、财政局联合制定了《常州市市级党和国家机关工作人员上交礼品处置操作细则（试行）》（以下简称“《细则》”）。关于礼品的保管，《细则》第六条规定，对各单位移交的礼品，按照“集中管理、统一处置” 的原则，由常州市公共资源交易中心（以下简称“中心”）负责礼品处置前的集中保管。关于礼品的处置，《细则》规定有价证券、一般礼品原则上通过常州市公共資源交易中心武进分中心定期进行公开处置，特殊礼品按照《细则》中的特殊礼品处置方式由中心进行分类集中处置。

（二）交易现状

1.各地早期实践

据了解，全国范围内，上海首先在规范公务礼品的处置方面进行了探索。早在20世纪90年代，上海就开始尝试通过拍卖处置的方式处理公务礼品，并逐渐形成了由纪委监察机关委托拍卖的一套较为规范的操作流程。河南省2017年制定了《河南省党和国家机关工作人员上交礼金、有价证券、礼品处理暂行办法》，率先将公务礼品处置纳入公共资源交易的范畴，并组织了现场公开拍卖。

2.常州市公共资源交易中心的实践

中心于2020年开始上交礼品的处置工作，是江苏省内首个也是全国较早进行上交礼品网络竞价尝试的交易机构。根据《细则》，其处置工作主要按照以下程序开展。

（1）各单位及时将本单位工作人员上交的礼品上交市纪委监委，市纪委监委汇总造册后，集中统一移交至中心。

（2）对各单位移交的礼品，按照“集中管理、统一处置” 的原则，由中心负责礼品处置前的集中保管。

为保证物品的完好无损，中心指定两人对集中的物品进行管理，做到库房钥匙、保险柜钥匙、密码分别保管。在中心内部设置上交礼品仓库，内有摄像头、报警器、声磁防盗门、保险箱等防盗设备。仓库内保持24小时恒温恒湿，防止礼品发霉变质。礼品按照价值和特性分类保管：高价值的礼品存放在保险箱内，体积较大或难以收纳的礼品存放在货物架上，需要看样的礼品存放在玻璃展柜里，并根据交易的批次为礼品编号。

（3）中心根据移交的礼品情况制订处置方案，报市纪委监委、市财政局批准后，进行集中分类处置。

按照礼品的分类，处置方式见下表。公开处置遵循以下程序。

①价格认定：一般货物由常州市价格认定中心协助出具价格认定结论，为确定交易底价提供价格参考依据。有必要时，委托专业鉴定机构进行鉴定并出具鉴定意见书。有价证券不再进行价格认定，购物卡、会员卡等代币类卡（券），按面值余额下调20%作为底价；提货卡、食品卡等商品类卡（券），按面值余额下调50%作为底价。无法认定价格的，按无底价起拍。

②发布公告：在中心网站等媒体公开发布交易信息，公告时间不少于7日，载明礼品的品名、数量、公告期限、交易方式、挂牌价格、保证金金额、标的展示期、付款方式等基本情况。

③网络竞价：意向竞买人在信息发布公告期限内，按照公告要求报名、交纳保证金，提交相关材料并通过网上交易系统（同时支持电脑端和手机端）进行报价。中心按照公告约定的交易方式组织交易并确定买受方。

④项目成交：成交后，交易双方根据公告内容及交易结果，签订实物资产交割书。买受方在公告约定的期限内，将交易价款支付至交易中心并办理交割手续。

⑤项目流拍：第一次未成交的礼品，按交易底价80%进行二次公开处置，仍未成交的按交易底价50%进行三次公开处置。之后按照每次下降10%的比例进行处置，直至处置完成。

（4）处置完成后，中心在10日内开具《江苏省非税收入一般缴款书》，将处置收入上缴市级非税收入财政专户并将成交汇总清单、上解非税收入票据回单报市财政局。

截至2023年11月底，中心通过网络公开竞价拍卖各类礼品294批次，保证了交易过程的公开、公平、公正，实现了国有资产的保值增值。

三、存在问题

常州市公共资源交易中心开展上交礼品处置工作数年，积累了经验，为其他地区开展相关业务提供了思路。但是在认真学习国家相关规定，总结相关教训之后，笔者认为，如果在全国范围内开展该项工作，必须认识到以下几个方面的问题。

（一）制度不健全，办法有冲突

从目前情况看，不论是现行法律法规，还是各类规章制度，对于上交礼品的规定少且分散，相关管理制度缺位，也没有形成系统。对于已经上交的礼品应该如何处理，诸如怎么保管，按照什么程序变现以及相关资金如何支配等问题，都还缺乏统一的规范。现行规定中，常州市出台的《细则》表述较为详细，但由于其成文时间早于《办法》，两者颇有龃龉，在处置程序及处置方法上存在诸多不同甚至冲突。

（二）主体不明确，工作难开展

《办法》及《细则》的冲突，集中体现在主体责任问题上。《办法》规定的处置程序，主要可以归纳为“设立仓库”+“委托拍卖”的模式。即由执法部门设立“罚没仓库”或者由地方设置政府公务仓，由拍卖机构负责公开拍卖。而按照《细则》的规定，常州市公共资源交易中心除了承担拍卖机构的责任组织交易活动外，还要承担执法机构、政府公务仓管理机构的责任，负责礼品的接收、保管、移交，甚至要承担上交单位的责任，负责调查礼品价值、及时变现、监督销毁等工作。这里面不但存在着中心有无权力和能力从事相关工作的问题，更存在着中心在交易活动中扮演什么角色的问题。不解决好这一关键问题，上交礼品处置工作的开展就失去了立足点。

（三）方法不科学，程序有漏洞

如前所述，中心需要负责上交礼品的接收、保管、移交、处置的全过程。在这一过程中，中心除了同纪委监委、财政、文物、文化、價格认证等多个政府部门打交道，还要负责接待现场看样的竞买人，选择回收企业，核实有价证券的存灭和价值，甚至要监督无法变现的礼品进行销毁。这一过程烦琐而复杂，远远超过了中心的能力和权限，不但会导致处置工作效率低下，也存在着监管漏洞和廉政风险。

（四）宣传不到位，市场难打开

虽然中心开展的上交礼品网络竞价取得了一定的成绩，但也存在着部分礼品流拍的现象。除了有部分礼品价值过低、估价过高、信息过少的问题，恐怕与平台限制也不无关系。因为不在公共资源交易的目录内，各地的交易平台普遍没有专门设置礼品交易的板块。而出于“家丑不能外扬”的心态，相关部门似乎也羞于宣传。因此礼品处置工作并没有得到各级部门的充分支持和积极响应，甚至大部分政府机关工作人员都不知道。酒香也怕巷子深，“偏安一隅”的地方公共资源交易平台信息，很容易在海量的网络资讯中淹没。信息公开性不足会导致礼品价值的流失，甚至被别有用心者利用信息差从中牟利。

（五）硬件不够硬，软件有短板

根据《办法》，罚没仓库的保管条件、保管措施、管理方式应当满足防火、防水、防腐、防疫、防盗等基础安全要求。同时，应当运用信息化手段，建立来源去向明晰、管理全程可控、全面接受监督的管理信息系统。尽管常州市公共资源交易中心对办公用房进行了改造，但和完全符合要求的仓库条件仍存在不小的距离。经费限制是一方面的原因，办公楼本身的布局也影响了仓库的建设。更重要的是“软件”方面，现在常州市交易中心主要从事上交礼品处置的工作人员仅有两人，且为兼职。除了要负责平台信息的发布，两人还要担任 “搬运工”“仓库管理员”“保安”“中介”等多个角色。在出入库记录方面，仍采用原始的手工记账，缺乏信息化手段。

四、建议做法

认识到以上问题，笔者认为可以从五个方面改进做法。

（一）完善地方管理办法

《罚没财物管理办法》属于部门规章制度，而《常州市市级党和国家机关工作人员上交礼品处置操作细则（试行）》属于行政规范性文件，前者的法律位阶高于后者。根据《立法法》的要求，下位法违反上位法规定的，应当予以修改或者撤销；如果需要制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。认真对照《办法》的规定查漏补缺，及时修订各地操作《细则》，使其符合《办法》不起冲突，既是坚定不移推进全面依法治国的要求，也能在实际工作中帮助交易机构避免不必要的麻烦。

（二）重新明确主体责任

根据相关文件的规定，中心是常州市公共资源交易的服务平台，主要为市场主体、社会公众、行政监督管理部门等提供公共资源交易综合服务，不能行使审批、备案、监管、处罚等行政监督管理职能。这就限制了中心从事上交礼品处置全过程的权力。更重要的是，将中心作为礼品处置的主体，破坏了交易平台的第三方性质，模糊了权属和利益的边界，会对整个公共资源交易市场造成难以评估的伤害。因此，必须明确处置参与各方的主体责任，强调中心的平台作用，去除加在中心身上的沉重负担。假如各司其事，各就其位，那么中心更易于在政策的鼓励下，发挥平台的试点示范作用，积极引导市场主体参与产权交易活动。

（三）科学细化处置规则

由中心对上交礼品统一进行分类管理，不符合《罚没财物管理办法》，实际上是将复杂的问题简单化。各单位不加辨别，将无来源、无标记、无价值的“三无礼品”一股脑儿交给中心，中心要从这一团乱麻中找到头绪，实如大海捞针、盲人摸象，直接影响处置的科学性和有效性。真正科学的做法是由各单位对上交礼品进行初筛，委托价格评估，完善礼品信息，对于不能公开拍卖的礼品由各单位提前处置，如移交、销毁、核销等。参照《办法》要求，中心只接受符合公开拍卖条件的项目，并且必须委托具有相应拍卖资格的拍卖机构进行。拍卖机构可以通过随机方式选定，必要时可以选择多个拍卖机构进行联合拍卖。

（四）积极拓展交易渠道

要降低流拍率，提高溢价率，必须在交易渠道的拓展上下功夫。有关部门应当打破窠臼，改变“重上交，轻处置”的格局，把礼品的处置与上交提到相同的高度上，把礼品处置当成一种“善政”“美政”来宣传。当然更重要的是取之于民，用之于民，推进处置收入的透明化、专项化，才能取信于民，吸引更多的主体参与到市场中来。在平台的选择上，在全国没有进行统一筹划，统一开展的前提下，可以学习司法拍卖经验，在公共资源平台发布公告的同时，在阿里、京东等有影响力的平台投放信息，扩大竞买人的范围，发挥大平台的规模效应。

（五）强化落实软硬保障

硬件方面，根据《办法》应由执法部门设立上交仓库，可以利用各地现有的公务仓，或者通过政府采购购买服务等方式选择社会仓库。仓库管理部门必须对照落实各项标准，建立相关制度，建立出入库的信息管理系统，并逐步与财政部门的非税收入收缴系统等平台对接，实现互联互通和信息共享。软件方面，各地要保证工作的正常开展，必须做到专人专事，提高人员的整体素质。