协同治理下黄河流域生态治理的优化路径——以贵德段为例

刘 树,毛春合

(青海民族大学 政治与公共管理学院,青海 西宁 810007)

黄河作为中华民族的母亲河,关系着我国的粮食、能源和生态安全,对我国的可持续发展具有至关重要的作用。 然而,在长期的经济社会发展需求与粗放式发展模式矛盾的影响下,黄河流域存在着生态保护水平差、水量水流较为短缺、水土流失较为严重等难题。 保护黄河流域生态且推进高质量发展,对于中华民族的伟大复兴具有重大战略意义。 党中央、国务院高度重视黄河流域生态治理问题,2019 年,习近平总书记提出“黄河流域生态保护和高质量发展是重大国家战略,需注重保护和治理的协同性”[1]。

目前在“两山”理念的指导下,黄河流域治理进入了生态保护与高质量发展的阶段[2]。

但是,如何增强区域流域生态治理的分工协作,部门不同机构之间如何分工配合,这些都成了亟待解决的问题。 解决这些问题的关键点便是从协同治理角度进行系统思考和整体设计。 本研究从协同治理理论分析视域出发,厘清黄河流域生态治理的内在逻辑,运用定性实证分析方法,结合实地调研获取的数据资料,以青海省贵德县作为案例,剖析了该县在黄河流域生态协同治理过程中存在的现实困境并针对性地提出优化路径。

1 协同治理视域下黄河流域生态治理的内在逻辑

协同治理是在各主体达成共识的前提下采取同一步调的行动,将多元主体的作用最大限度地发挥出来,形成一种协同效应,达到最终的目标。 实现黄河流域生态协同治理必须厘清内在逻辑(图1),即以流域生态治理的问题导向性和治理要素的系统性明确存在的问题,在剖析黄河流域生态治理的本质与矛盾后精准施策,创新构建多元主体协同治理模式,解决黄河流域生态保护的现实问题,最终在黄河流域生态保护的基础上实现高质量发展。

图1 黄河流域生态治理的内在逻辑图

1.1 黄河流域生态协同治理问题的导向性

黄河流域生态治理的首要任务是深入探究存在的问题,并利用问题的导向性来寻找解决之道。黄河流域所存在的问题由来已久,处于一种“体弱多病”的状态,沿黄各省区发展不平衡、不充分问题尤为突出[3]。 主要表现为四个方面:一是洪水问题,由于水沙关系不协调再加之近年来极端天气的影响,下游超标准的洪水威胁不断增加。二是生态脆弱问题,黄河流域脆弱区分布广且流域周围产业密集、污染严重,导致生态恢复难度极大。 三是水资源短缺问题,黄河流经区域多处于温带大陆性气候,干旱少雨,多年平均水资源总量仅为647 亿m3。 四是民生发展不足问题,由于流域自然灾害和生态环境脆弱,沿黄流域省区人才、资金外流严重,民生保障滞后,公共服务和基础设施等历史欠账较多。 治理难题存在的根源是黄河流域生态治理过程中各个省区之间的联系度不高,各个行政主体之间存在治理壁垒,各个治理主体之间协作意识不强,整体的生态协同治理机制尚不完善,所以说黄河流域生态治理的本质是协同治理问题[4]。

1.2 黄河流域生态协同治理要素的系统性

黄河流域生态治理对于提升我国整体生态治理成效发挥着至关重要的作用。 充分发挥党建核心引领作用,凝聚地方政府、企业、社会组织、民众等多元主体力量与要素资源,协力共治流域生态。黄河流域所存在的现实问题是制约高质量发展的突出因素,针对现实问题所采取的协调治理手段是由其内在矛盾所决定的,通过黄河流域生态协同治理要素的系统性,准确把握内在矛盾是解决巨大挑战的前期工作。 经研究分析,黄河流域生态治理现实问题的内在矛盾主要表现在三个方面:首先,流域治理的整体性与现有管理体制之间的矛盾。 黄河作为一个流域具有整体性和系统性的特征,须进行全盘考虑和统筹规划,而现有的管理体制却是处于一种碎片化的状态,属地管理原则的弊端与系统性治理产生的矛盾难以形成协同效应。 其次,流域治理的多样性与政府单中心治理之间的矛盾。 黄河流域治理涵盖多维度、多环节和多方面,必然要求相关主体协同合作,但是政府单主体治理的模式落后于社会发展需求,存在能力不足和打击其他主体积极性的弊端,两者的矛盾将会产生多主体协同性缺失问题。 最后,流域治理外部性与治理成本收益不对等之间的矛盾,会导致重视本区利益忽视他区和重经济轻生态的局面[5]。

1.3 黄河流域生态协同治理模式的创新性

处理黄河流域生态治理的现实问题和内在矛盾,必须创新构建黄河流域生态协同治理模式,形成党建核心引领下各主体职责清晰、责任压实、协同联动、资源要素与力量凝聚在一起的多元主体协同参与互惠共生的现代国家治理模式,形成科学合理的黄河流域协同治理框架[6]。 政府作为黄河流域生态治理的第一责任主体,既要发挥顶层设计的作用,成立专门治理机构,明确主体责任,又要构建与非政府组织、企业、公民的合作机制。非政府组织则是社会公众与政府之间的纽带,除此之外,还具有监督约束企业行为、唤醒公众意识、调动公众积极性的作用。 尽管企业是被监督对象,但它也是多元治理主体的一员,配合政府和社会组织的政策与号召,遵守法律法规,加大自身节能低碳技术的使用。 公众参与在任何问题的治理过程中都是重要主体,公民参与主要是发挥自身的监督作用,对政府制定、出台和执行流域治理政策的监督,对非政府组织的专业性和参与行为的监督,对相关企业的污染行为进行制止监督。

1.4 黄河流域生态协同治理目标的可持续性

高质量发展是指以高效率、可持续的方式满足人民日益增长的美好生活需求的发展,涵盖了经济、政治、文化、社会、生态各个维度的高质量发展。 黄河流域的高质量发展也是与之一脉相承的,并且是以生态保护为前提的高质量发展。 协同治理手段助力于黄河流域生态保护,利于生态系统逐步稳定,水资源高效利用,生态保护目标逐步实现,形成系统的、协同的大保护和大治理格局[7]。 高水平的生态保护有助于高质量发展,生态保护利于节约资源为高质量发展提供生产要素,利于丰富生态资源为高质量发展提供动力,利于转变发展模式为高质量发展开创新路径。 在此基础上,深入推进黄河流域高质量发展目标的实现,坚持经济效益、社会效益、生态效益高度统一的理念,以生态保护为前提实施高质量发展建设方案,优化调整产业布局,促进区域合力分工,转换发展动能路径,构建现代化经济与生态发展体系,最终实现黄河流域物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明的高质量发展[8]。

2 协同治理视域下黄河流域生态治理贵德段的现实困境

贵德县,隶属青海省海南藏族自治州,黄河从该县西面的龙羊峡入境,经过拉西瓦峡谷、三河谷地从松巴峡出境,在贵德境内全长76.8 km。 贵德段属于黄河上游青海流域段,在自流灌溉、生态治理、绿色发展、水生态独特自然旅游景观、文旅融合产业发展方面发挥了至关重要的作用。 该县将黄河流域生态治理融入到了经济社会发展的各方面和全过程,将黄河流域生态治理工作纳入全县总体发展战略进行谋划和安排,流域生态治理工作取得显著的成效。 但是整体来看,距离黄河流域生态高水平保护和高效能治理的要求还存在一定差距,存在一些重要制约因素。

2.1 流域生态协同治理规划的系统性不强

发挥黄河流域生态协同治理统一规划的战略指导作用,必须根据流域自身的特殊性,在规划中体现出系统性的特点。 贵德县在黄河流域生态治理的过程中出台了相关规划,用于指导流域生态治理实践。 但是该县的规划存在一些客观的问题,影响了流域治理的成效。 存在的问题主要包括三个方面:一是治理主体责任意识不强。 该县的流域治理主要采用政府主导模式,作为利益相关者的企业、社会组织和个体公民缺乏有效参与的组织方式和政策途径,参与黄河流域贵德段生态协同治理的广度和深度都不够。 二是流域规划协同性滞后。 该县流域协同治理过程中各职能部门之间信息沟通不畅,职责权力和分工不清,治理主体之间利益不能达成一致,导致流域功能规划缺失,协同性滞后。 三是流域规划整体性不足。该县的流域治理规划将重心全部放在流域整体进程,忽略了不同流域管理的特征,没有考虑流域上下游、左右岸等涉及不同的行政区域管辖,会对实际生态治理工作的开展造成影响,甚至导致无序治理。

2.2 流域生态协同治理的长效机制不够完善

黄河流域生态协同治理的本质是:跳出狭隘的治理思维,以流域一体化发展为主线,以流域生态协同治理为路径,完善流域生态协同治理的长效机制,有效实现行政区间、治理主体、上下游的协调发展,最终形成流域协同治理新局面。 但是,在黄河流域的协同治理过程中存在着管理过度、监管分散以及整体协同性不足等问题。 贵德县的黄河流域生态协同治理也面临长效机制不够完善的问题,主要表现在三个方面:一是部门协同治理碎片化。 黄河流域的特点决定了多部门协同治理的必要性,但是该县各部门本位主义严重,缺乏协同管理体制,难以形成治理协同效应。 二是流段协同治理碎片化。 黄河流经该县不同乡镇段,但是各流段没有形成协同合作机制,严重影响了流域生态协同治理成效。 三是主体协同治理碎片化。 该县政府承担起了流域治理的主体责任,非政府组织专业性不足,公众参与政策保障有效性和规范化程度还比较低,企业绿色生产技术没有研发成功,各个主体的参与度不足,尚未形成多元主体共治的局面。

2.3 流域生态协同治理的法治保障有待加强

解决黄河流域协同治理的现实问题,需要通过法治保障明确各方职责边界、规范主体行为和完善治理制度体系。 《中华人民共和国黄河保护法》的正式颁布,使黄河流域生态保护和高质量发展步入法治化轨道[9]。 但是,贵德县在现实层面仍面临许多困境。 主要表现在三个方面:一是法律法规协同观念不强。 该县在执行过程中由于立法观念、地方干预、利益冲突等因素并没有协调不同部门主体的利益,具体制度落实执行不够到位,黄河流域协同治理还存在阻力。 二是管理体制协同效能偏低。 由于立法上的缺陷,该县在管理体制上存在流域管理机构的权威性和实效性不足的问题,同时各个管理部门之间的职权职责不一致,导致难以统筹协同高效执法。 三是执法司法协同机制不足。 法律制度的实施重点在于执法和司法,黄河流域生态环境的司法匮乏,该县在贯彻执行法律的过程中,各个部门和各个主体执法司法的协同性较为缺少,极大地影响了执法效果。三方面的原因使得贵德县在黄河流域协同治理的法治保障不够充足。

2.4 流域生态协同治理监测的数字赋能较低

为了确保黄河流域生态保护和高质量发展的有效实现,加强数字赋能进行流域协同治理监测是极为必要的。 新型技术的监测治理可以拓展流域生态协同治理的实现途径,但是仍然存在一些根本性的问题,致使贵德县数字赋能流域生态协同治理成效较为低下。 主要存在三方面的问题:一是贵德段黄河流域数字化监测范围较小,没有达到跨边界的要求。 黄河流域贯穿九省区的特殊性决定了跨边界协同治理是关键,而该县目前的数字化监测只是针对贵德段,没有打破边界壁垒,实现多地域的监测评估。 二是流域跨边界数字监测没有政策一体化的保障。 流域监测涉及不同的行政区划,涵盖不同政府部门管理,尚未制定出台相关的政策保证上、中、下游的跨边界协同治理。三是流域数字监测没有注重不同主体的协同性。黄河流域跨越九省区处于不同的地域、系统、部门的复杂结构,并且政府、企业、社会组织等不同的治理主体参与其中,监测数据的获取和应用却没有实现协同管理和服务,没有形成协同监管、齐抓共管大格局。

3 协同治理视域下黄河流域生态治理贵德段的优化路径

黄河流域生态协同治理是维护国家生态安全的关键之举[10]。 破解流域治理困境的关键是基于全流域协同治理视角提出黄河流域生态协同治理策略:优化流域生态协同治理的顶层设计、完善流域生态协同治理的长效机制、强化流域生态协同治理的法治保障、赋能流域生态协同治理的大数据技术。

3.1 优化流域生态协同治理的顶层设计

黄河流域生态协同治理需要充分发挥顶层设计的引领、指导和约束作用。 黄河流域的协同治理涉及诸多方面,建立统一治理指挥平台,是优化黄河流域生态协同治理的顶层设计重要方式。 首先,强化治理主体责任意识,出台相关方针政策,为治理主体提供政策性保障,培养治理主体参与意识,明确治理主体参与责任,构建政府主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的黄河流域协同治理体系,树立社会责任意识,实现政府、企业和普通公众的共同参与。 其次,提高流域治理规划的协同性,打破传统行政壁垒,创新协同治理模式,各区域多部门同向发力,对黄河流域生态治理重点、难点问题及时研究,共同商讨对策,形成协同治理合力,推进黄河流域生态协同治理进程[11]。 最后,构建统一的战略规划,一方面要坚持可持续发展理念,畅通跨省联系沟通渠道,推进信息共享、人员共管、设备共用,提升治理效能,确保整体性、系统性和协同性;另一方面要考虑流域各段各省区的特征,因地制宜地进行区别规划并强调协同合作。

3.2 完善流域生态协同治理的长效机制

黄河流域是一个跨区域的空间地理范围,黄河流域生态保护与高质量发展的关键在于治理,出路在于协同。 完善黄河流域生态协同治理的长效机制主要通过三个方面:一是府际协同治理。建立黄河流域综合治理机构,打破行政地域和职能部门分隔管理格局,协调纵向和横向关系;完善黄河流域协同治理管理制度,明确落实各级政府与各职能部门的职责,理顺纵向和横向关系;建立协调合作机制,统一部署,统一协同流域的保护、治理与发展。 二是上、中、下游协同治理。 建立规划、标准、环评、监测、执法相统一的上、中、下游保护联动机制,完善跨部门联合执法机制,打破原有的区域隔阂,实现全流域协同共治与统一管理。三是主体协同治理。 从政府、企业、非政府组织、公众等多元主体角度出发,明确各社会主体间的责任边界,在政府部门主导的基础上,建立健全公众参与黄河流域治理的制度,保障主体参与监督权利,鼓励环保组织等社会组织发挥自身作用,协助企业改进生产技术进行绿色生产,形成多元主体治理格局。

3.3 强化流域生态协同治理的法治保障

黄河流域的生态协同治理是全方位、多层次的。 作为流域生态协同治理支撑保障的法治化建设,应基于整体性和系统性的角度进行,始终围绕协同性和适应性的立法原则,精准聚焦制约流域保护与发展的冲突矛盾,重点协调不同河段、管理部门、多方主体权力利益失衡的关键问题。 强化黄河流域生态协同治理法治保障,首先,应强化协同理念,构建协同法治体系。 在《黄河流域保护法》协同治理法治体系的制度引领下,弥合现有法律法规体系中的内容割裂,确保黄河流域协同保护治理的规范化、法制化与制度化[12]。 其次,转变治理模式,创新协同管理机制。 协同管理体制的重塑也是流域法治保障体系化建设的重要内容,在流域统一管理的基础上,充分考虑流域管理特点,完善流域区域协同机制,做好流域资源配置。 最后,联合多方共治,优化治理司法保障。 构建司法协作机制,加强检察司法职能拓展,推进执法和司法的有效联动,形成“协同管理+流域执法+协同司法”的治理新模式,提升监管力度和执法能力。

3.4 赋能流域生态协同治理的大数据技术

黄河流域的生态保护与高质量发展是一个系统性的工程,借助移动互联网、大数据等新兴技术,构建跨层级、跨地域、跨系统、跨部门的黄河流域监测是落实数字赋能流域生态协同治理的有效途径。 建立跨边界水质监测评估系统,实现多主体协同监测评估。 应用遥感技术、卫星通信、GPS和GIS 等数字化技术提高黄河流域水质监测的效率,并建立全流域跨边界系统数据库,实现多地区、多主体协同监测保障。 推进流域数字治理跨边界政策一体化,实现跨行政区划、跨政府部门、跨组织的流域协同治理,保障黄河流域上中下游共同推动流域的高质量发展[13]。 积极促进跨边界区域协同联动,建立职能互补、信息互通、监管互助的流域综合监管协作机制,搭建流域跨部门、跨区域水生态环境保护联防联控和信息共享平台,形成协同监管、齐抓共管大格局。 在实施阶段该平台将各个职能部门紧密联系,形成部门合力,配合流域的监测工作[14]。 在结果运用阶段,将数据分析报告同步共享到各省份、各部门和各主体,扩展和延伸合作范围和领域,推动黄河流域生态协同治理目标的实现[15]。

4 结语

黄河流域的生态保护和高质量发展是我国立足中华民族伟大复兴和中国式现代化、促进国家治理能力和治理体系现代化、实现区域协调发展而应时推出的重大国家战略。 协同治理是解决黄河流域治理现实问题的关键手段。 黄河流域生态协同治理必须在厘清其内在逻辑的基础上,总结学习先进治理经验,认真分析面临现实困境,深刻探究有效路径。 探究黄河流域生态协同治理的重点是:通过系统治理、综合治理、协同治理加强流域治理的统一性、系统性和协同性,以黄河流域法治建设和统一规划为保障,数字赋能流域治理监测为助力,构建府际协同治理、多元主体协同治理、上中下游协同治理为核心的协同治理模式,完善流域协同治理的长效机制。 黄河流域生态保护和高质量发展的建设任重而道远,仍待继续研究。