我国政府绩效评估指标体系的演变逻辑及未来趋向

吴玉红?张峰旭

一、前言

政府自引入绩效评估工作以来，在不同发展阶段设置了各有侧重的绩效评估指标体系。随着绩效评估工作的不断完善，绩效评估指标体系也遵循一定的逻辑而不断演变。其中，现实国情、行政文化及政府绩效评估的科学化水平是推动绩效评估指标体系演变的主要因素，而“一票否决”评估机制则是确定不同时期绩效评估指标体系中“关键指标”的依据。政府在未来应该建立符合社会动态发展的绩效评估变动机制，确保政府绩效评估指标体系更加系统化、民主化、实绩化，理性运用“一票否决”评估机制，更准确、全面地体现公众获得感。

一、问题的提出

政府绩效管理的核心是绩效评估，其中评估指标体系完善与否影响了绩效评估的效果和绩效目标的实现。改革开放以来，我国政府为了实现与社会现实相匹配的绩效目标大力推行绩效评估工作，经历了重德能素质、重GDP、重综合评价及重公众获得感等几个评估阶段。在不同阶段评估指标体系的指标数量、指标内容和覆盖领域并非一成不變，而是随着绩效评估系统内部各因素及外部环境的变动不断调整和完善。那么，在不同阶段侧重不同评估指标受到哪些因素的影响？新时代的政府绩效评估指标体系趋向如何？这些既是值得思考的现实问题也是政府决策者与研究者需要面临的紧迫任务，解决这些问题对于设置具有实效及时效的绩效评估指标体系、实现绩效目标具有重要意义。

在绩效评估价值取向与评估指标体系关系方面，彭国甫运用辩证统一原理分析了绩效评估价值取向与指标体系之间的辩证关系，发现价值取向可以稳定、变革、引导和调整评估指标体系，在建立健全评估指标体系时应该立足于最新的价值趋向[1]。陈天祥通过分析价值取向与绩效评估的关系，认为价值取向对绩效评估指标体系的发展方向具有巨大影响[2]。李乐通过分析公共责任理论，认为践行公民为本的价值取向必须与绩效评估的具体实践相结合，将公共责任及公民为本的价值取向的实现作为构建绩效评估指标体系的基本出发点[3]。在绩效评估环境与评估指标体系关系方面，盛明科通过分析绩效评估指标体系的相关理论，认为要建设符合我国国情的绩效评估指标体系，必须立足于我国的基本国情与现实文化[4]。陈天祥以政府绩效评估实践的一般性原理为切入点进行分析，认为绩效评估指标体系的建设要考虑到绩效评估系统内部和外部的多维度环境因素[5]。尚虎平通过分析政府绩效的情境依赖性，发现了我国政府绩效评估平移西方绩效评估存在的源问题，他认为具体绩效评估指标体系的变动必须依赖国家的性质和政治体制，同时注重行政文化的影响[6]。就绩效评估指标体系本身而言，史传林运用科学管理理论对深圳市绩效评估指标的变动进行分析，认为绩效评估指标的数量、内容及权重在整个绩效评估发展过程中既要保持相对的稳定，也要随着环境的变化、社会的进步进行相应的调整，必须符合政府绩效的内涵[7]。

根据相关文献研究可以发现，已有研究成果中存在的不足主要包括：在绩效评估环境与绩效评估指标体系关系方面，现有研究集中于外部环境的影响，缺乏对绩效评估系统内部影响因素的把握；在绩效评估指标体系本身方面，现有研究集中于评估指标体系的变动性与稳定性的统一，缺乏时效性和时代性的把握。在现实中，政府绩效评估指标体系由政府绩效评估相关主体根据绩效目标制定，而绩效目标的设定需要综合考虑行政环境与绩效评估水平。综合以上方面，通过追溯政府绩效评估的发展历程，揭示不同行政环境及政府绩效评估的发展水平下的绩效评估指标体系的演变逻辑，为构建符合社会动态发展的绩效评估指标体系提供参考。

二、政府绩效评估指标体系的发展历程

自新中国成立后，我国政府绩效评估的发展历程经历了多个阶段。改革开放前，主要通过考评党政领导干部的政治思想和业务水平来评估政府绩效。改革开放后，政府开始推行党政领导干部绩效考核制度，逐渐形成了“结果导向”的政府绩效评估。随着行政环境的日益复杂和行政水平的提升，绩效评估工作逐渐趋于客观、全面，并形成了不同阶段的评估重点。从重视德能素质评估，到重GDP评估，再到重综合评价时期，以及目前的探索重公众获得感阶段，我国的绩效评估指标体系随之不断丰富和完善。

三、演变逻辑

回顾改革开放以来我国政府绩效评估的发展历程，可以明显看出不同阶段的绩效评估指标体系在内容上、数量上及覆盖领域上都发生了变化，这与不同时期的行政环境、绩效评估工作的成熟度息息相关。具体来看，基本国情的变化、行政文化的塑造及政府绩效评估的科学化水平直接影响了评估指标体系的变动，而“一票否决”评估机制则决定了不同时期绩效评估指标体系中的“关键指标”。

（一）基本国情是绩效评估指标体系变动的现实基础

毛泽东在《中国革命和中国共产党》中指出“认清中国的国情，乃是认清一切革命问题的基本的根据。”[8]国情指一个国家的社会性质、政治、经济、文化等方面的基本情况和特点，也特指一个国家某一时期的基本状况和特征。政府必须认清国情并立足本国国情，才能制定符合本国国情的公共政策，有效执行这些政策才能解决当前社会问题，体现政府治理效果。政府绩效评估对政府治理的效果进行评价，作为核心的绩效评估指标必须准确、全面地体现政府绩效，要求绩效评估指标能够真实反映当前的社会、经济、文化等基本情况，当基本国情发生变化、政府治理随之变动时，确保绩效评估指标体系保持同步变动。

从我国政府绩效评估发展历程来看，在重德能素质阶段，我国处于中央政府向地方政府“放权”时期，最现实的国情就是要激发地方政府的活力与智慧，管理好地方事务。地方政府管理水平如何主要通过考评党政领导干部进行检验，所以这一阶段的评估指标体系围绕党政领导干部的工作实绩与德能素质设置而成。在重GDP阶段，最现实的国情就是“以经济建设为中心”，政府绩效优劣不再以考评党政干部工作实绩与素质为主，而是着眼于经济类指标的评估，对经济相关指标的重视甚至到了“唯经济指标论成败”的地步。但是不计代价地追求经济效益反而影响了社会的长远发展，因此综合评价得以受到重视，基于现实国情以科学发展观指引政府绩效评估工作，设置评估指标时要体现科学发展观、彰显为公众服务的执政理念，在评估指标体系中增加了公众满意、资源消耗、生态保护等内容。由此可见，基本国情的变化是政府绩效评估工作评估重点转变的根本所在，是绩效评估指标体系变动的现实基础。

（二）行政文化是绩效评估指标体系变动的思想基础

行政文化是在一定的历史条件下，通过行政实践活动产生的行政意识，随着时代的发展而发展，具有鲜明的时代性、连续性与隐蔽性。我国行政文化起源于夏商时代，传统行政文化强调德治与礼制、仁政与民本、尚群与尊贤，但是存在严重的人治思想及官本位思想。改革开放以后，我国政府着眼于中国特色社会主义行政文化的建设，逐渐呈现出民主、法治、服务、创新等社会主义社会的新特征。行政文化通过影响行政活动参与者的思想与意识，不断影响行政管理活动，体现了政府的执政理念与中心任务，决定了政府绩效评估的方向与具体内容，并且影响政府绩效评估各参与主体尤其是绩效评估指标制定者的意识形态及思想观念，导致了绩效评估指标在不同发展阶段的变动。

党的十一届三中全会把工作重心转移到社会主义现代化建设上来，包括建设社会主义现代行政文化。在重德能素质时期，首要任务是“实现思想路线及政治路线的拨乱反正”，导致了行政文化具有较强的政治性。受到政治型行政文化的影响，在绩效评估工作实绩指标中设置了上級首长指令完成情况、自我评价及努力方向，评定等级中设置了首长评价。在重GDP时期，改革的首要任务由思想与政治方面转移到了经济利益最大化的谋求，这一时期的行政文化具有明显的经济性。受到经济型行政文化的影响，绩效评估偏重经济类指标，加重经济类指标在整个绩效评估体系中的权重。在重综合评价时期，我国开始追求建设服务型政府，开启了塑造服务型行政文化时期。受到服务型行政文化的影响，在设置绩效评估指标时注重公众的参与、公众满意、生态可持续等方面的内容。由此可见，不同阶段的行政文化的塑造离不开公共行政的发展，并且反作用于行政实践活动的全过程。作为绩效管理的重要组成部分，绩效评估同样受到行政文化的反作用，不同时期绩效评估指标体系的变动是重要表现。

（三）政府绩效评估的科学化是绩效评估指标体系变动的直接动因

政府绩效评估的科学化主要包括价值取向科学化、运行机制科学化、评估流程科学化、评估方法科学化、绩效评估指标体系科学化及评估结果运用科学化。在我国政府绩效评估的具体实践中，绩效评估的科学化程度呈现出逐步提升的趋势。起初，以激发地方政府及机关干部的积极性为价值取向，其中考核领导干部的实绩与德能素质成为关键，采用“自上而下”的放任式探索考评模式。但在实际执行中缺乏专职机构及法律的保障，评估流程简单、粗放，评估主体只有上级首长和自身，评估指标体系层级少、数量少，评定等级简单。进入重综合评价阶段之后，开始确立“以政府执政理念为导向”的政府绩效评估，并增加绩效评估主体引入外部评估。随着对绩效评估的研究深入以及对国外政府绩效评估工作的借鉴，开始增加指标体系的层级、数量及覆盖领域，注重潜绩与显绩的平衡，开始注重发展成果与发展代价、生态环境保护及发展后劲，注重经济社会发展中人民群众的满意与评价。评定等级方面也不再是简单的评分加总，而是通过设计权重体系确定各指标在整个指标体系中所占权重，确定各指标对政府绩效的影响程度进而综合评分，逐渐使得绩效评估指标体系更加的全面、科学、公正。

（四）“一票否决”评估机制决定了绩效评估指标体系中的“关键指标”

“一票否决”是指在设计政府绩效评估指标时，将某一个或者几个指标的权重设为+R（0＜R＜1）和－100%，意味着在实际绩效评估过程中，如果“一票否决”指标的绩效得分为0，则本次绩效评估的整体得分（所有指标的加和总分）为0×权重=0，意味着政府在前一阶段的所有工作成绩全部作废，工作绩效为0。[1]我国“一票否决”评估机制源于20世纪80年代的计生问题，随后开始应用到其他领域，比如安全问题一票否决制、环境保护一票否决制等等，逐渐成为有力的政府绩效评估工具。

在绩效评估实践中，“一票否决”指标在整个绩效评估指标体系中处于关键地位，该指标的评估结果可以决定整体绩效的评定，所以“一票否决”评估机制决定了不同时期绩效评估指标体系中的“关键指标”，这种极端的单项负激励评估机制在一定程度上有助于突出个别指标的分量，凸显政府的核心任务及工作方向。“一票否决”评估机制的应用体现在两个方面：一是相同“一票否决”指标在不同时期的沿用，比如计生问题指标源于20世纪80年代，但在2013年的国务院机构改革和职能转变方案中依然确定了对计划生育指标继续执行“一票否决”评估机制；二是不同时期增加新的“一票否决”指标，比如2012年6月国务院出台相关文件确定“食品安全问题”成为绩效评估指标体系中的“一票否决”指标；2018年4月，中共中央办公厅及国务院办公厅出台了《地方党政领导干部安全生产责任制的规定》，明确将安全生产问题作为“一票否决”指标，该项指标不合格将需要承担责任并取消所有评优资格。因此“一票否决”指标的确定，必然促使绩效评估相关主体在设置评估指标时注重体现“一票否决”指标的内容，在实现绩效目标的过程中倾尽全力确保“一票否决”指标的优先实现，从而影响绩效评估指标体系的“关键指标”。

四、结语

通过对政府绩效评估发展历程的探索，揭示了我国政府绩效评估指标体系的变动逻辑及影响因素。为促进其发展，提升契合度，需构建符合社会动态发展的绩效评估指标体系的变动机制。政府应紧抓社会主要矛盾，设置具体指标反映人民需要、社会矛盾及中心任务，提升绩效评估工作的科学化、专业化，确保其系统性、准确性和客观性。指标体系趋于系统化、民主化、实绩化，并注重公众获得感指标及权重的强化，同时，“一票否决”评估机制适用趋于理性化。

引用

[1]彭国甫.价值取向是地方政府绩效评估的深层结构[J].中国行政管理，2004（07）：75-78+84.

[2]陈天祥，陈芬.影响政府绩效评估指标体系设计的多维因素[J].中国人民大学学报，2007（06）：88-93.

[3]李乐，杨守涛，周文通.试论公共责任视域下以公民为本的绩效评估指标体系的构建——英国的经验与启示[J].中国行政管理，2018（06）：141-146.

[4]盛明科，彭国甫.公共服务型政府绩效评估体系构建研究论纲[J].东南学术，2008（03）：54-60.

[5]陈天祥，陈芬.影响政府绩效评估指标体系设计的多维因素[J].中国人民大学学报，2007（06）：88-93.

[6]尚虎平.激励与问责并重的政府考核之路——改革开放四十年来我国政府绩效评估的回顾与反思[J].中国行政管理，2018（08）：85-92.

[7]史传林.地方政府绩效评估指标体系变动的内在逻辑——基于深圳市政府绩效评估指标体系的动态分析[J].行政论坛，2015，22（03）：45-50.

[8]毛泽东.中国与中国革命//毛泽东.毛泽东选集：第2卷：中国与中国革命[M].北京：人民出版社，1991.