深入推进京津冀协同发展的思考与建议

邴兴国

一、前言

党中央、国务院高度重视京津冀协同发展。本文梳理了近三年来推动京津冀协同发展的主要进展和成效，剖析了制约京津冀协同发展的主要困难和问题，并从抓牢抓实北京非首都功能疏解、高标准打造京津冀协同发展重要引擎、持续推进重点领域协同等五个方面提出了对策建议。

二、主要进展和成效

九年多来，京津冀三省市按照党中央、国务院的统一部署和要求，切实履职尽责，全面贯彻落实《京津冀协同发展规划纲要》重点任务，深入实施重点工程项目、重大改革举措，推动京津冀协同发展取得阶段性明显进展和成效[1，2]。

（一）顶层设计顺利完成并扎实推进落实

按照党中央、国务院要求，京津冀协同发展从顶层做了前瞻性、重构性设计，提出一揽子解决方案。党中央、国务院印发实施《京津冀协同发展规划纲要》。以规划纲要为指导，国家出台实施了《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》《京津冀协同发展“十四五”实施方案》，有关部委也相继出台土地、城乡、产业等12个专项规划，形成了目标一致、层次明确、互相衔接的协同发展规划方案体系[3]。

（二）北京非首都功能疏解有序开展

功能疏解方案政策出台实施。北京非首都功能疏解相关方案印发实施，出台了户籍、教育、医疗卫生等一揽子政策。一批重大疏解项目有序落地。中国星网、中国矿产资源集团在雄安新区注册落户，中国三峡集团、中国船舶集团、中国电子集团总部分别从北京迁移到湖北武汉、上海、广东深圳挂牌。北京中心城区功能布局不断优化。严禁长安街及其延长线、二环路以内新增建设用地，严控新增建筑规模。2014年以来，推动20多所北京市属学校、医院向京郊转移，疏解一般制造业企业累计近3000家，疏解提升区域性批发市场和物流中心累计约1000个，北京市累计不予办理新设立或变更登记业务近2.5万件。

（三）重点地区高质量发展协同推进

雄安新区高质量发展样板持续打造。规划方案政策体系构建形成并推进实施，为雄安高质量发展擘画蓝图并提供了强有力支撑。聚焦启动区压茬推进100多个建设项目，雄安新区对外骨干交通网络加快构建，启动区市政设施网络逐步形成。白洋淀生态环境治理保护深入推进，淀区水质由2017年的劣V类提升至2022年的Ⅲ类。北京城市副中心建设高质量推进。北京市级机關35个部门、165个单位共1.5万人正式搬入副中心办公，行政办公区二期全部地块开工建设，北京环球主题公园开园。北京市通州区与河北省“北三县”一体化发展深入推进。天津滨海新区高质量发展深入推进，深入实施《关于支持天津滨海新区高质量发展的意见》，天津港降费增效深入推进，2023年1—9月集装箱吞吐量为1762.17万标准箱，同比增长6.5%[4]。

（四）三个重点领域持续实现新突破

交通一体化加快建设。京张高铁、京雄城际、京沈高铁等建成通车，“轨道上的京津冀”加快构建。津石高速天津段主线贯通，北京房山至河北涞水西太路等“瓶颈路”加快打通。北京大兴国际机场建成投运并运营良好。津冀港口群市场化合作机制加快完善。生态环保联防联控联治取得显著成效。2023年1—9月京津冀地区PM2.5平均浓度为36微克/立方米，优良天数比率为66.8%。京津冀地区国家地表水考核断面Ⅰ—Ⅲ类水质断面比例为77.4%。产业升级转移扎实推进。天津加快建设全国先进制造研发基地，大兴国际机场临空经济区等产业合作平台建设加快推进，北京现代汽车沧州工厂建成投产以来累计产销整车突破50万辆[5]。

（五）协同发展体制机制加快构建

创新驱动作用明显。京津冀全面创新改革试验系统推进，重大改革举措已经完成并有序向全国推广。北京全国科技创新中心加快建设，中关村企业在津冀两地设立分支机构累计8000多家，科技创新链加快形成。重大改革开放举措相继落地。北京自贸区高端产业片区正式挂牌，天津自贸区国际贸易单一窗口等128项制度创新任务基本完成，河北自贸区从贸易便利化、政府职能转变等领域推出30多项制度创新案例。试点示范工作深入开展。关于深化北京新一轮服务业扩大开放综合试点方案印发实施，26方面120余项开放创新政策措施有序推进[6]。

（六）公共服务共建共享取得重要进展

教育合作逐步深化。京津冀高校联盟建设加快推进，重点领域合作持续深化。中小学教师互派培养项目深入实施，累计培训超过1000人次。医疗卫生协作日益紧密。京津冀4200余家定点医院实现异地就医普通门诊费用直接结算，跨省联网医疗机构实现三省市县域全覆盖。三省市临床检验结果互认医疗机构超过480家、互认项目40多项。文化旅游协同推进。公共文化服务体系不断完善，京津冀公共图书馆总分馆制、文化馆总分馆制新建成数量约200个。京津冀旅游一卡通累计发行超过100万张，三地联合推出十大主题精品旅游线路，京张体育文化旅游带加快建设[7]。

三、主要困难挑战

推动京津冀协同发展依然存在许多深层次矛盾和问题，在一定程度上制约了协同发展的纵深推进，亟待创新破解显性隐性壁垒，主要表现在以下几个方面。

（一）市场化主导的非首都功能承接机制和服务体系亟待完善

北京非首都功能疏解进入了实质性阶段，中央有关部门也制定了相应的疏解方案和支持政策体系，但津冀两省市与北京央企总部和机构及学校、医院、科学院所等方面沟通对接力度不够，沟通对接平台发挥作用不够，非首都功能承接与国家层面推动非首都功能疏解的合力尚未完全形成，亟待建立健全市场化主导的非首都功能承接机制和支持政策体系。

（二）京津协同支撑引领作用有待强化

京津两市协同化进程持续推进，但对引领带动京津冀协同发展的作用发挥尚不充分，依然存在诸多制约谱写新时期社会主义现代化的京津“双城记”的体制性障碍、机制性缺陷和制度性漏洞。京津协同创新体系和产业一体化发展格局还未真正构建起来，高新技术产业、金融创新运营、公共服务等重点领域协同还存在许多短板和难点堵点，推进京津同城化发展任务依然很艰巨。

（三）制约协同发展的隐形壁垒亟需强化改革创新加以突破

京津冀协同发展交通一体化“硬联通”方面取得了明显进展和成效，“轨道上的京津冀”加快构建，但在“软联通”特别是产业一体化发展、世界级港口群和机场群建设、自贸区联动发展等方面依然存在许多深层次制度壁垒，主要表现在产业转移企业认定条件及标准不统一、天津港与周边各港口合作机制不完善，京津冀三省市自贸区制度协同创新能力不足等方面，当前存在的各类隐形壁垒对协同发展深入推进形成制约。

（四）京津冀基本公共服务均等化水平落差依然很大

京津冀基本公共服务共建共享深入推进，推动部分在京教育、医疗资源向河北、天津疏解转移，但京津冀地区公共服务差距依然很大。截至目前，河北省没有985工程院校，唯一一所211工程大学在天津，而北京拥有985工程和211工程大学34所。天津、河北每千人口执业（助理）医师数分别为3.8人、3.4人，分别仅为北京的74.5%、66.7%。

四、对策建议

牢牢牵住北京非首都功能疏解这个“牛鼻子”，坚持一手抓项目、一手抓政策，加快完善北京非首都功能疏解政策体系，高标准高质量建设三大功能平台，积极推动重大工程项目、重要改革举措落地实施，推进京津冀协同发展不断走深走实。

（一）坚持激励和约束相结合，深入推进非首都功能疏解取得新突破

推进实施一批标志性疏解项目。按照有共识、看得准、能见效的原则，稳妥有序推进一批具有较强影响力和带动性的北京非首都功能向雄安新区疏解，发挥示范效应，带动相关非首都功能向京外疏解。支持符合天津“一基地三区”定位、河北“三区一基地”定位并适合向两地转移的非首都功能布局到天津、河北，积极探索疏解经验和路径。完善疏解政策体系。坚持引导和倒逼相结合，通过市场化机制和法制化手段，研究制定薪酬、金融、市场准入、差异化价格等系列政策，构建内外双向发力北京非首都功能疏解激励约束政策体系，推动形成疏解内生动力机制。推进北京市内部功能重组。深入推进北京市中心城区内部功能重组，推动疏解整治与优化提升并举，做好腾退空间管理和优化利用。严控北京非首都功能增量。严格审批北京市域内投资项目，严把新增产业特别是一般性产业准入关。加大人口调控力度，严控北京中心城区特别是核心区年度新增落户规模，合力控制中心城区人口密度。

（二）高标准高质量建设“三大平台”，加快打造京津冀协同发展重要引擎

高质量推进雄安新区建设。加快推进雄安新区启动区重大基础设施及配套公共服务设施建设，支持雄安新区全面深化改革和扩大开放，不断完善支持政策体系，加强对疏解项目在雄安新区落地的政策保障。建设雄安新区标准体系，创造“雄安质量”，推动雄安新区在城市规划建设、智能城市、地下空间开发等方面形成可复制、可推广样板。支持北京城市副中心高质量发展。有序推进实施行政办公区、综合交通枢纽、市政园林等一批重大项目，提高城市承载力。按照“统一规划、统一政策、统一标准、统一管控”要求，推进北京市通州区与河北省“北三县”一体化高质量发展。深入推进滨海新区高质量发展。推动传统产业转型升级和高端制造业发展壮大，支持滨海新区积极承接符合自身发展定位的北京央企总部及分支机构，进一步强化天津港绿色、智能、枢纽功能，推进天津港提质降费增效。

（三）推进交通生态产业一体化发展，促进重点领域协同发展取得新突破

大力推进交通基础设施建设。建立市场化资本投入和运营机制，加快构建“轨道上的京津冀”。支持天津港与河北各港口加强以市场化方式协作，推动设立天津组合港，优化区域集装箱、大宗散货布局，打造世界级港口群。推动京津冀三省市机场协同发展，进一步优化航线网络，建设世界级机场群。强化生态环境联防联控联治。持续开展秋冬季大气污染联合治理攻坚行动，推动区域环境空气质量不断改善。加强白洋淀入淀河流上下游流域及大运河、永定河、大清河重点流域治理，系统推进华北地区地下水超采综合治理。推进天津“双城”生态廊道建设和七里海、北大港、团泊洼、大黄浦等湖泊湿地治理与修复，建设京津冀重要生态屏障。推进产业一体化发展。着眼增强产业链供应链自主可控能力，将创新链和津冀产业需求紧密结合，打造京津冀区域上下游关联度高、带动性强的世界级产业集群。

（四）构建改革开放新高地，打造引领全国高质量发展动力源

深化体制机制改革。充分发挥市场在区域协调发展新机制建设中的主导作用，建立京津冀统一市场建设协同工作机制，探索促进人口、技术、资本、数据等各类要素跨区域自由流动的制度安排。深化“放管服”改革，支持京津冀三省市开展协同发展制度创新，健全跨区域财税分享和利益补偿机制，提升支付、清算、征信等基础金融服务水平。积极开展试点示范。选择有条件的区域率先推进试点示范，打造一批先行先试平台，通过试点示范带动其他地区发展。提升区域开放合作水平。着眼促进构建新发展格局，建立区域开放合作机制，共建共享一批对外开放平台。坚持发展传统优势和培育新优势并举，开拓新的贸易合作增长点，扩大与“一带一路”沿线国家和东盟国家贸易往来，打造国内国际双向循环的重要资源要素配置枢纽。支持北京、天津、河北自由贸易试验区加强制度创新合作，实现优势互补。

（五）强化公共服务共建共享，加快提升基本公共服务均等化水平

深化教育协同发展。推动京津优质中小学与河北省中小学开展合作。支持京津高校在师资队伍建设、学科专业建设、人才培养模式等方面深化合作。发挥京津冀职教集团作用，支持三省市共建高素质技术技能型人才協同培养体系。推动医疗卫生联动协作。推进京津冀医联体建设，完善三省市医疗卫生政策协同，推进医学检验结果互认、医学影像资料共享，实行双向转诊和检查结果互认制度，实现执业医师多点执业和医疗人才有序流动。完善京津冀医疗卫生人才协同培养和使用机制，在住院医师规范化培训、全科医生培养、紧缺专业人才培训等方面加大倾斜支持力度。推动社会保障顺畅衔接。推动定点医疗机构为异地就医参保人员提供网上预付挂号直接结算服务。完善养老服务协同联动机制，推进京津冀老年人能力综合评估等标准互认，拓展跨省市购买养老服务试点，支持北京养老项目向环京地区布局。

引用

[1]新华网.习近平在天津考察[EB/OL].[2019-01-18].http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-01/18/c_1124009647.htm.

[2]中共天津市委天津市人民政府推进京津冀协同发展领导小组办公室.天津市推进京津冀协同发展典型案例[J].宏观经济管理，2022（01）：36-39.

[3]李兰冰，徐瑞莲.中国式现代化建设背景下京津冀产业协同发展路径[J].北京社会科学，2023（10）：34-44.

[4]张贵，孙晨晨，刘秉镰.京津冀协同发展的历程、成效与推进策略[J].改革，2023（05）：90-104.

[5]王宇姗.京津冀“三链”融合发展研究[J].合作经济与科技，2023（18）：15-17.

[6]王振坡，李彦晓，王丽艳，等.京津冀协同发展下天津都市圈发展路径与对策研究[J].城市发展研究，2023，30（01）：29-33.

[7]孙久文.新时期京津冀协同发展的特征与建议[J].城市问题，2022（12）：4-8.