桐庐县低丘缓坡资源开发综合利用探析

胡泽昆

（桐庐县富春未来城市发展中心 浙江 杭州 310000）

引言

推进低丘缓坡资源综合开发利用，是从我国人均耕地少和低丘缓坡后备资源多等实际现状出发，面对资源保护和新形势下的发展要求，拓展建设用地新空间和新方法势在必行。低丘缓坡资源综合有效开发是因地制宜保障和促进工业化、城镇化及农村新居建设用地的重要途径，但如何开发成为许多学者需要面对的问题，通过对低丘缓坡资源调查和实证分析，探索和实施开发低丘缓坡资源向有效建设用地空间的转变，从而破解用地供需之间不平衡和经济社会发展与土地资源利用不协调的问题。

1 研究背景与意义

1.1 自然地理特征决定了必须重视低丘缓坡资源开发利用

桐庐县为浙江省杭州市辖县，以丘陵山区为主，平原稀少，属浙西中低山丘陵区。四周群山耸峙，中部为狭小河谷平原，山地与平原间则丘陵错落。在全县土地面积中，山地丘陵占86.3%，平原、水域占13.7%，呈“八山半水分半田”的地貌特征，桐庐县的社会经济发展必须基于这一自然地理基础。

1.2 日趋严格的耕地保护管控要求开发利用低丘缓坡

近年来，“三位一体”耕地保护的管控措施不断升级，明确要求建设占用耕地必须“占水补水、占优补优”。桐庐县垦造为优质耕地（尤其是水田）的后备土地资源非常有限，其自然地理特征决定了垦造耕地也必须依赖于低丘缓坡，如果继续占用平原地区优质耕地开发建设，则无法落实耕地占补平衡任务，难以为继。通过合理开发利用低丘缓坡资源，一方面可以控制平原地区优质耕地减少，尽可能多地保护平原地区优质耕地，确保耕地质量保持稳定甚至稳步提升。另一方面，可解决耕地占补平衡压力，保障社会经济发展需要。而低丘缓坡开发既可以缓解耕地保护的压力，又可以有效拓展建设用地空间。

1.3 新时代要求开发利用低丘缓坡资源

持续推进实施乡村振兴战略、区域协调发展战略和可持续发展战略，必须要解决发展不平衡不充分的问题，不断满足人民日益增长的美好生活需要。而“绿水青山就是金山银山”的“两山”理论是提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的基本理论，是建设以生态美为基础的“美丽桐庐”必然路径。因而，“美丽桐庐”的建设必然要求将面积比例大、开发利用条件适宜的低丘缓坡区域作为经济社会发展的重要拓展空间，推进发展绿色生态经济。

1.4 加快推进“拥江发展”战略的需要

以杭州市推进实施“拥江发展”战略、建设世界名城为契机，充分利用富春江、分水江沿岸优质低丘缓坡资源，推进生态旅游、健康养生等高端服务业发展，提升产业发展水平和层次，使桐庐县成为杭州建设世界名城的不可或缺的重要组成部分。积极探索“绿水青山转化为金山银山”的路径通道，高水平建设“山清水秀民富县强的美丽中国桐庐祥本”，朝着“中国最美山水型现代化中等城市”目标大步迈进[1]。

1.5 深入实施“产业强县”战略促产业发展的需要

根据目前实施“产业强县”的相关政策，桐庐县大力发展大健康产业、大旅游产业、文化创意产业等特色产业，康养旅游度假等项目用地可与低丘缓坡开发利用有机结合，营造环境优美、地形起伏更贴近自然的体验。另外，可充分利用低丘缓坡资源，积极发展参与性、体验性的观光农业，推进农业和旅游的深度融合。

1.6 深入推进低丘缓坡综合开发利用政策的需要

在低丘缓坡资源开发利用的实践中，浙江省积累了相关经验并已形成低丘缓坡开发利用的不同模式，形成了制度化的工作机制。先后探索推进了低丘缓坡垦造耕地、发展台地产业、“坡地村镇”建设等多种开发利用模式，对保护耕地、保障发展等方面发挥了巨大的作用。桐庐县在利用低丘缓坡拓宽用地空间、保障发展用地和落实耕地占补平衡等方面取得了一定成效，积累了一定工作经验。按照“乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，桐庐县未来可重点利用低丘缓坡资源，保障美丽乡村建设、生态旅游、健康养生等产业，促进乡村振兴。

2 桐庐县低丘缓坡资源分析

2.1 低丘缓坡土地内涵界定

根据地貌学的定义，丘陵地区是指在海拔500m 以下且相对高度不超过200m 的连续分布、起伏不大、坡度平缓的圆丘状地貌集群，其中又可分为低丘和高丘，低丘是海拔在300m以下或相对高度低于100m，高丘则是海拔在300～500m 或相对高度在100～200m。按照定义坡度等级共分为6 个等级，即坡度2～6°、坡度6～15°、坡度15～25°、坡度25～35°、坡度35～45°、坡度>45°。因此，广义上将坡度为6～25°、海拔500m以下的土地通称为低丘缓坡。

本次调查的低丘缓坡后备资源需同时符合6个条件，即①坡度在6～25°之间；②不涉及国家级和省级生态公益林，不涉及环境功能区划划定的自然生态红线区；③不涉及矿区开采区；④不涉及永久基本农田及标准农田；⑤不包含土地利用现状调查成果中地类为耕地（含可调整）、建设用地（含水库）、河流和湖泊的土地；⑥地块面积在30 亩以上。

2.2 低丘缓坡资源状况

根据以上低丘缓坡土地的内涵界定，利用地理信息系统（GIS）空间分析技术，以土地变更调查数据为基础分析，桐庐县共有低丘缓坡资源近23.96 万亩，占全县土地面积8.73%。

2.2.1 低丘缓坡资源坡度分析

从坡度角度分析，坡度6～15°，面积4.6万亩，占19.29%；坡度15～25°，面积19.34 万亩，占80.71%。总体来讲，坡度较大，开发利用有一定难度。桐庐县低丘缓坡资源坡度分析详见表1。

表1 桐庐县低丘缓坡资源坡度分析表（单位：亩）

2.2.2 低丘缓坡资源连片规模分析

从连片规模分析，30～100 亩的和500 亩以上的各占30% 左右，100～200 亩和200～500亩的各占20%左右。共计1920 个地块，平均每块面积125 亩，地块分布较为零散。其中，地块面积超过500 亩的有72 块，主要分布在城南街道、桐君街道，以及瑶琳镇、横村镇和富春江镇等乡镇。桐庐县低丘缓坡资源连片规模分析详见表2。

表2 桐庐县低丘缓坡资源连片规模分析表

2.2.3 低丘缓坡资源土地类型分析

从土地类型分析，桐庐县低丘缓坡资源主要为林地，占全部资源的78.41%；其次为园地，占17.90%；其他农用地和未利用地分别占1.13%和2.56%。

2.3 低丘缓坡资源宜耕宜建分区

根据低丘缓坡资源与土地整治规划对比分析，约有1.63 万亩低丘缓坡资源纳入宜耕后备资源，可用于垦造耕地。按照桐庐县近年约1500亩新增建设用地计划指标，按50%占用耕地比例测算，至2035 年需占用耕地1.43 万亩，低丘缓坡宜耕后备资源可解决县域耕地占补平衡压力。

根据低丘缓坡资源与国土空间规划对比分析，约有6865 亩位于规划中确定的城镇建设用地范围内，占潜力总量的2.86%。这部分资源有2096 亩位于现行国土空间下的城镇扩展边界内，可直接报批建设。其中，城南街道最大，为4076 亩；其次为横村镇和江南镇，分别为731亩和640 亩。

根据低丘缓坡资源所处交通、水域、资源优势、基础条件、潜力规模、规划符合情况等综合指标分析，共筛选中远期适宜开发建设低丘缓坡区块132 个，区块总面积9.55 万亩，其中低丘缓坡3.77 万亩。这些区块主要位于富春江镇、凤川街道、城南街道和瑶琳镇等，多处于富春江、分水江两岸或资源禀赋较好区域，同时也是高速、国（省）道沿线，毗邻城镇，区位条件优越。这些区块适宜开发建设方向主要有生态旅游、健康养生、高端商住、村庄建设、城镇建设和产业平台建设。这些资源符合现有国土空间规划的，可优先报批建设；其他地区建议进行实地踏勘，条件成熟的纳入下一轮规划开发建设区域。

3 低丘缓坡资源综合开发利用实现途径

3.1 理清资源 编制计划

低丘缓坡资源分布在丘陵山区，开发不当会造成次生地质灾害、植被破坏、水土流失等生态问题[2]，因此开发利用需客观评价自然条件限制。本着“宜耕则耕、宜林则林、宜建则建”的原则，查清资源分布、面积、权属、现状、开发潜力、适宜项目等情况，落实低丘缓坡近期发展区块和拟建设项目；以国民经济和社会发展规划、国土空间规划等相关规划为指导，编制低丘缓坡综合利用专项行动计划，明确开发规模、规划内容、建设时序等，有计划、有步骤地推进低丘缓坡开发利用工作。

3.2 全域整治 合理落地

桐庐县的许多村庄皆有适宜开发的低丘缓坡资源，但未能引起足够重视，导致可用作补充耕地或宜建的土地资源闲置浪费。合理开发利用条件成熟的低丘缓坡资源，推进实施全域土地综合整治，优化乡村国土开发空间格局，有效释放存量建设用地流量空间，利用复垦为农用地的宅基地、工矿废弃地和其他建设用地，带空间指标、计划指标和耕地指标挂钩建新。通过全域土地综合整治，可合理安排已明确的低丘缓坡开发利用项目，落实用地空间及指标，有效缓解桐庐县未来因新增建设用地指标减少，进一步激化的建设用地供需矛盾。同步因地制宜开展田园综合体建设，促进农业、旅游、文化为一体的农村一二三产，以及“产村人文景”融合发展。与村庄规划结合，促进产业集聚提升发展；与新农村建设相结合，建设美丽乡村升级版，助推乡村振兴[3]。

3.3 多元能动 项目准入

加强产业规划，深化产业定位、产业布局、政策配套，保障项目可行性，按照精准投放的原则，重点向占用耕地少、投资大、效益好的项目倾斜，切实做到产业规划落地。坚持全县招商“一盘棋”，健全招商机制，供给快捷高效的政府服务，以专业化招商、精准化招商为抓手，加快推动桐庐产业强县的进程。针对明确建设项目的低丘缓坡资源，探索坡地项目“标准地”制度，明确土地相关指标，引入优质项目，简化行政审批环节，打造优质坡地“标准地”样板。

3.4 保障实施 强化监管

低丘缓坡资源开发利用具有很强的政策性，对落地项目应该督促其尽快开工建设，要严格按照土地出让合同约定的项目开竣工时间，强化项目供后监管。低丘缓坡资源利用大部分是采用点状布局，实施过程中应严格规范项目的实际用途和动工、竣工期限以及竣工后工业产值，并履约监管协议收取履约保证金，用地单位违约则没收履约保证金，避免低丘缓坡资源利用演变成违法用地，最后从签订出让合同至项目竣工的整个过程，要录入土地动态监测和监管系统，严格监管项目业主是否按规定时间开工、按批准用途使用、按合同投入资金强度建设等[4]。

结语

根据桐庐县低丘缓坡资源坡度、面积、土地类型等基础分析，并结合各类规划和其他综合因素，可以得出桐庐县低丘缓坡资源丰富且综合利用基础条件较好，其中全县低丘缓坡土地面积高达23.9 万亩且连片程度、规划适宜性较好。通过低丘缓坡土地资源宜耕宜建综合分析，使桐庐县在后续的开发利用中可以充分结合现有成果，并对相关数据进行实地调查核实，从而更准确地掌握低丘缓坡资源的分布和后续综合利用的可行性，为桐庐县乃至浙江省新的土地利用方式转变提供相关经验。