省际交界地区协同发展的总体思路和重点任务

窦红涛　贾若祥

省际交界地区是两个及以上的省级行政区在交界处所构成的特定地理空间，沿省界线两侧分布的地区可称之为省际交界地区。省际交界处的县域是省际交界地区的基本空间单元，共包括887个县（市、区、旗），面积共计445.35万平方公里，约占我国陆地面积的46.40%。省际交界地区大多处在各省经济体系外围和末梢，“欠发达性”持久且深刻，同时对于畅通要素在区域间的流通、维护生态安全、粮食安全等发挥重要作用。

一、省际交界地区发展特征和问题

（一）客观存在地理阻隔，区位偏远交通闭塞

我国古代将“山川行便、犬牙相入”作为行政区划的主要原则，流传千古的“州郡有时而更，山川千古不易”就是说山川是行政区划的基础。至今，我国的行政区划虽经不断调整完善，但仍保持这一特点。特别是省际交界大都处于大江大河天堑或高山大川阻隔地带，自古以来受自然地理分割影响严重，属于“难进难出”区域，与平原地区的经济往来、人文交流相对较少，形成了相对闭塞、独立的经济和文化单元。新中国成立至今，我国持续推进跨区域重大基础设施的布局建设，省际交界地区的交通区位条件得到明显改善，与中心城市时空距离大幅压缩。但与省域其他地区相比，仍是区位最为偏远、交通发展明显滞后的区域，对外交通不便、城乡衔接不畅、运输通道偏少且建设标准较低，服务水平落后。西部的省际交界地区交通基础设施建设更是不足，省际交界地区短缺的交通基础设施供给和远离中心城市的区位条件严重限制了省际交界地区经济发展。

（二）处于省域经济末梢，发展水平长期滞后

对于省域经济来说，省会城市及其周边地区是发展战略的重点区或核心区，而广泛的省际交界区大多处在各省经济体系外围和末梢，远离国家各层级“经济中心”，是经济发展中最容易被忽视和被边缘化的区域。经济社会发展的长期滞后使得省际交界地区的“欠发达性”持久且深刻。特别是受行政区经济等的限制影响，省际交界地区并不能有效发挥省际合作前沿地带优势，而且通常形成互相分割的状态，引发资源环境相争、产业结构重叠等一系列问题。根据“七普”数据，省际交界地区常住人口约3.92亿人，但同期GDP约21.11万亿元，人均GDP仅5.39万元，仅为全国平均水平的四分之三，是我国区域发展不平衡不充分的集中体现，是促进区域协调发展的突出短板和薄弱环节，也是推动共同富裕的重点难点区域。

（三）生态、农业地位突出，安全保障功能重要

省際交界地区大都处于大江大河天堑或高山大川阻隔地带，多属于国家重点生态功能区，具有涵养水源、防风固沙、保持水土、维护生物多样性等重要生态功能，发挥生态屏障作用，对维护国家生态安全具有重要地位。如黑蒙交界地区部分属于大小兴安岭森林生态功能区，鄂豫皖交界地区部分属于大别山水土保持生态功能区，甘青交界地区部分属于祁连山冰川与水源涵养生态功能区等等。部分省际交界地区处于粮食生产功能区或重要农产品生产保护区，对于保障粮食安全具有重要地位，如东北平原、黄淮海平原、汾渭平原等农产品主产区的部分省际交界地区粮食生产功能突出。

（四）行政区经济尚未打破，省际协同发展亟待加强

近年来，省际交界地区协同发展取得了较好成效，但也存在一些需要解决的问题。一是受行政区经济等的影响，省际交界地区封锁和行政壁垒较为严重，生产要素的跨省流动存在诸多障碍，区域经济一体化发展受到限制；二是生态环境跨区域联防联控机制尚未真正形成，跨省域环境违法行为频发；三是资源的无序开发和产业的低水平重复建设仍较为突出，产业结构趋同；四是跨省合作的机制和平台相对欠缺，规划层面缺乏统筹衔接和整体谋划，执行层面协调机制相对松散，在制度保障方面深层次的利益共享机制有待建立完善。

二、省际交界地区协同发展总体思路

（一）突出省际交界地区的跨省合作前沿地位，更好服务和融入新发展格局

省际交界地区最大的特色就是“交界”，最大的潜力就是“省际合作”，但受行政区经济等的限制影响，省际交界地区的“交界”优势长期得不到有效发挥，发展不平衡不充分问题仍然突出，政策标准不统一、合作机制不健全等制约因素依然存在，已成为促进我国区域协调发展的突出短板和薄弱环节。通过促进省际交界地区协同发展，将省际交界地区由原来的要素流动的堵点打造成为畅通要素流动的通道甚至是枢纽，从全国层面打通国内循环的堵点，贯通生产、流通、分配、消费各环节，进一步畅通国内大循环，并以强大国内市场为依托，使省际交界地区更好服务和融入以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，在循环中重塑区域发展新优势，形成协同发展新局面。

（二）突出省际交界地区生态、农业等主体功能，打造各有侧重的省际合作载体

省际交界地区边缘性强，发展基础薄弱，提升发展能力必须注重发挥区域比较优势，促进区域间互补合作，协同发展，通过合作激发发展动能、提升发展势能、增强发展效能。要立足不同省际交界地区主体功能和特色优势，分类打造一批主体功能重要、带动效应明显的省际交界合作区。对位于同一重要生态系统或流域的省际交界地区，可联合建设生态保护省际合作区，合力筑牢生态安全屏障，推进生态价值转化，打造生态富民惠民高地。对农业生产条件较好、承担农产品供给安全保障功能的省际交界地区，可联合建设以乡村振兴为主的省际合作区，协同发展现代农业产业，合力建设乡村振兴示范带，推进农业农村现代化。此外，对资源环境承载能力较强、人口和经济集聚条件较好的省际交界地区，可联合建设产城协同省际合作区，加强城镇经济联系，优化产业分工，共建产业合作平台，共同打造中心城市和培育产业链、产业集群。

（三）突出城镇建设和产业发展的带动作用，逐步缩小省际交界地区与省域中心地区的发展差距

省际交界地区发展普遍比较落后，城市规模能级不高，辐射带动能力不足，产业发展滞后，居民收入明显偏低，推动省际交界地区协同发展必须着力补齐城市和产业发展短板。要在有条件的省际交界地区培育打造一批具有较强经济支撑功能的区域性中心城市和重点产业园区，完善城市功能，提升城市能级，增强产业支撑，强化对周边的辐射带动能力，打造成为省际交界地区高质量发展的重要增长极，推动省际交界地区与毗邻的省域中心地区逐步缩小发展差距，不断提高发展的平衡性和协调性，增强人民群众获得感、幸福感、安全感，扎实推动共同富裕。

（四）突出顶层设计的引导传导效应，探索构建跨省协同一体化发展机制

坚持资源共享、优势互补，在行政区划不变的情况下，探索建立统一规划、统一管理、成本分担、利益共享、合作共建的协同发展新机制。加强省际交界地区城市间交流合作，建立健全跨省城市政府间联席会议制度，完善省际会商机制，构建起互惠互利、合作共赢的协同发展模式，形成“1+1>2”的合作效应。

三、加快生态产品价值转化，促进生态利民富民惠民

（一）共筑区域生态安全屏障

整合归并优化各类跨省自然保护地，建立跨行政区共建共管的保护地管理体系，制定统一的自然保护地政策、制度和标准规范，建立统一调查监测体系，探索建立以生态产品价值为核心的考核评估体系。加强重要生态系统保护修复合作。依据生态系统重要性、整体性、完整性，推动生态保护省际合作区生态红线优化调整，加强重要生态空间科学保护，持续推进跨省重要生态系统共保共建。协同推动重点流域综合治理，促进跨行政区流域生态系统共同规划、共同建设，共同构筑综合生态廊带系统，共筑美丽岸线。

（二）共同推进环境综合治理

鼓励省际交界地区共同建设大气环境预警防控网络，建立区域大气污染联防联控机制。协同开展“散乱污”企业整治，加强重点排污企业监管，鼓勵企业对落后工艺实施技术改造。推动跨界水体环境协同治理，完善流域水环境联动监测和执法体系。对入河排污口开展截污治理，实现未处理污水清零。有效治理农业面源污染，集成推广测土配方施肥和化肥减量增效技术，推广使用低毒和环境友好型农药，发展生态养殖业，推动以种养循环为重点的畜禽粪污综合利用模式。加强矿区生态环境保护修复，打造“绿色矿山”，推动尾矿库和废弃矿山生态修复。

（三）整合提升活化区域生态资源和生态资产

鼓励生态系统关联紧密的省际交界地区联合注册成立区域生态资源资产综合服务平台公司，对区域内生态资源的经营权、使用权开展收储、流转、运营、服务等，助力自然资源资产的可持续经营开发。支持建立水权收储机制，促进区域水权交易、取水权交易、灌溉用水户水权交易等。促进生态产品向下游生态产业链延伸，实现生态产品向生态经济转化。推动省际交界地区协同拓展生态产品产业链和价值链，形成分工明确、优势互补的区域生态产品产业集群。

四、激活农业农村优势，推进强农富农兴农

（一）提升粮食和重要农产品供给保障能力

位于农产品主产区的省际交界地区要加强高标准农田建设，协同推进农田水利基础设施建设，提升农田配套设施水平，优化布局区域物流、仓储等配套设施，合力打造一批粮食生产大县。推动农业适度规模化经营，引导资金、技术、劳动力等生产要素自由流动和集约高效利用。完善耕地保护利益补偿机制，稳定种粮农民补贴，提升农民种粮积极性。

（二）大力发展现代乡村产业

鼓励农业龙头企业在交界地区跨区域经营，开展统一招商、统一开发、统一建设，提高规模效应。加强农业特色优势产业合作，支持交界县（市、区、旗）联合共建现代农业产业园、农村产业融合发展示范园。支持交界地区加强区域性农产品产地市场、田头市场建设，加强农产品产销对接。依托特色农产品，联合打造一批区域公用品牌、农业企业品牌和农产品品牌，共同推进特色农产品电商发展。联合开发休闲农业和乡村旅游精品线路，丰富乡村产业类型，提升乡村经济价值。

（三）建设宜居宜业和美乡村

完善交界地区农村水电路网等基础设施建设，提升农村道路、供水、用电、网络、住房安全等重点领域基础设施发展水平，加快数字乡村建设，强化教育、医疗、养老、就业、文化、体育等基本公共服务供给保障，便捷农村居民生产生活，打造农民安居乐业的幸福和美乡村。支持交界地区创建美丽宜居村庄，实施统一规划、统一建设、统一管护，塑造乡村特色风貌，开展传统村落保护利用试点示范。联合开展农村人居环境整治提升行动。

（四）促进农民增收致富

推动农业标准化、品牌化发展，推动农产品增值溢价。大力发展县域经济、乡镇经济和农村集体经济，开展“万企兴万村”行动，壮大农业产业化龙头企业、合作社等新型经营主体，培育一批家庭工场、手工作坊等，增加更多农村就业岗位。在政府投资重点工程和农业农村基础设施建设项目中推广以工代赈，适当提高劳务报酬发放比例。大力发展代耕代种、代管代收、烘干收储、全程托管等社会化服务，促进农业节本增效、提质增效、营销增效。引导土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营。深入推进“农村资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革，加快探索发展新型农村集体经济，进一步释放改革、政策红利。

五、聚力城镇产业高质量发展，打造带动区域发展先锋

发挥区域比较优势，促进产业分工协作，合力打造一批有较强带动力的区域中心城市和高能级的产业发展平台，带动省际交界地区加速发展。

（一）培育壮大区域性中心城市

根据区位条件、人口和经济规模、产业基础和资源环境承载能力，遴选一批具有较大规模能级和增长潜力、对省际交界地区带动能力强的省际交界城市，培育建设省际交界区域性中心城市。完善面向常住人口的城市服务功能供给，吸引省际交界地区人口跨省就近就业和相对集中居住，增强人口和产业支撑力。强化省际交界区域性中心城市与国家综合运输通道、省域中心城市的交通衔接，推动省际交界区域性中心城市融入城市群、都市圈发展。

（二）提升县域经济发展水平

深化放权赋能强县改革，探索“省直管县”“市县同权”，提升县域资源配置能力，扭转省际交界县域生产要素外流现象，加强财政、金融政策支持，夯实产业发展基础。推进以县城为重要载体的城镇化建设。因地制宜补短板强弱项增强县城综合承载能力。积极发展壮大特色优势产业，强化县城产业支撑，稳定扩大就业岗位，吸引和留住人才，推进生产要素向县城集聚。深化户籍制度改革，推动毗邻省际交界地区户籍互认、公共服务同城化公平共享，减少劳动力跨省流动的无形壁垒。

（三）促进产业协同发展

在省际交界地区打造一批产业合作平台载体，在有条件的省际交界地区布局建设或提级打造一批国家级经济技术开发区或高新技术产业园区，鼓励省际交界地区采取“一区多园”“共建园区”等方式开展合作，促进土地、技术、管理等资源优化配置，建立合理的成本分担和利益共享机制，围绕招商引资、产业联盟、承接产业转移、科技成果转移转化和产业化等方面加强合作，共同提升园区发展档次和水平。

（四）推进省际基础设施互联互通

结合国家综合立体交通网主骨架建设，加快推进一批能够较大提升省际交界地区外联内畅水平、较大促进省界交界地区经济社会发展的高铁、快速铁路和高速公路等重大交通基础设施项目。研究推进省际交界地区的省道互联互通，加快打通省际交界地区断头路，推进省际瓶颈路改造升级。支持省际交界地区贯通融入毗邻城市群、都市圈的基础设施网络。协同推进跨省能源电力通道、水利基础设施、环境基础设施等建设，提升省际基础设施一体化发展水平。

六、加强政策供给支持和机制保障

聚焦缩小区域差距和发挥区域比较优势，不断完善省际交界地区发展的支持政策体系，创新合作发展机制，确保省际交界地区在现代化进程中跟上队，缩小与其他地区的发展差距，促进共同富裕。

（一）聚焦缩小差距完善支持政策

财税支持。建议中央加大对省际交界地区的转移支付，省级财政提高针对省际交界地区的一般性转移支付规模，中央和省级预算内投资向省际交界地区适度倾斜。研究对处于省际交界的革命老区重点城市、中部与西部交界的省际交界县给予比照西部大开发相关税收政策。加大对省际交界地区乡村振兴重点帮扶县支持力度。金融支持。建议开发性金融机构结合职能定位和业务范围加大对省际交界地区协同发展的支持力度。鼓励商业性金融机构通过市场化方式积极参与省际交界地区协同发展。平台支持。建议研究遴选一批省际交界地区发展潜力较大的省级开发区，支持有序升级为国家级经济开发区和國家级高新技术开发区。建议国家支持已批准设立的位于东北地区、中西部地区的承接转移示范区积极承接东部地区产业转移，在示范区基础设施建设、能源碳排放指标、用水用地指标等方面给予倾斜支持。

（二）聚焦跨省协同理顺体制机制

建立省际会商机制。积极构建各级政府间的协作机制，推动建立交界地区省级政府高层领导机制，建立城市政府间联席会议制度，构建合作办事机构和重大问题专项合作机制。构建规划衔接机制。探索建立区域发展规划的统一编制、联合审批、共同实施机制，推进交界地区产业、城镇、设施等优化布局和重大政策协同。推进毗邻接壤地区、合作平台、跨界重大项目等共同开展规划编制，合作推动项目落地实施。完善管理协同机制。围绕产业园区、重大平台、重大项目等合作共建，探索建立税收分成、经济绩效等统计分算机制。

（三）开展省际交界地区协同发展试点示范

建议国家有关部门和地方加强对省际交界地区协同发展的高位统筹、综合协调、改革试点和经验总结推广。遴选一批合作基础条件较好的省际交界地区，开展省际交界地区协同发展试点示范，围绕基础设施互联互通、生态环境共保共治、公共服务共建共享、文化旅游客源护送、规则标准制度统一衔接等先行探索、积累经验，总结可复制可推广经验。

（窦红涛，中国宏观经济研究院国地所助理研究员。贾若祥，中国宏观经济研究院国地所综合研究室主任、研究员）