社区型社会企业在我国的实践探索与政策思考——以成都市为例

潘书惠

（成都大学旅游与文化产业学院，四川 成都 610106）

近年来，社会创业及社会企业越来越受到中国学术界和实业界的关注。2014 年以来，深圳、成都、北京等地方政府纷纷出台优惠政策，支持本地社会企业的培育和发展。成都将社会企业作为推动社区发展的重要抓手，由2017 年成立的城乡社区发展治理委员会协调，在市工商局的指导下，建立了促进社会企业发展的政策框架。

一、问题的提出与文献综述

在这些政策的支持和引导下，截至2022年底，据社会企业认定平台（CSECC）公布的数据，成都已有各类认证社会企业121家，居全国城市之首。其业务涵盖城乡社区发展、养老、教育、医疗、环保、助残等领域。值得注意的是，成都出现了一种新型的社区型社会企业。这类社会企业对社区空间资源进行再利用，即由区县政府支付空间改造的沉没成本，交由社区运营，试点建立了由社区居委会所运营的社会企业。与一般意义上的社会企业不同，社区居委会在其中发挥了关键的领导和监督作用。但在实际操作中，该类社会企业的资产和股权结构特征，以及社区居委会的定位亟需进一步厘清以避免产生权力寻租或资源浪费。在公共政策战略层面上，政府应如何培育和扶持不同类型的社会组织，是现阶段中国社会企业发展的一个重要问题。

（一）社会企业的界定 社会创业的概念自20 世纪50 年代就已出现，社会创业已成为一个独立且有影响力的研究领域。[1]社会创业有助于解决那些可能被市场、政府和公益部门忽视或无法解决的社会问题。尽管目前学界对社会创业没有统一的定义，但创造社会价值和经济价值的双重使命反映了社会创业的核心特征，这已被许多学者认可。[1]社会企业作为社会创业的结果，其类型也包括社会事业（social business)和采取商业手段的非营利组织。[2](P343-356)社会企业通过创造就业机会、利用资源造福公众以及降低社会福利成本，为地方发展作出了重大贡献。Kachlami进一步论证了社会企业产生的经济效益和社会价值对区域发展所作出的直接和间接贡献。[3](P325-342)直接贡献体现在通过直接的创业活动缓解社会问题和创造就业机会；间接贡献则表现为通过社会企业的运营和发展所创造的一些社会价值来促进区域发展。

（二）社区创业议题 在区域发展方面，社区创业也受到了很大的关注。Peredo 和Chrisman 将社区创业的概念定义为企业家和创业企业追求共同公共利益的社区合作行动。[4]此外，社区创业也因其社会改革的能力而得到政府部门的认可。据经济合作与发展组织（OECD）报告，以地方和社区为基础的企业和团体，它们不仅为社区提供了更多更好的就业机会，同时还为社区的创新发展作出了贡献，其企业化的运营模式也更有利于可持续发展。通过社区创业，企业家能够识别机会为社区创造社会效益，以满足因结构变化、缺乏创新、资源匮乏或组织薄弱而产生的社会需求。[5]有学者指出，社区企业的重要属性包括地方可持续发展、社会—经济价值、社会网络、集体性和充满干劲的企业家。[6]那么，在社会资本、社会网络和可持续发展等方面，我国社区创业的最新发展和实践有哪些？要回答这个问题，就有必要先了解我国社会创业和社会企业发展的特点。

社会企业的概念于2006 年引入我国。[7]（P12）从2015年至今，国内的相关研究更多地集中在社会企业的内涵和外延，以及比较政策研究方面。[8](P5-25)[9](P3-18)袁瑞军指出，社会企业在我国发展的一个主要特征是政府在这一过程中发挥了非常重要的作用。[10]2016年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提到，创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念集中体现了我国“十三五”乃至更长时期的发展方向。在此指导方针下，社会企业作为社会治理体系的重要参与力量，逐渐进入了地方公共议程的视野。

二、成都社区型社会企业的组织结构及其发展问题

（一）成都社区型社会企业的产生 目前，成都在社会企业实践的诸多方面走在了国内前列。它以社会企业为抓手，加强和完善城乡社区治理，建立了较为严格的社会企业认证体系。同时，成都鼓励一些非营利组织转型成为经济上更具可持续性的社会企业。根据2018 年发布的《关于培育社会企业促进社区发展治理的意见》，成都官方认定的社会企业是指“经企业登记机关登记注册，以协助解决社会问题、改善社会治理、服务于弱势和特殊群体或社区利益为宗旨和首要目标，以创新商业模式、市场化运作为主要手段，所得部分盈利按照其社会目标再投入自身业务、所在社区或公益事业，且社会目标持续稳定的特定企业类型”。在培育本土社会企业的实践过程中，成都兴起了一类以社区为基础的新型社会企业，社区居委会在其中发挥着领导和监督的关键作用，它的负责人一般是社区居委会主任。在成都已获认证的121家社会企业中，武侯区黉门宜邻居民服务有限公司（“黉门宜邻”）、龙泉驿区五星启扬社区服务有限公司（“五星启扬”）、新都区正因金瑞商务服务有限公司（“正因金瑞”）等都是当地具有代表性的社区型社会企业。研究选取黉门宜邻为主要分析对象，通过实地调研和利益相关方访谈，来具体探讨这类社区型社会企业的组织结构及其发展面临的风险与挑战。

（二）黉门宜邻的组织结构 黉门社区位于成都市武侯区玉林街道,占地面积0.7平方公里，有居民院落43 个，常住居民6300 余户、人口1.8 万余人，登记流动人口5000 余人，每天人流量达10 万余人。辖区内有四川大学华西医院等4 家高水平医院和一批高端医疗机构，属于医疗资源集中区。黉门社区是成都积极探索构建社区治理模式的实践者，其社区居委会创设了社区型社会企业“3+N”体制，即设立公司（四川黉门宜邻居民服务有限公司）、设立基金（黉门社区公益基金）和监督制度（资金监督、公司内部监督、公益基金使用监督等），并实施多个服务项目。通过“公益性+市场化+可持续”的运作模式，协同市场机制和社会资本，吸引社会资源投入社区服务，从而提升社区服务功能。在黉门宜邻的管理架构中，董事长（法定代表人）是该社区居委会主任；投资的股东来源不同，其中民间资本占了很大份额。

据黉门宜邻工作人员介绍，作为社会企业，其社会属性主要体现在社区居民的参与和社区公益基金的设立两方面。黉门宜邻面向社区居民开放股份认购，截至2020 年10 月，已有18 位居民认购了该社会企业价值28.5 万元人民币的公司股份；另一方面，黉门宜邻税后利润的20%会投入到社区公益基金，用于社区开展助老助残、居民服务和儿童教育等项目。截至2019 年底，这家社区型社会企业与不同公司合作开展了6个项目，涵盖了养老、健康管理、文化活动及新零售服务等领域。据黉门宜邻介绍，其市值约3000 万元，产值超过200 万元，收支基本平衡且略有盈余。其投入社区公益基金10 万余元，用于开展扶贫、助残等慈善公益活动52项，服务5000余人次。

（三）社区型社会企业的发展问题 以黉门宜邻为代表的成都社区型社会企业，在带动社区发展活力、推动社区治理方面取得了亮眼的成绩。但同时也应注意到，它在发展过程中存在着一些经济和管理风险。具体可分为以下三点：

1.股权结构中公共资产占比较低

从成都的社区型社会企业的例子中看到（与黉门宜邻不同，成都还有一些社区独资的社会企业，如正因金瑞），为支持社区的发展和治理，各级政府投入大量财政资金升级社区基础设施或为社区型社会企业投资空间资源。但是，社区型社会企业使用的国有资产、国家财政资源和公共资源等固定投资并未纳入其股权结构，这使得社区型社会企业现有股东仅仅是社区居委会或其他市场投资主体，而社区集体所有的公共资产或社区空间资源在整个股权结构中所占的比例微乎其微。

2.收入分配中社会属性不突出

目前，各社区型社会企业的分配方案各不相同。例如，正因金瑞除了员工工资和少量的社区公益活动支出外，计划对企业进行再投资，准备逐步将这笔收入用于提升整体的社会服务水平。相比之下，黉门宜邻的运作较为商业化，其严格执行利润的20%作为社区公益支出。它的一些公共服务项目主要面向整个市场，与社区本身的关联度较低。

3.社区工作重心可能有偏移风险

由于社区型社会企业由社区出资，社区居委会主任负责管理，有人担心社区工作的重心会从服务居民转变为经营社区商业，以便从中赚取更多利润，因而影响到社区的日常工作。其中一位在当地社企孵化机构工作的受访者说道，“如果社区居委会主任不能分享所得利益，他们就没有动力；如果允许他们分享利益，那社会企业该怎样合理地处理这个问题？社区居委会的日常工作又该由谁来具体负责？”另一位受访的某社区前居委会主任则表示，她不会选择成为社区型社会企业的董事长和法定代表人，“我担心以后会难以解释（这种身份问题），即使我这样做仅仅是出于更好地为社区服务的美好意愿。我宁愿做（社区型）社会企业的董事会成员，但不会去做它的法人和管理者。毕竟社区居委会主任的工资是由政府财政拨款的，必须按相关制度管理。（社会企业的）利益相关者很多……你（同时作为社区居委会主任和社区型社会企业的管理者）可能很难进行制约。”

考虑到以上问题，成都社区型社会企业模式在试点阶段还存在着诸多需要进一步探索突破的地方。

三、基于不同类型社会企业发展的政策建议

与国内多个城市情况相似，成都社会企业的发展主要依靠政策驱动和政府引导。但目前成都面向社会企业的培育、认证和扶持政策并没有对社会企业的具体类型做相应区分，这也导致社区型社会企业存在的上述三个问题无法得到针对性的解决。为应对社会企业发展过程中带来的问题和挑战，政府需要在政策环境营造和沟通机制建设上持续完善。

对于一般社会企业，可继续由第三方机构审核认证；但对于社区型社会企业，由于其直接使用国有资产和资源，对政府信用背书的依赖程度更高，需要体现政府责任，应在认证和培育上存在差异。此外，还要规范社区型社会企业的股权结构和营业收入的使用。关键问题是如何确定社区型社会企业使用的资源是社区公共资源、国有资源还是私人资源。如何将这些资源作价进社区型社会企业，让社区居民从发展中受益更多，是一个核心问题。另一个挑战则是社区型社会企业的营业收入分配如何体现服务整个社区的社会属性，它需要在系统层面进行再设计。现有的资金使用渠道是社区资金，但渠道相对狭窄，缺乏公众与市场参与度。同时，还需要慎重处理社区居委会在社区型社会企业中的定位——如何具体规划及平衡社区居委会主任在社区服务和社会企业工作上花费的时间和精力。需要专门指出的是，本研究不会就社区居委会对社区发展、社会网络形成所带来的具体影响展开论证，但考虑到企业家的个人特征对于社区企业发展的重要性，如何建立一个可持续的社区人才培养和交流机制应是这类社区型社会企业需要纳入考虑的问题。

本文基于Lundstrom 和Zhou 的分析模型，认为成都社会企业发展的公共政策战略可以按照财务利润和社会影响维度集中在四个象限。[2](P343-356)象限1和象限2（中利润，低-高社会影响）是社会企业的主要领域，具有一定的社会影响力和普遍收益，而非营利组织根据其特点位于象限3 和象限4（低利润，低-高社会影响）。明确不同象限之间的政策措施很重要。社会企业发展的公共政策战略重点如图1所示：

图1 社会企业发展的公共政策战略重点

在象限1、2 和象限3、4 之间，需继续利用非营利组织提供不适用于市场化商业化的社会公共服务，如参保医疗、教育、养老服务等。我国传统的非营利组织确实有转型的需要，但仅凭经济因素鼓励其转型为社会企业，无疑是有一定风险的。

结论

在我国社会企业发展的政策驱动环境下，成都新兴的社区型社会企业存在着三个具体问题，包括公共资产的使用问题、营收分配问题以及社区工作重心问题。为了能针对性地解决不同类型的社会企业发展过程中产生的问题，政府应在社会企业培育和发展的公共政策战略重点方面做出区分，明确三类社会组织：一般类型的社会企业、社区型社会企业和非营利组织，对应到每类社会组织都应有特定的支持政策。具体而言，对于一般的社会企业，可以继续由第三方机构进行审核认证（如现行的认证体系）；但对于社区型社会企业，由于它直接使用国有资产和资源，需要体现政府责任，应在认证和培育上存在差异；对于非营利组织而言，尽管由于一些历史和社会因素，不少社会组织被批评为低效、不专业、不可持续，但它们在提供不适用于商业化的社会公共服务方面仍应有其功能位置。政府部门在制定鼓励它们向社会企业转型的优惠政策时，还需要进行更为全面的论证。

我国社会企业的发展目前仍处于起步阶段，成都的社区型社会企业也处于试点阶段，受样本数量所限，本研究的结果可能并不全面。作为新型社会企业，在政府职能转变、多元力量参与社区发展建设的大背景下，社区型社会企业如何克服自身结构性问题，相关政策如何更有针对性地调整，还需学界开展更全面和更深入的研究。