黄河流域源区生态产品价值实现机制研究

张丛林，刘千禧 ，张树静，郝亮

（1. 中国科学院科技战略咨询研究院，北京 100190；2. 中国科学院生态环境研究中心，北京 100085；3. 中国科学院大学，北京 100049；4. 华北水利水电大学 管理与经济学院，河南 郑州 450046；5. 生态环境部环境与经济政策研究中心，北京 100006）

黄河流域源区（以下简称“河源区”）为唐乃亥水文站以上流域，主要涉及青海、四川、甘肃等省份。河源区是我国重点生态功能区，受当地气候、地形、地质等因素影响，生态系统抗干扰能力弱，是青藏高原生态环境敏感区和复合侵蚀生态脆弱区，也是黄河流域生态环境保护最为关键的地区。河源区具有由森林、草原和湿地等生态系统组成的复杂生态网络结构，在水源涵养、水土保持、气候调节等方面发挥重要作用，生态系统服务功能强劲。近年来，河源区生态产品价值实现工作在调查监测、价值评价、经营开发等方面取得了积极进展[1-2]，但与河源区高水平保护与高质量发展的需求相比，还存在较大差距[3-4]。随着黄河流域生态保护和高质量发展步入深入推进阶段，如何在河源区创造丰富的生态产品，推动生态产品价值实现，是亟待解决的重大问题。开展河源区生态产品价值实现机制研究，对于改善河源区生态环境、推动经济社会可持续发展具有重要意义。

1 文献综述

1.1 政策背景

我国于20世纪90年代中期便提出“生态产品”的概念，认为生态产品是有别于传统工艺的绿色无公害的产品[5]。2010 年《全国主体功能区规划》将空气等自然要素赋予“产品”属性[1]。2012 年，党的十八大报告将增强生态产品生产能力纳入生态文明建设范畴。2016—2017 年，国务院办公厅明确要求完善生态功能区生态产品价值实现机制，开展包括青海省在内的国家生态产品价值实现机制试点。随后，从国家“十三五”规划到“十四五”规划，生态产品的概念不断得到深化与拓展。2021 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》明确了我国生态产品价值实现的“四梁八柱”，是推进我国生态产品价值实现的行动纲领。

1.2 内涵界定

学术界尚未形成关于生态产品定义的统一认识，但有两种表述方式较为流行：一方认为，生态产品是能提供生态系统服务的物质产品；另一方认为，生态产品是指生态系统为了维系、保障、提高人类居住环境所提供的供给、调节、文化服务类产品[6]。总结而言，生态产品是由生态系统间接或直接提供给人类的产品和服务，在具有生态功能属性的同时，具有经济和社会属性。基于生态产品的市场交易、人类消费和终端产品三大属性[7]，本文认为，生态产品是指在自然生态与人类社会的双重生产作用下，生态系统向人类社会提供的最终产品或服务，是生态环境价值变现的表现形式。

1.3 已有研究

目前，与河源区生态产品价值实现机制有关的研究主要包括：①从研究区域范围来看，现有研究主要以三江源水源涵养区，黄河上游、青海、四川、甘肃沿黄自然保护区，重要湿地，重要饮用水源地保护区，自然遗产地等各类保护地为案例开展生态产品价值实现路径研究[8-10]；②从实现路径来看，已有研究主要从生态保护补偿机制、交易机制、价值评估体系、可持续保障机制等方面思考完善生态产品价值实现路径的可行性措施[10-13]；③从现行生态产品价值实现机制存在的主要问题来看，已有研究认为河源区生态产品价值实现机制普遍存在政府补偿力度不足、产品同质化严重、土地不合理开发利用、当地牧民生态保护意识不强等问题，并给出相应建议。

总体来看，河源区生态产品价值实现机制的相关研究已经取得了一系列成果，但还有待进一步完善，主要体现在：①从研究区域范围来看，已有研究大多局限于三江源和黄河三角洲地区，对涵盖青海、四川、甘肃三省的河源区生态产品价值实现机制有待进一步研究；②从生态产品价值实现路径来看，河源区生态产品价值实现的主要途径有待进一步优化。

2 研究方法

本文结合文献梳理法、实地调研法和访谈法，对河源区生态产品价值实现路径进行归纳总结（图1）。基于生态产品的消费属性特征，生态产品包含私人产品、准公共产品和公共产品三类[14-15]。已有研究从三类生态产品排他性和竞争性的差异出发，形成生态产品价值实现基本路径：①私人产品具有完全排他性和完全竞争性，价值变现路径包括市场交易途径，关键在于建立市场交易机制，打通消费市场；②准公共产品具有有限排他性和有限竞争性，价值变现路径包括税费途径，关键在于结合市场与政府的协同作用，完善生态确权和价值核算；③公共产品具有非竞争性和非排他性，价值变现路径包括生态保护补偿途径，关键在于由政府主导确定补偿机制、补偿标准、补偿方法，激励生态供给区的积极主动性[15]。

图1 生态产品价值实现机制理论框架

3 结果与分析

3.1 生态产品价值实现进展

河源区生态产品价值实现的进展主要体现在调查监测、价值评价、经营开发、机制创新等方面。

从调查监测来看，河源区生态产品调查监测工作主要包括信息普查和动态监测两方面：①信息普查是指研究人员进行实地调研或查阅文献资料后，查清调查区域内生态产品数量、种类、品质等各类信息，编制生态产品清单列表。②动态监测即生态产品信息普查后，实时掌握生态产品数目和种类等，更新生态产品目录清单。例如，青海省发展改革委与中国科学院生态环境研究中心等单位合作，基于青海省生态产品价值实现现状，制定青海省生态产品开发清单，并完善相关动态监测机制，实时更新生态产品信息[16]。四川省为准确掌握生态产品变化状况，通过空间遥感和生态监测等手段，已基本实现覆盖全省黄河流域的生态监测体系[17]。

从价值评价来看，近年来，河源区有关省份已初步形成生态产品价值评价体系。2017 年，四川省阿坝州委托中国科学院测算全州的生态系统服务价值[18]，测算结果为3 321.45 亿元，其中生态系统服务价值主要以调节服务价值为主，占比为98.15%（图2）。2021 年，青海省建立了符合该省生态系统特点的生态系统服务价值评估指标和技术体系[19]；甘肃省为强化生态评估和监管工作力度，通过遥感信息系统平台完成年度生态产品价值核算工作，涉及该省黄河流域在内的重点生态功能区价值核算[20]。

图2 2017年四川省阿坝州河源区各县生态系统价值核算结果

从经营开发来看，河源区以青海、四川、甘肃三省为代表，分区块建设生态价值实现机制试验区，开展生态产品市场化先行试点工作，通过定期主持线下线上相结合的生态产品推介展览会或以线上云交易、云招标，加大生态产品宣传力度，扩大经营开发收益。例如，2021 年，青海省举办中国首届国际生态博览会，并建立“青海生态之窗”，以其配套的远程网络视频观测系统和链路租赁服务采购项目，形成政府引导、社会各方参与、农林牧等多部门联动的链式生态经营开发机制，提升了生态产品价值实现效率[21]。甘肃省玛曲县结合自身资源优势，打造“首曲牧歌”县域公共品牌，引导和鼓励传统产品、优势产品、特色产品加入公共品牌运营体系，借助网络营销和品牌效应壮大产业，初步形成独具特色的电子商务新模式，加快乡村振兴的步伐[22]。随着“双碳”目标愿景的提出，四川省以碳交易形式助推河源区生态产品商品化[23]。

从机制创新来看，河源区各地政府根据不同区域生态系统服务功能和社会经济条件等因素，正在推进生态保护补偿机制、一体化生态管护体制等方面的创新。例如，青海省探索形成黄河流域生态保护、国民经济发展和居民收入提高良性互动的生态产品价值实现机制。甘肃省玛曲县通过完善甘南黄河上游重要水源补给生态功能区的补偿机制和生态管护机制，制定了《玛曲县草畜平衡管理办法》《玛曲县实施草原生态保护补助奖励机制奖补资金管理办法》等相关政策，规定禁牧补助标准为年均6 元/亩、草畜平衡奖励标准为年均1.5 元/亩、牧民生产资料综合补贴标准为年均500 元/户、牧草良种补贴标准为年均10 元/亩。此外，甘肃省还从拓展补偿方式着眼，创新提出利益相关方自主协商的补偿方式，以此推进生态产品市场化补偿机制[24-25]。

3.2 生态产品价值实现的主要途径

河源区生态产品价值实现的主要途径（图3）包含：①市场交易：交易是生态产品价值变现的必要途径之一，使河源区生态产品交易顺利进行的前提是生态产品市场交易体系的完善，主要包括建立健全权益交易管理政策、服务体系、数据核算与交易中心；健全生态产品经营开发机制；拓展河源区生态产业链和价值链。②税费途径：即通过制定、收取环境保护税等相关税费，让资源环境使用者依法向当地政府缴纳税费。主要包括完善利益导向机制、完善生态税费途径、完善生态评估标准；引导河源区生态产品价值实现途径朝绿色节约方向发展，提高生态系统资源与能源利用效率，实现产业结构转型升级。③生态保护补偿：即推动生态环境保护和修复治理成本的内部化。生态保护补偿是实现生态系统服务价值的重要方式之一，通过财政转移支付、异地开发等形式促进生态产品可持续和多样化供给。河源区生态保护补偿实现方式以区域性补偿机制为主，包括完善生态保护补偿核算规范、拓展生态保护补偿方式等。例如，阿坝州通过建立生态产业扶贫长效机制，对贫困户自产自销产业或与其构建利益联结机制的相关企业、合作社进行奖补，利用各地特色森林景观、自然资源和林下无公害产品积极发展集餐饮、住宿、度假、娱乐于一体的原生态农家乐、森林人家等林业产业，优先帮助贫困农户。

图3 河源区生态产品价值实现的主要途径

3.3 面临的主要问题

3.3.1 基于生态溢价的市场机制运用相对较少

生态产品开发利用方式单一，尚未形成特色产业链。河源区产业结构相对单一，目前开发利用的生态产品多来自大面积分布的草原，除部分地区可依靠虫草经济提高牧民收入外，畜牧业往往是主导产业，而湿地自然生态系统尚待经营开发。河源区多地在单一产业基础上建立了村合作社模式，但是产品同质化严重、标准欠缺、鲜销与直销率较高。例如，2020 年四川省阿坝州河源区各县畜牧业多以生牛羊、奶类等形式出售，产品同质化发展严重（表1）。

河源区尚未形成统一规范的生态产品价值评价标准，生态产品市场价值标准偏低[10]。碳汇、水权、排污权市场交易工作相对滞后，市场体系尚未完全建立，二级市场发育缓慢，尚不能形成与生态资源与权益价值相匹配的交易价格。例如，河源区多数碳汇项目的核证减排量未能交易或交易价格偏低，而碳交易中介佣金、碳交易谈判等费用较高，部分碳汇项目大量投入而未获得预期收益甚至无任何收益，致使投资者积极性较低。

3.3.2 税费缴纳制度有待完善

目前，河源区只将矿产资源纳入征税范围，而森林资源、水资源、土地资源等自然资源还未纳入征税范围。作为以调节级差收入和促进资源合理利用为主要目的的资源税征收范围过窄，导致调节的广度不够，不能充分发挥资源税对保护自然资源和生态环境的作用。例如，青海省税务局关于《青海省资源税税目税率及优惠政策实施方案（征求意见稿）》中的税目仅包含能源矿产、金属矿产、非金属矿产、水气矿产和盐4 类。此外，生态产品在市场流通的一般价格由次等产品价格决定，遵从按质论价的规律，即优质优价、次质次价。所以，现行资源税单位税额只反映次质产品和优质产品之间的单位级差收入，从整体水平看，河源区资源税税额仍然偏低。

3.3.3 生态保护补偿机制有待完善

生态保护补偿资金主要来源于国家财政转移支付，资金来源较为单一，省级以下地方政府和企事业单位投入、优惠贷款等其他渠道缺失。补偿标准的制定未考虑机会成本，补偿方式以政府专项资金补助为主，“造血型”补偿方式不足。例如，2020 年青海省果洛州禁牧补助标准平均值为6.4 元/亩，低于中央财政确定标准（7.5 元/亩），各县补助标准为4.1 ～12.5 元/亩。其中，玛多县禁牧补助标准仅为4.1 元/亩；各县草畜平衡奖励标准均为2.5 元/亩，与中央财政确定标准保持一致。补偿标准偏低，严重影响了农牧民支持、参与生态保护的积极性（表2）。

4 对策建议

本文的生态产品价值实现路径研究框架如图4 所示。

图4 生态产品价值实现路径研究框架

4.1 锻造生态产业链和价值链

重点扶持高原生态旅游、藏族特色手工艺制造、藏药、黄河源文化等产业，建立河源区公共品牌。

（1）在严格控制规模、有限度新建配套设施的前提下，最大程度利用当地居民的住所和生态环境监测设施，将生态旅游升级为高端的生态体验，如在充分考虑高原藏羚羊等野生动物栖息迁徙特点的前提下，将河源区当地丰富的自然资源与人文风情相结合，规划设计具有河源区特色的旅游项目，这类项目应更具有科考和生态旅游性质。要实行特许经营，重点向当地群众、社区和社会责任强的社会组织倾斜，引导培训当地社区牧民成为项目的参与者、环境解说者和游客向导，增加经济收益[12]。

（2）对河源区特有文化资源进行深度挖掘，以合作社的方式，将闲置的劳动力组织起来，发展有藏族文化特色的手工艺制作。充分利用国家公园品牌效应，在不同领域进行品牌授权特许经营，由国家公园管理机构授权企业生产、制造、销售带有河源区、若尔盖国家公园标志的产品，如唐卡、石刻等；国家公园产品特许经营企业向国家公园管理机构缴纳特许权费，获取生产或销售特许产品的权利，通过生产或销售特许产品而获益。

（3）积极引入新技术、新工艺，丰富和完善以中药、藏药品加工为主，融绿色、特色于一体的农畜产品和藏药产业链。例如，运用河源区生态产品区块链技术，促进河源区自然资源合理分配利用，提高生态产品产业链整合模式。同时，运用物联网等信息技术，利用有限的数据延伸发展大型云数据库，根据一定的数据模型进行分析计算，规定相关的数据权益分配主体，从而克服河源区自然资源确权登记、生态产品标准核算成本过高等问题。

4.2 建立基于价值核算的绿色税费体系

（1）推行完全成本核算定价方法。将自然资源成本、生产成本、流通成本、环境治理和生态恢复成本以及退出和发展成本等纳入自然资源价格构成。新设公共自然资源权，一律以招标、拍卖、挂牌方式出让，并征收所有权出让收益。以企业的所得税和增值税改革为重点，对现存税种进行细化优化，并围绕垃圾处理、资源回收利用等环节加强绿色税制设计，拉开绿色生产与非绿色生产之间的税赋差距，实现绿色生产的税收优势。适当提高城乡居民污水处理费标准，加快推进垃圾计量收费。

（2）扩大资源税从价计征范围。目前在全国范围内已实施了煤炭等资源的从价计征改革。今后应逐步将其他品目的资源税也改成从价计征，同时逐步将水流、森林和草原等自然资源纳入资源税的征收范围，使新的资源税征收范围应尽可能包括所有应该给予保护的资源。

（3）考虑征收碳税，并与碳排放交易协同推进。开征碳税后，使用化石能源并排放二氧化碳的企业和个人都应是纳税主体，但对于进入碳排放交易体系的企业，应当免征碳税，以避免管制竞合，减少企业不必要的负担。

4.3 建立生态保护补偿长效机制

（1）加大财政转移支付力度。中央财政应在充分考虑河源区经济发展状况、生产力水平、财源建设现状、财政供养人口、财力增长率及今后政策性支出增长等因素基础上，计算一般性和专项转移支付等，切实加大资金倾斜力度，持续增加对河源区的财政转移支付力度。

（2）积极建立河源区生态产业帮扶基金。该基金由矿产、流域、森林、草地、湿地、旅游资源等取得收益的单位和个人缴纳，用于重点支持河源区绿色农业、低碳工业和生态旅游业发展，包括基础设施配套、品种改良、先进技术引进和企业参股投资等。发挥中央财政投入的杠杆效应，通过设立政府投资基金，撬动社会资本投入，引导社会资金流向河源区生态环境保护和经济高质量发展领域，推动河源区生态绿色发展。

（3）设立河源区环境整治与保护专项资金。该资金由河源区各省级财政专门统筹安排，重点用于三江源生态功能区与脆弱区，实施水源地的生态保护补偿政策、饮用水源保护资金、自然保护地保护资金等。一是要明确专项资金支持范围，根据国家重点生态功能区和生态保护红线划分要求，将河源区土地退化、土地生产力降低的生态脆弱区纳入生态保护补偿范围，将生态保护修复区、农牧民搬迁开发区等纳入财政支出范围。二是因地制宜实现资金分配方式多样化，建立健全河源区生态建设投入的跨部门协商机制，结合补助规模、范围、资金情况、资金需求等，采用项目法、因素法、定额补助法等多种分配方法设计资金分配建议方案，完善专项资金管理办法，既避免重复投入，又杜绝“撒胡椒面”；既统筹兼顾，又突出重点。

5 结论

本文研究分析生态产品的内涵，梳理河源区生态产品发展现状，针对河源区生态产品价值实现的市场交易、税费途径和生态保护补偿进行基本评价。从河源区生态产品价值实现路径面临的问题出发，提出相应的对策建议，结合国家和地方政策、区域经济发展水平等，总结河源区生态产品价值实现路径。

为促进河源区生态产品价值实现机制落实落地，需建立与之配套的河源区生态产品调查监测、价值评价、经营开发体系。一是建立健全河源区生态产品确权登记制度框架，培养高端信息技术人才，采用物联网划清河源区生态产品所有权和使用权边界。二是建立健全生态产品动态监测体系，借助地理信息系统的数据存储、管理、分析、输出等能力，构建面向大众的河源区生态云平台。三是建立河源区生态服务价值评估体系。针对河源区生态产品属性、价值实现路径的现实情况，制定反映生态产品保护和开发成本的价值核算规范。四是建立健全生态产品经营开发体系。加快建设生态产品交易中心，拓展生态产品多方位实现模式。政府应引导当地村民以旅游为主导产业，在最大限度减少人为干扰的情况下，大力发展特色手工业、服务业等。此外，应鼓励采取电子商务（O2O）经营模式，推介河源区生态产品，扩大市场影响力。