“双碳”背景下的城市国土空间规划实践路径探析

朱怡然

（东南大学城市规划设计研究院有限公司，南京 210018）

1 引言

“双碳”目标是“碳达峰”和“碳中和”的总称。2021 年10 月24 日，《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》）的发布为“双碳”目标做出系统化的整体部署。《意见》中明确指出，为推进经济社会发展绿色转型，要处理好发展和减排整体及局部的发展关系，将碳达峰和碳中和纳入经济社会发展全局中，坚定不移地走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路[1]。而国土空间作为城市碳排放的重要载体，是我国实现“双碳”目标的重要场所，其空间规划方式更是实现“双碳”目标的重要手段[2]。因此，本文基于“双碳”背景，结合嘉兴国际商务区高铁新城北区碳排放的实际情况，通过统筹规划该城市的国土空间要素，构建低碳化的空间布局，以期实现城市低碳的高效治理，为其他城市国土空间规划提供借鉴参考。

2 嘉兴国际商务区高铁新城北区碳排放现状分析

嘉兴国际商务区高铁新城北区是杭金发展带与通苏嘉城市发展轴交汇处，是接轨上海的桥头堡，是嘉兴市接轨上海核心区——高铁新城的重要组成部分。经核算，该地区2022 年度碳排放数据见表1。

表1 嘉兴国际商务区高铁新城北区2022 年度碳排放数据汇总

从表1 可以看出，2022 年度该市碳排放有将近99%以上来自于城镇空间，其中，工业、生活和服务业以及交通体系为城市碳排放的构成主体，尤其是工业生产中的CO2排放量已达到了908.47×104t，并且生态空间碳吸收总量仅为碳排放总量的3%。可见，该市碳排放形势较为严峻，生态空间的碳吸收总量与城市碳排放总量严重失衡，城市单位产值碳排放均高于湖南省或全国标准水平。

3 “双碳”背景下碳循环与城市国土空间要素耦合原则

“双碳”背景下，城市国土空间规划需将数字化的低碳减排目标落实到空间化的规划表达上，实现碳循环与城市国土空间要素的充分耦合，应做到水平碳与垂直碳的输入与输出。首先在三区空间规划上，应再次明确生态空间、城镇空间与农业空间的规模，即城市区域内碳源碳汇的规模属性与主体关系。例如，人为碳源构成碳排放的主体，来源于工业、交通等多个领域的人类活动，主导着区域内碳排放总量。其次，因“地类”用途决定着土地所承载人的生产生活方式，其在结构上决定了城市空间碳源碳汇的类型属性，所以，为实现碳循环与城市国土空间要素耦合，应对各地类碳排放强度进行进一步细化，特别应将工业用地按照碳排放强度分化为一类、二类、三类用地。其中，一类用地碳排放强度最高，二类、三类用地依次递减[3]。再次，碳循环与城市国土空间要素耦合也可从地块规划入手，通过按照城市各地区产业、人口密度、交通设施的不同，将城市国土空间分化为不同功能区块，形成碳源碳汇的团块属性与其空间异质性，明确划分城市“固定碳源”的空间分布，再次强化了城市碳循环的空间属性[4]。最后，为再次凸显城市国土空间内的碳源热点，也可将城市内部建筑单体与其周围公共空间组成“单元”，构建区域碳循环模块，以城市建筑物功能、空间布局、建设量等内容作为参考量，明确各建筑能耗与碳排放强度，实现城市国土空间的精准规划。

4 “双碳”背景下城市国土空间规划实践路径

4.1 三区布局规划

三区布局规划是以城镇、农业、生态3 个要素为基准，通过采取划分城镇空间、农业空间与生态空间开发边界的措施，巩固生态空间与农业空间碳汇规模，以此实现对城市碳总量的有效控制。

嘉兴国际商务区高铁新城北区在三区布局规划中，可通过“三区三线”的划定，确定城镇、农业、生态空间规模比为9∶55∶36。

首先，城镇空间更为适宜低碳化、规模化的方向发展，该区需明确城镇开发边界，将城镇空间面积比控制在9%以内，同时结合近5 年城镇发展规划，集中进行城镇开发建设，重点完善城镇功能的区域边界，将其分为城镇集中建设区、城镇弹性发展性与特别用途区三大板块。其中，城镇集中建设区是指根据规划城镇建设用地规模，为满足城镇居民的生产生活需求，所划定的一定区域内允许开展城镇开发和集中建设的地域空间，其面积计算公式为：城镇集中建设区=建设用地量+城市规划新增量+建设土地未来流转。城镇弹性发展区是为了应对该区发展的不确定性，在城镇集中建设区外划定的城镇开发和集中建设的地区空间，其建设面积大小应小于城镇集中建设区总面积的15%。特别用途区是指城镇空间与农业空间和生态空间的相互融合。既利用与城镇紧邻的农业空间打造特色休闲农业区，为城镇提供生态观光、休闲等功能的村庄与农业用地，也利用与城镇毗邻的生态空间打造生态服务功能区，构建城市大型公园绿地、隔离防护绿带等城镇生态美景。

其次，嘉兴国际商务区高铁新城北区也应按照近5 年城镇人口数量和社会经济发展对农产品需求，划定永久基本农田，确立城市内部不可占用或改变用途的耕地。农田空间面积应不低于57%，且应优先发展绿色农业，减少农药、化肥的使用量。

最后，嘉兴国际商务区高铁新城北区更要划定生态保护红线，确保生态空间面积比例不低于36%，巩固城市内现有自然生态系统的碳库总量，依据城市内重要的山体、湖泊与生态廊道，形成城市特有的生态固碳屏障。

4.2 地类布局规划

为实现对城市国土空间的再次细化，嘉兴国际商务区高铁新城北区也可基于地类用途，调整城镇用地、农业用地与生态用地的基本结构，实施对地类布局的合理规划，实现对碳源用地与碳汇用地的结构优化。一方面，在碳源用地的结构优化中，需以优化城镇产业用地结构为主，推动城镇产业向着低碳生产的方向前进。例如，可壮大绿色低碳产业优势，采取持续做强光伏产业，积极发展锂电产业，培育发展新型储能产业等措施，培育城市产业新增长点。特别是在持续做强光伏产业中，更要依托嘉兴国际商务区高铁新城北区内部新城、经济区等核心承载地，以太阳能等链主企业为牵引，构建“光储用”高端产业链，实现光伏高端能源装备的有效引领，推动社会能源结构低碳化、绿色化。另一方面，在碳汇用地结构的优化中，嘉兴国际商务区高铁新城北区首先需做到生态用地结构优化，扩大林地、湿地等高碳汇用地在城市国土空间占比，采取扩大自然保护区、营林造林等措施，提升单位用地碳汇效应，促进区域碳增汇，提高生态空间碳吸收总量在碳排放总量中的占比。其次，可以通过对农业用地的结构优化，采取土壤改良、农田水利改良、推广绿色种植等措施，实现农业用地从碳源到碳汇性质的转变，充分挖掘农田土壤的碳汇潜力。

4.3 地块布局规划

嘉兴国际商务区高铁新城北区在地块布局规划中，也要通过利用与地块功能系统的空间格局与物质高效流通的交通体系实现城市低碳源高碳汇的有效布局。

首先，需实现城市交通与空间布局一体化，可以山体、河流等为开发边界，同时以土地用途与生产生活需求与空间匹配导向，形成以快速路串联，以山体、河流为生态廊道分割的地块布局，实现碳源碳汇局部空间均衡。

其次，需优化中心城区用地结构与布局，将中心城区总面即控制在9.5×103hm2之内，建设用地开发增量控制在1.8×103hm2之内，同时提高公园绿地的占比，串联湿地公园、城市公园、郊野公园、街边绿地等生态单元，以此实现城市碳汇能力与生态服务功能的双向提升。

最后，需完善城市内现有交通框架。一要完善城市居民出行交通体系，可加强公共交通枢纽节点建设，确保居民换乘的便捷性与高效率；也可以就近公交覆盖为原则，将中心城内运行的公交线路覆盖城市的服务圈、日常生活圈以及通勤圈，以此减少远距离机动车通勤所产生的碳排放。二要完善货物交通运输体系，通过优化中心城区物流园区布局，打造高效的物流运输流程，即中心城区物流园区物流次节点物流主节点全国各地，也可打通物流园区与铁路、高速公路的连接通道，推动交通联运的二次发展，降低货物运输所产生的碳排放。

4.4 单元布局规划

单元布局规划是指嘉兴国际商务区高铁新城北区需从微观的“单元”层面，将居民的生产生活与低碳理念相融合，调整城市碳源碳汇的强度。一方面，嘉兴国际商务区高铁新城北区可通过设计低碳化省或单元，通过城市建筑与公共空间的充分融合，引导产业空间共生，打造“10 分钟社区生活圈”，实现生活化产业聚集，如连锁超市、药店、饭店等，减少居民远距离出行所产生碳排放。同时，也可积极利用地上地下空间，将文化娱乐场所、交通网络等功能性设施或适宜产业向地下转移，利用地下空间隔热节能的明显优势，实现生产与生活的双向减排。另一方面，嘉兴国际商务区高铁新城北区也可着重建筑低碳化设计，通过采用绿色建材与可再生资源，加强节能改造、集中供暖等建筑用能优化措施，并积极利用绿色技术，如光伏太阳能板、辐射地板、地热供暖以及制冷系统等技术，打造绿色建筑，实现全生命周期的建筑减排，调控城市单元碳源强度，致力城市低碳发展。

4.5 城市国土空间规划低碳效果评估

利用Kaya 公式（排放=人口×人均GDP×单位GDP 能源消耗量×单位能耗排放量）对嘉兴国际商务区高铁新城北区经国土规划后的碳排放量进行预测，规划减排效果预估效果见表2。

表2 国土规划减排效果预估表

从表2 中可以看出，城市国土空间规划后，嘉兴国际商务区高铁新城北区2023 年碳排放相比于2022 年度碳排放量可减少2.015 6×106tCO2，说明通过采取三区布局规划、地类布局规划、地块布局规划、单元布局规划的措施，可建立城市内各主体协同实施的保障体系，共同助力城市空间碳治理能力的提升，对实现我国“双碳”目标有着积极意义。

5 结语

综上所述，本文通过以嘉兴国际商务区高铁新城北区为例，分析了城市碳排放现状，并构建了碳循环与城市国土空间要素耦合框架，从三区布局规划、地类布局规划、地块布局规划以及单元布局规划4 个方面阐述“双碳”背景下城市国土空间规划的实践路径，有效实现了城市国土空间规划全过程管控，助力了城市空间碳治理能力的有效提升，增强了低碳发展的现实成效。