日本“友军支援框架”意在牵制中国

孟晓旭

2023年4月，日本创设向所谓拥有共同价值观的国家的军队直接提供支援的新制度——“政府安全保障能力强化支援”（OSA），该框架又被称为“友军支援框架”，具体设想是以发展中国家为支援对象，无偿提供卫星通信系统、警戒监视雷达、巡逻艇以及帮助建设军民共用港口等，提高对象国的军事能力。OSA以“日本流”（所谓“日本流”，通常被理解为运用经济合作建立信赖关系并增加日本的影响力）的方式，对在政府开发援助（ODA）框架下无法实施的军事领域开展支援，拉拢其认为与自己有共同外交理念和战略目标的国家特别是中国周边国家，侧重提升处于地缘安全要冲特别是坐拥重要海洋战略通道的发展中国家的安保能力，目的是在“印太”地区构筑所谓“蓝色防线”，在塑造地区安全环境的同时提高日本对“印太”的介入能力。

1954年10月6日，日本内阁会议决定正式参加“科伦坡计划”（科伦坡计划是20世纪50年代由英联邦国家发起，旨在通过以资金和技术援助、教育及培训计划等形式的国际合作，来加强南亚和东南亚地区的社会经济发展。它也是英国在南亚、东南亚推行冷战政策的产物），开始启动政府开发援助（ODA），向发展中国家提供资金和技术援助，帮助发展中国家的经济和社会发展。在ODA框架下，日本对一些国家的军队也开展了援助，但仅限于救灾等方面。到1989年，日本成为世界上提供相关援助最多的国家，ODA在1997年也达到顶峰（约1.2万亿日元）。由于经济和财政等因素，ODA预算此后呈现逐年减少的趋势，2011年以后日本ODA维持在5000亿日元左右。

与非军事合作的ODA机制不同，OSA直接军援对象国，在“防卫装备转移三原则”的框架内提供援助。OSA创设之后不久，2023年6月日本内阁会议制定的经济财政运营指针“骨太方针”就提出要加大推进OSA。7月，日本外务省在综合外交政策局安全保障政策科内新设“安全保障合作室”对其加以指导。2023年底，日本政府开始正式运用OSA，首轮即军援“印太”四国。11月，向菲律宾海岸警卫队提供五套海岸监视雷达，向孟加拉国提供四艘用于警戒监视的警备艇。12月，又分别向马来西亚和斐济拨款4亿日元用于提供警备艇和救援艇。同时，日本还罕见地在OSA确立首年就将其进行组织升格。12月，日本外务省确定2024年将OSA的主管部门层级从“安全保障协力室”提升至科级的“安全保障协力课”。

在未来OSA的动向上，日本政府拟构建综合性跨部门组织架构，计划在“安全保障协力课”配备自卫队干部作为主任和高级规划要员，并打造“国家安全保障局+外务省+防卫省”的跨部门体制。同时，扩大支援对象国和防卫装备出口种类。2024年，日本拟将把军援扩至越南和吉布提等国，出口的防卫装备则将根据新“防卫装备转移三原则”的规定予以增加。在经费和财政支持上，日本外务省已在2024年度预算案中编列50亿日元相关预算，这与2023年度的20亿日元预算相比增加了1.5倍。为实现资金支持的可持续性，日本拟运用金融等多种支撑工具，目前正积极讨论有偿方案和补贴制度，包括运用日本国际合作银行（JBIC）机制等实施支持。

日本在战略上更为重视维持利己的外交安保环境，战术上则采用大国式外向输出型做法。日本将OSA与改善安全保障环境联系在一起，旨在营造日本所期望的安全环境。2022年12月，日本政府通过的《国家安全保障战略》等“安保三文件”在主张从根本上强化防卫力的同时，也提出仅靠加强日本自身的防卫力是不够的，于是提出在“自由开放的印太”构想下与盟国和志同道合国家开展合作“对日本的安全保障至关重要”。OSA显然是承接了《国家安全保障战略》的战略构思。同样，日本在创设OSA后于2023年6月再次修订作为ODA基本方针的《开发合作大纲》，并新提“根据对象国需求和现场情况”开展“提供型合作”，目的也是借助日本对外援助上的强项营造日本“乐见”的国际环境。

面对大国竞争，岸田政府正在持续改变日本以发展为中心的外交政策，更加强调在安全领域的“国际贡献”，试图打造利己的国际安全环境。2022年，岸田在新加坡香格里拉对话会上提出“新现实主义外交”，强调日本作为世界第三大经济体应该在国际安全方面发挥更重要作用。日本更加重视從整体上尽可能拉拢更多的国家团结在日美欧周围。在2023年3月于印度提出的“印太新行动计划”中，岸田政府强调“全球南方”国家对维持国际秩序的重要性，并表示要用“日本流”的方式拉拢这些国家。为打造“自由开放”的“印太”海洋秩序，日本以OSA侧重拉拢在经济上与ODA日渐疏远的东盟，另选安全合作为切入点继续绑定东盟，并争取南亚和太平洋岛国的支持。南海是连接亚洲与中东的海上交通要冲，日本作为域外国家，竟然多次公开表示反对其他国家图谋单方面“侵吞”南海国际水域。另外，孟加拉国、吉布提和斐济等国坐拥重要海上通道，在日本看来同样对确保“印太”海洋的开放具有战略意义。

在对安全保障环境的塑造上，岸田政府强调日本的主导作用，并以应对中国为目标。在所谓“积极和平主义”口号和“新现实主义外交”逻辑下，日本离战后追求的和平主义国家身份越来越远，不断突破“专守防卫”原则。岸田政府不仅将防卫费大幅增加至占GDP2%和允许行使“对敌基地攻击能力”，更是积极介入并意在操弄地区安全事务，OSA就是想把日本打造成地区军事装备的制造者和提供者，试图在地区安全上扮演主导性国家角色。另外，日本还想借助OSA在国内防卫预算大增的背景下带动防卫装备大量出口以及推动自卫队“走出去”。日本交付菲律宾的雷达是其自2014年修改“防卫装备转移三原则”后首次出口的防卫装备成品。日本更希望发展中国家通过接纳OSA，进而支持日本日渐外向的安全政策。日本正以岸田提出的“日本流”的方式拉拢中国周边的发展中国家，构筑对华包围圈。OSA投放的“定向性”用意十足，主要支援对象就是在领土主权和海洋权益方面与中国存有争端的菲律宾、马来西亚、越南等国。日本认为它们是在南海问题上可用来牵制中国的重点国家。

OSA支援“友军”特别是“对中国抱有担忧的国家”，强化美日印澳构建的“印太海域态势感知伙伴关系”，形成所谓“同志国”的海上防线，将日本的影响力投射到具有战略意义的区域，意图提升“印太志同道合国家”的联合对华威慑力，这将会恶化地区安全环境，推动军备竞赛。OSA本质是输出军备，其对军事基础设施的支援还包括确保快速介入“印太”、补充美军活动等多个战略目的。在日本与“印太”各国纷纷缔结“防卫装备转移三原则”以及自卫队定例化频繁参加联合军演的背景下，OSA在增强一些国家安保能力的同时，也会引发其他国家的安全担忧和激烈对抗，地区会由此陷入安全困境和军备竞赛。未来OSA随着适用对象国的增加和新“防卫装备转移三原则”对输出武器种类的解禁，或将诱发更多的地缘紧张乃至军事对抗。特别是，OSA将会加剧南海问题的紧张与复杂。如日本基于OSA交付菲律宾的J/FPS-3ME防空雷达系统部署地点距离中国黄岩岛仅300公里，可以探测550公里外的包括战斗机和弹道导弹在内的多种目标。

然而，日本构建的所谓对华安全包围圈显然不受地区的欢迎，东盟国家并不愿选边站队，而是希望与中国保持强劲的经济互利关系。2023年12月，为纪念日本与东盟开启交流50周年而发表的《日本东盟友好合作共同愿景聲明》中虽提出“强化包括海洋在内的安全合作”，但并未如日本所愿加入OSA内容。虽然OSA向马来西亚提供了4亿日元军援，马来西亚总理安瓦尔仍明确表示，不会选边站，不会与中国为敌。

此外，尽管OSA宣称以发展中国家为对象，但也不排除今后日本根据自身的目的向更多国家适用的可能性。日本外务省就表示“哪个国家是、哪个国家不是志同道合国家，还没有确定。最终将综合考虑进行判断”。显然，日本在OSA的适用对象国上有很大的自我解释空间。值得关注的是，OSA规定在“防卫装备转移三原则”的框架下加以运用，而2023年12月日本修订了“防卫装备转移三原则”及其运用指南，已允许出口具有杀伤力的成品武器。未来OSA是否也会出口大型且具有杀伤性的武器令人担忧。

（作者为中国社科院日本研究所研究员）