环境保护法视角下的农业法治建设——以山东省莘县农用地膜的使用现状为例

杨金茂（江南大学）

我国的新农村建设使农村、农业、农民正处于迅速转型和变革中，作为“三农”问题之一的农业正经历着历史性的变革期，坚定生产发展、生活富裕、生态良好的环保发展道路，为人们的生产和生活创造良好环境基础，协调我国经济发展与环境保护，为世界层面的生态保护作出贡献。全国范围内很多地方为了追求经济利益和物质财富的增长，不惜以环境为代价，实际收益却不尽人意，现状亟需改变。

我国农村地区环境污染形势更为严峻，国内农村环境污染源主要为：工业污染、生活污染、农业生产污染。[1]在农村地区，农业生产材料主要包括农机、农具、农膜，农机和农具可循环使用，更换速度较缓慢，而农膜便成为农村白色污染的主要来源之一，地膜污染在我国农业生产中日益凸显，国家有关部门制定了相应办法和规定。2019年7月3日，农业农村部、生态环境部发布了有关加快推进农用地膜污染防护治理的意见。与此同时，对各地出台应对办法和地方性规章提出了要求。

关于农村的管理问题较复杂，部分地区还会出现主体冗杂、管理人员分工不明确等问题，要想良好地解决农村问题需要涉事多元主体之间形成合力，因地制宜地进行基层部门规章的出台，才能将农村问题妥善解决。

一、农业生产地膜环境治理现状

国内现状：农用地膜覆盖技术具有良好的增温、保墒、除草等作用，为作物增产增收和保障中国粮食安全做出了巨大贡献，但长期重使用轻回收的模式导致地膜污染日渐严重，同时面临政策不健全、监管有难度、执行不到位、回收替代技术不成熟等问题，防治任务依然艰巨。2023年1月出台的《关于进一步加强塑料污染治理的意见》被人们称为升级版“限塑令”，其中明确要求“禁止生产和销售厚度小于0.01毫米的聚乙烯农用地膜”。7月，9个部门联合印发的《关于扎实推进塑料污染治理工作的通知》中也提出“健全废旧农膜回收利用体系”“将厚度小于0.01毫米的聚乙烯农用地膜等纳入农资打假行动”。

国外现状：农用地膜残留与积累受国际关注，国际上不约而同展开“限塑”甚至“禁塑”之战。目前，全球已有60多个国家和地区出台了有关限制塑料使用的决策或法律。为了解决农用地膜残留问题，规范地膜的市场化应用，各国相继出台了相关使用政策与标准。其中，发达国家农膜政策与标准以循环经济为主导，立法体系相对完善，对地膜污染的防治贯穿到地膜生产、利用、回收的全过程。

莘县农村农业环境治理现状：一是莘县农业生产过程中地膜使用情况。农膜主要材料为PE（聚乙烯），分解难度极高，大部分还是采用人工回收，然后集中加工利用，实现废旧地膜的高值化。[2]莘县是一个农业生产大县，地膜使用量大，地膜使用及回收问题使莘县成为农业环境治理中的典型。以此富有改革特色的地点作为调查对象，对其农业环境治理现状、存在问题的原因进行分析，以期为广大农村地区特别是农业典型地区供策献计。以莘县为例调查发现农用地膜使用及回收问题，提出建立地膜回收机制、加大地膜技术研发、多方宣传、完善法律法规、推广地膜可替代产品、开展地膜长期监测评估等措施，解决莘县地区农用地膜高使用、低回收及污染问题。

基础数据来源：通过实地调研，对地膜厚度选择、当地是否有残膜回收点、废膜处理方式、相关法律法规了解程度等进行调查，有八成以上农户地膜选择的厚度为0.006mm和0.008mm，只有不足8%的农户使用符合国家标准厚度0.01mm的地膜。近85%的农户认为耕地中的残膜会影响农作物的产量，但意识到问题严重性的不到三成。在废膜处理方式上，接近60%的农户选择随意丢弃，40%的农户选择焚烧，仅20%的农户能对废膜进行回收和再利用。约70%的农户表示村镇附近没有回收残膜的站点，约85%的农户“不完全了解”及“不了解”国家出台的有关地膜回收的政策。为了更加直观的表达，根据实地调研得到的数据做出如下统计图1～5。

图2 群众对残膜危害的认识

图4 是否有残膜回收站点

图5 废弃地膜处理方式

二、莘县农用地膜使用过程的特点和面临的困境

通过调研，莘县周边村镇地区农膜回收主要特点概括为：一是农户对农膜回收意识薄弱；二是农户没有充足时间回收农膜；三是农膜本身成本很低，回收效益相对较低；四是政府没有加大支持，监督扶持力度不够。

其存在的主要问题为：

一是农业生产过程中地膜的回收、处理系统和流程不完善。农用地膜回收少且回收率低，地膜质量较差，回收难度大，回收情况不容乐观。二是随着农业现代化的发展，地膜面积和规模不断增大，土壤内的地膜残留量逐年递增，对土壤的通透性、肥力造成减损，导致农作物产量偏低，牲畜误食导致患病、窒息死亡等。三是地膜回收和处理技术支持不到位，效能低、成本高，在农村地区应用不普遍。四是投入使用的地膜可降解度较低，可降解地膜仍处于探索阶段，地膜降解度低，对土地污染的程度便高。五是群众缺乏环境保护意识。农用地膜使用后随意丢弃，破坏了乡村容貌，造成了资源浪费。

三、农业环保立法制度构想

如前所述，农村问题涉及的关系较复杂，需要多元化主体加以参与，大部分农村地区法治建设相对较弱，法治观念未深入人心，普及过程中还需妥善的方式引导村民配合，辅以一定的激励机制，既能保障农民收入和配合度，又可起到污染防治的作用。

政府：转变发展理念，增强环保意识。建议国家强化顶层设计，完善地膜使用与回收的法律法规。建议国家对农用地膜生产质量进行法律层面的约束。提倡生产商生产质量好、成本低，可全方位普及使用的农用地膜。同时，根据《土壤污染防治法》第八十八条的规定，对地膜使用领域中发现的不达标地膜要及时进行依法查处，强制监管。建议国家增加农用地膜回收补贴。地膜回收利用利润较低，建议财政部门增加专项资金，用于扶持地膜回收利用企业经营、建设回收站点、补助回收人员工资、研发回收利用新技术新设备、激励主动参与回收的农民等，鼓励社会多方力量参与到地膜的回收再利用中来。

有关行业主管部门对企业要加强业务指导，综合考虑产品的质量要求，推广使用符合新标准要求的农用地膜产品，明令禁止使用厚度不符合标准的地膜。从根源上治理“白色污染”，整体上形成政府引导、部门协作、各方参与的全社会防治“白色污染”局面，助推农业健康发展。

有计划地规划农作物的生产量。随生产规模增大，地膜使用量也随之增加，有计划地生产既能保证农作物避免滞销，又能合理、适量地使用地膜，避免过度使用带来的“白色污染”。

企业：增强社会责任感，深化技术创新。建议制造厂商加大技术研发，大力生产循环性地膜。严格控制地膜的标准化生产和规范化经营，加强创新，研究可循环农用地膜的开发利用，增强可降解地膜的操控性、稳定性，寻找减少生产成本的方法。在可能的情况下大力推广应用可替代塑料地膜的新产品。生物降解液态地膜技术不仅具有保墒增温、抑蒸集雨等增产作用，而且还具有固土防蚀、改善土壤性状、提高土壤肥力等突出优势。该地膜自然降解，不需要人工捡拾，减少人工成本。可通过推广新型技术，逐渐投入市场更替普通地膜，减少塑料地膜对农村土壤的污染程度。[3]

村委：增强环保意识，提高管理水平，建立农用地膜回收机制。农用地膜回收率低、回收难，建议建立农用地膜回收中心，加大地膜回收监管，督促农户主动送往就近的废品收购点或废旧塑料加工利用企业，进行回收再利用。调整农用地膜使用结构，通过科学使用地膜覆盖技术，减少滥用、惯用地膜的习惯。对地膜使用收效甚微的作物和区域，开展地膜使用对比试验，根据实验结果引导村民减少用量，逐渐削减地膜用量。通过选育推广抗旱、耐低温等抗逆品种，引导部分区域逐步退出地膜使用。通过轮作、倒茬的方式，减少地膜单位时间内面积覆盖数量，减轻地膜数量对土壤的污染，同时应定期对农用地膜开展监测评估。

公众：学习环保知识，提高环境治理主人翁意识。建议政府、社区多方合力进行地膜合理使用及回收的宣传。充分利用报纸、电视、互联网等多种途径，加强地膜使用和回收的宣传，普及地膜综合利用知识，提高广大农民的生态环境保护和地膜污染防控意识，使其积极参与到地膜回收、再利用过程中来。