多元主体参与乡村振兴软法制度的创新

彭清燕

吉首大学法学与公共管理学院，湖南 吉首 416000

软法（Soft Law）是相对于硬法（Hard Law）的对比概念。硬法是指经过立法程序且由国家强制力确保实施效力的法律法规，软法则指不完全具备效力结构，且无需国家强制力确保实施，但实践上却能产生一定约束力的行为规范。［1］

软法与硬法相比，无须经过立法程序，也没有国家强制力保证实施，软法并不是严格意义上的法律，但是却能够产生不低于法律效力的实际约束力。软法客观存在于乡村振兴的法律系统中，其约束力来自多主体参与乡村振兴的内在理性。软法在乡村振兴法律体系中处于硬法的外围，发挥着独特的积极作用，可以看作是“国家法概念的类比用法”［2］。

一、多元主体参与乡村振兴中的软法现象

多元主体参与乡村振兴离不开软法之治。单中心政府治理的法治意识，市场主体、社会主体、农户往往沦落为乡村振兴实践中的观察者。现实场景中硬法似乎没有承担起多主体参与乡村振兴调动及规范功用，而软法的广泛涵摄性、内化性、灵活性等特征与多中心参与乡村振兴高度契合，乡村振兴领域存在大量的软法规范，主要表现为以下六种形式：其一，软法弹性法条。乡村振兴立法广泛存在一些倡导性、指示性的软法条款，如《中华人民共和国乡村振兴促进法》中规定的“国家鼓励城市人才向乡村流动”“国家支持农民专业合作社、家庭农场和涉农企业、电子商务企业、农业专业化社会化服务组织等以多种方式与农民建立紧密型利益联结机制”等内容，［3］此类条款中含有多元主体“鼓励、提倡、引导、支持、扶持”等导向词，不具备严格的行为模式，不创设具体的制度安排，行为模式实践的弹性空间大，后果模式没有国家强制力保障，属于软法性质的法律条款。其二，多元主体参与乡村振兴政策。党的十九大提出了乡村振兴战略，中共中央、国务院先后发布《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》《关于做好2023 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，各级党组织以及政府同步推出多项多元主体参与乡村振兴的政策。多元主体参与乡村振兴政策虽然不是法律，客观上亦具有约束力，包含着比法律更为细致的多元主体参与乡村振兴的丰富内容，属于软法。其三，市场主体自律规范。硬法强制推动市场主体乡村振兴往往涉及最为基础的有限内容，具体运作更适合软法推进，主要表现为市场主体自律规范，细分包括市场主体交易类软法规范、行业软法规范、企业社会责任软法规范。其四，社会主体自律规范。行业组织是独立于政府和市场的第三方力量，在参与乡村振兴中行使自律规范制定权，形成协会章程、规章制度、行业标准等自律性规范，属于软法类的规范性文件。其五，村庄自治软法规范。村庄自治软法规范主要表现为村规民约、村委会的内部规范。其六，府际合作软法规范。地方政府间乡村振兴合作所形成的规范性文件较多，主要采取“区域行政协议、区域性组织、区域行政规划和区域行政指导”［4］等方式，内容上既有区域间公共事务治理和宏观调控，又有具体的合作区域的形式。府际合作很少出现硬法调整，大量的软法规范的运用实际发挥区域间政府乡村振兴合作的约束功能。

二、多元主体参与乡村振兴的软法特征

现代社会软法已经不是从某些学者心中流淌进现代荒原的异在，也不是先验的形而上学，更不是逻辑的外化推演，而正是在全球各重大领域内的人类实践充分展现的总格局、新趋势。［5］乡村振兴中的软法规范构成一个多元治理的社会秩序，呈现出以下主要特征：

（一）创制主体的多元化

乡村振兴是政府、市场主体、社会主体、农户参与的一个综合而复杂的系统，硬法必须由立法机关经严格的立法程序制定，其滞后性很难适应乡村振兴迅速发展的新状况，也无法通过正式立法展开多主体参与乡村振兴的详细规定，硬法规范的适用具有局限性。而软法更为灵活多样，软法的适用弥合了多主体的利益诉求，适合了政府、市场主体、社会主体、农户自律与主体间合作的需要。多样性软法规范的创制是多元主体，既包括公权力机关，也包括市场主体、社会主体、农户私人主体，软法的存在是满足了乡村振兴的现实需要，保障了多主体广泛和直接参与乡村振兴。

（二）产生方式的协议性

硬法是立法机关“自上而下”建构出的法律规范形式，与硬法建构主义有所不同，软法是“由下而上”的生成规则。其产生无需历经硬法严苛的程序，但是必须获得相关主体的认同，才有可能获得自愿接受和自主运行的基础条件。由是，软法在多元主体乡村振兴需求和充分协商中产生，其指引力来自多元主体乡村振兴的内生需求和内在理性，并能迅速覆盖乡村振兴新兴的领域和社会关系。正是因为内在理性的存在，“形成一种哪怕就仅仅是宣示，都具有的不可抗拒的约束力”［6］。

（三）多元内容的规则体系

根据软法规范制定的主体不同把软法归结为三种：国家法中的柔性规范、政治组织创制的自律规范和社会共同体创制的自治性规范。［7］乡村振兴治理六种类型的软法规范，也可以对应上述三种形态。软法弹性法条属于国家法中的柔性规范；乡村振兴政策、府际合作软法规范属于政治组织创制的自律规范；社会主体自律规范、市场主体自律规范及村庄自治软法规范属于社会共同体创制的自治性规范。

乡村振兴治理软法内容既可以是法律及政策的规范内容，也可以是社会主体、市场主体、村庄的自治性规范；乡村振兴治理软法强调对话协商基础上平等、民主、合作、宽容的价值要素，乡村振兴软法是多元化的规则体系。

（四）软法效力的非强制性

乡村振兴治理软法根源于社会理性之中，侧重于在最大限度上保障参与主体的实质正义。软法效力体现出外部社会非强制性的软性压力，软法效力有别于硬法的强制性惩罚，软法不具有如硬法一般的国家强制力。软法治理是政府、市场主体、社会主体、农户自愿参加、自我承诺遵守的规则体系，其遵守规则的动机来自自我承诺和同伴的压力。违反软法的惩戒不是象征国家的强制性力量，而是作为成员所处集体施加的“冷暴力”，这是一种非强制性的外部社会的软压力迫使其“自动”出局。

三、多元主体参与乡村振兴软法制度的创新

硬法并非就是治疗所有社会病症的灵丹妙药，软法为法律制度的不完备提供了非国家强制力的社会自控解决方案。“将原先被边缘化的非国家法规范拉到视野的中心”［8］，关注大量存在的乡村振兴软法现象，创新多元主体参与乡村振兴软法制度，才能顺应乡村振兴的客观需求。

（一）创新多元主体参与乡村振兴的软法规范表达制度

软法规范的结构性特征决定软法广泛的民意基础。硬法是一种行为规范，硬法法律规范由提供行为标准的行为模式和表征行为所应承受的法律后果两大要素组成。而软法规范由律令、技术、理想构成［9］，软法规范的结构性特征重在行为模式的设置，主要不在于法律后果。软法规范可以包含硬法规范的行为模式和法律后果两个部分，但大部分软法规范只包括行为模式，而不设置法律后果。软法规范性的重心不在于设定主体的后果模式，而在于设定一套模糊的大体行为框架，倡导或激励某种行为来宣示立场，为软法主体正面提供某种行为导向，引导相关主体作出符合公众利益的行为选择。缺乏法律后果的惩罚性评价软法带着柔性的软色彩而不具有刚性约束，软法的遵循在于主体的自觉履行而不是强制。软法亦法，软法要实现“法”的行为规范力，取决于软法主体的合意和认同，多元主体参与乡村振兴软法规范表达就应当具备更为广泛的民意基础。一是软法立法事项必须具有民意的针对性，一般具有民意基础的倡导性事务和可协商性事务涉及的权利义务规范，既充分体现民众的民意关切与需求，又契合软法的柔性特点，适宜于制定软法。二是软法制定过程应当强调民主化，软法的执行并不依赖国家强制而是软法主体的自觉遵守，软法制定过程就需要利益相关者广泛和深入的参与。软法制定应当建立协商机制，利益相关者可以在协商机制中各抒己见，在软法开放性的创制过程中获取最广泛的共识和理解。三是软法内容应当是民意协商的结果，软法规范是利益相关者参与、协商、讨论基础上聚集的主流民意，软法的高度民意可以克服软法被少数利益集团俘获和利用，为软法主体主动的、自愿的遵循提供理性的合意基础。

（二）创新多元主体参与乡村振兴的正当性软法制度

乡村振兴治理软法规则的正当性在于肯定多个中心并存，政府不再是唯一的治理主体，而且是自我治理的对象；市场主体、社会主体、农户不再只是政府的治理对象，既是乡村振兴治理的主体，也是自我治理的对象。换言之，多元主体参与乡村振兴软法秩序是这样的秩序，政府、市场主体、社会主体、农户相互独立，同时又相互调适，政府、市场主体、社会主体、农户在软法规则体系中有自治的规范和归置相互关系的规范，软法规则的正当性在于承认乡村振兴治理主体自治和共治的统一。政府、市场主体、社会主体、农户都有其自身独有的自生自发的内生性规则，这种内生性规则具有分散性。各主体运用内生性规则自治及共治的多样性秩序，弥补了硬法人为建构无法完全预知的理性局限。软法正当性的制度创新在于回应多主体乡村振兴的秩序需要。政府软法侧重调整其职能，运用软法机制提高政府服务多主体乡村振兴治理的质量，形成多元主体充分参与的乡村振兴治理体系。政府权力细化的软规则约束，还市场调节于市场主体、社会服务转移给社会主体、农户自主行为给予农户，促进政府集中精力“掌舵”而不是划桨；市场主体、社会主体、农户软法侧重规范自身行为和合作的软规则，以此细化乡村振兴参与主体的权利和义务，形成多主体自我约束和相互约束的软法规则。软法规则弥补了乡村振兴硬法留下的法律“真空”，把多主体组合进一个有明确权利、义务、责任和秩序结构的安排之中，促进多主体采取广泛合作的方式而不是对抗性竞争进入乡村振兴领域，并在多主体间形成相互依赖、相互补充、相得益彰的秩序。

（三）创新多元主体参与乡村振兴的软法实施制度

1.多元主体参与乡村振兴软法的实施应重视软法规范的内化

乡村振兴软法实施方式与硬法诉诸国家强制力实施有所不同，软法实施没有专设的国家机构组织实施。乡村振兴治理软法实施就是通过社会舆论、道德约束、主体内部自律、行业自律、行业监督、行业排斥和外在激励等非国家强制性方式将乡村振兴治理内化为多主体自我责任，同时又外化为社会压力，最终实现并非运用国家强制力，却起到与硬法相得益彰的实效。

2.多元主体参与乡村振兴软法的实施应重视软法规范的平等保护

乡村振兴软法侧重反映了国家与社会适度分离下国家意志之外的主体意志，是多主体多层次协商与充分博弈所形成的共识和合意，在硬法不足或是硬法不宜的场域发挥着强大的规范功能。基于软法主体的平等性、软法内容的合意性，乡村振兴治理软法的实施应重视软法规范的平等保护。第一，软法规范的平等保护重心在于多元利益的平等保护。市场主体、社会主体、农户在多向度的参与中涵盖着多重利益的拓展，软法规范承认并平等保护每一主体的正当利益，不能因乡村振兴的社会责任而忽视市场主体与社会主体的正当利益，不能因保护市场主体与社会主体的盈利而歧视农户的正当利益。第二，软法规范的平等保护提倡多样化的价值取向。在多元利益冲突之时，软法规范的平等保护体现为多样化价值的整合。软法实施应当始终采用多元化的治理思路，以开放、宽容、协商的姿态促成多主体达成普遍利益平衡的共识，满足多主体参与乡村振兴自治与他治的社会要求。第三，软法规范的平等保护强调平等独立的人格。软法之治重新界定了乡村振兴中国家和社会之间的关系，软法实施应尊重软法主体平等独立的人格，接纳更多的参与者自觉自愿接受软性规范的指引，在多主体平等人格的基础上发挥软法的自治、自生、自律和自新能力。

软法的灵活性、多样性和广泛性修正了硬法的严苛与凝滞的局限，软法规范丰富了乡村振兴法制资源。如果说乡村振兴类硬法是乡村振兴法律大厦的栋梁，那么乡村振兴类软法就是乡村振兴治理法律大厦详实的支架。“在统治模式下法律是硬的，而在治理模式下法律更多是柔性的，是软硬兼施、刚柔相济。”［10］