乡镇（街道）社工站发展困境与对策的个案研究——以广东“双百工程”J 市L 街道社工站为例

曹 迪，吴玉娟

（沈阳化工大学 人文与艺术学院，辽宁 沈阳 110142）

一、引言

2020 年10 月，民政部提出力争“十四五”末实现全国乡镇（街道）社工站全覆盖的目标［1］。2021 年4月，民政部办公厅《关于加快乡镇（街道）社工站建设的通知》指出乡镇（街道）社工站建设要把握专业化、高质量发展方向［2］。上述政策推动了我国乡镇（街道）社工站的蓬勃发展，截至2023 年1 月17 日，全国已经建成的乡镇（街道）社工站2.9 万个，全国平均覆盖率达到78%。［3］与此同时，我国专业社会工作发展也迎来了重大挑战。在政府购买社工站建设的模式下存有新公共管理思维［4］，社工站建设进程中还存在着评估指标化、服务数量化［5］、服务未达到专业效果［6］等问题。另外，社工站的三大服务主体之间关系未形成闭环，制约着社会工作服务的可持续发展［7］，在督导方面还面临着焦点不清、人才不足、操作方向不明［8］等困境，较大程度地影响了社工站的专业化发展。如何突破乡镇（街道）社工站的发展瓶颈，是当下急需解决的现实问题。

广东省社会工作服务站建设较早，截至2022 年底，已实现了全省乡镇（街道）社工站（点）100%覆盖、困难群众和特殊群体社会工作服务100%覆盖的目标［9］，其经验对全国各地均具有重要的借鉴意义。因此，为回应社工站的发展问题，本研究立足广东省“双百工程”，选取J 市L 街道社工站作为个案研究，深入分析街道社工站存在的发展困境及其成因，并尝试提出相应的对策建议，对持续稳步推进全国社工站的建设和发展提供具有重要意义的参考。

二、一个个案——L 街道社工站

L 街道在2019 年广东省民政厅部署实施广东社工第二批“双百计划”中首次建立社会工作服务站。2020 年，J 市结合实际分阶段推进“双百工程”工作。2022 年底，L 街道社会工作站根据选择有条件的村（居）设置了6 个社工点，以“一站六点”的模式覆盖辖区28 个村（居）。根据《“广东兜底民生服务社会工作双百工程”乡镇（街道）社会工作服务站管理办法》［10］，L 街道采用直接聘用社工的方式，设置事务性和服务性岗位，事务岗社工负责服务窗口事务性工作，服务岗社工落实推进各社工点兜底民生服务，并建立起“站长—常务副站长—副站长—联络员—一线社工”的人员架构体系（见图1）。“两岗”在经办和服务中融合互补，凝聚服务合力。

图1 L 街道社工站组织架构图

L 街道社工站经过3 年多的发展，取得了一定的成效。目前6 个社工站（点）的办公活动场地和基础设施完备，已实现现阶段摸排出的全街道困难群众和特殊群体100%建档，联动社会力量组建3 支志愿者队伍，招募注册志愿者114 名，开展社区活动80 场次，切实提升当地居民的幸福感。然而，L 街道社工站在建设进程中也存在一些瓶颈性困境制约着社工站进一步发展，致使社工站的专业服务质量和服务成效仍不够理想，例如，专业服务未达到精细化、服务经验有待进一步提炼、服务进度有待提升、服务记录有待优化等等。L 街道社工站急需突破发展困境问题，才能实现高质量、专业化发展。

三、L 街道社工站的发展困境

（一）行政事务繁重，专业服务空间缩减

L 街道社工站社工作为政府雇员，除了需要落实社会工作专业服务之外，还需完成街道交办的其他民生服务工作，此举有助社工快速熟悉民政工作和服务对象，推动社工融合到政府的治理体系中，促进社会工作的专业发展。然而，社工也面临着被过度“行政化”的问题。L 街道社工站先后有13 名服务岗社工被长期借调到其他部门，大量抽调导致剩下的9 名服务岗社工的工作量继而增多，一个服务岗社工需兼顾多个服务站点的专业服务和行政管理任务。当行政事务冗杂时，服务岗社工难有余力提供全面优质的专业服务，会出现为完成考核评估目标而牺牲专业服务质量的情况。

“我们是由街道直接招聘的，跟政府是上下级的关系，不可避免地需要协助一些行政事务，但当行政事务太过多时，我们就不得不暂停开展专业服务，有时候无法按照原计划完成专业服务，这让我们感觉自己很被动，对行政事务会有些抗拒心理。”（服务岗社工1）

行政事务与专业服务之间协调配合失衡，原因主要在于用人单位未厘清社工的角色定位和对社会工作的认知不深，从而忽视了社工的专业价值，压缩了社工的专业发展空间。社会工作的本质归根到底是社会服务，社工则是专业服务的提供者和传递者，当社工被过度“行政化”，削弱了社会工作的专业自主性，不利于社工站的专业化发展。

（二）“零基础”社工占多数，专业服务能力匮乏

L 街道社工站的服务资金、场地建设和社工薪酬等由多级财政资金共同保障，但仍难以招募到具有专业背景的本土社会工作人才。L 街道社工站的11 名社工中，具有专业背景的有3 人，具有相关服务经验的有2 人，助理社工师1 人，持证率仅为9%。大多数社工对社会工作理论、价值伦理和专业服务技巧等缺乏了解，对专业服务的理解是完成领导交给的任务和开展个案、小组和社区活动以达成工作指标。其既有的专业能力难以提供高质量的专业服务来回应街道和群众对社工的期待和需求，经常凭借个人生活经验来处理专业问题，社工的专业效能感低。

“我在上岗前有进行岗前培训，但因为我不是社工专业的，还是很难理解什么是社会工作，也不懂那些理论，无论是小组还是社区服务，我觉得都是在开展活动，只想完成任务，写策划书都是在网上借鉴别人的，然后给督导修改，经常要反复改好多次。”（服务岗社工2）

“零基础”社工专业效能感低的原因一方面是社工的专业能力不够，另一方面是考核制度尚未完善。目前L 街道社工站社工考核主要以社工个人工作汇报和街道领导评价的形式进行，社工服务成效主要呈现在服务人次和开展个案、小组、社区活动等的次数。这种“指标化”的考核方式难以体现真实的服务成效，导致社工开展服务的目标是以满足个人主观需要为主，进而对社会工作专业形成错误的认知，无法为社工站服务的专业性提供保障。

（三）专业培训数量多，但实效性不足

L 街道社工站社工累积参与专业培训75 场，其中包括岗前培训、督导培训、专题培训等等，各种培训对提升社工的专业认知和能力具有重要作用。然而，繁多的专业培训背后也面临培训内容碎片化、培训“行政化”和培训知识转化率低的问题，导致许多培训效果不理想。

首先在培训内容上，不同组织部门开展的专业培训内容也各不相同，其衔接性与连贯性不高，难以帮助社工构建全面的、系统的社会工作知识框架。其次，培训者与被培训者均有指标任务，导致培训者的培训内容和形式陈旧乏味，没有创新，被培训者则为了工作留痕进行培训签到，实质参与者少，两者均重形式而轻实效。最后在培训成果转化上，社工的培训心得体会通常都是培训内容的重复，较少在行动方面上进行反思并将培训中学到的知识运用到实际工作中，不利于社会工作专业化服务水平的提升。

（四）督导人才紧缺，专业支持难以保证

L 街道社工站采用协同督导的模式，协同督导由政府统一招聘，在该模式下，协同督导与社工之间互为主体、共学成长，然而也存在着督导力量供给不足的问题。L 街道社工站的协同督导共负责9 个街道社工站的督导工作，需协助各社工站社工制定服务方案，指导各社工站开展服务质量管理、社会资源链接等，每月还需到各社工站进行不少于16 小时实地督导。由于工作量大，协同督导常常分身乏术，不能及时回应各社工站社工的问题，导致督导的时效性弱，也降低了社工的工作效率。

同时，L 街道社工站内仅有一名社工有较丰富的专业服务经验，并担任副站长，需负责社工站的行政管理和服务管理，与新手社工进行专业服务经验交流少。社工站内也未组织朋辈督导或主题研讨会，对服务经验的总结与提炼不足，导致社工在解决专业问题上较依赖督导。可见，社工督导人才队伍还不够壮大，社工站也缺乏内部督导者，无法为社工站社工提供全方位和更有力的专业支持。

（五）薪酬待遇有限，社工职业认同感低

L 街道社工站近两年共有2 个社工离职，从整体来看离职率不高，但潜在的社会工作人才流失风险却不小。社会认可度低、薪酬待遇不高、晋升空间小，让社工对社会工作职业的认同感逐渐下降，对长期从事社会工作的意愿很低。

“今年单位把我们纳入工会，会有一些节日福利，但总体上收入还是不多，我现在每个月到手也就3 000 块，如果考到助理社工师每个月能多200 块，做满2 年每月多50 块，涨幅很小，绩效奖金也不多，没有在社工行业长期发展的打算。”（事务岗社工1）

社会工作是一个以价值观为核心的职业，需要高社会认同作为支撑。然而社会工作在我国发展时间不长，人们对社工的知晓度不高，社工常被当做义工或政府工作人员。再者，社工的薪酬待遇与公务员、事业编制等相比较低，而社工多为23 到35 岁之间的青年人，面临的生活压力重，目前仍未有明确的职业晋升制度，职业上升空间小，社工的职业认同感低。这对社工站社会工作人才队伍建设的稳定性有一定影响，也制约着社会工作的专业化、职业化发展。

四、乡镇（街道）社工站发展的对策建议

（一）强化社工站监管机制，确保社工专业优势充分发挥

目前，基层政府普遍对社会工作的认知度不高，对专业服务的关注度不足，将社工当作“临时工”使用，或借调到相关工作以外的工作岗位，压缩了社工的专业服务实践空间。政府主管部门应成立相关的监测管理队伍，采用定期、随机检查、实地调研等监管手段，督促乡镇（街道）社工站落实各项政策。不仅要考查社工站的服务文书，还要重点考察社工的人员配备情况，确保社工有充足的空间开展专业服务，并能在基层服务中充分发挥社会工作专业优势，保证“专人做专事”，保障社工站的规范运行。

同时，政府还应将社会工作知识纳入各级单位、部门的教育培训课中，通过提升基层干部对社会工作专业性的认识［11］，帮助基层干部厘清社工站的行政工作与专业服务工作定位。培养具有社会工作情怀的基层干部，推动行政工作与专业服务的有机融合，从而把准社工站专业化发展方向。

（二）提升职业准入门槛，健全社工服务评价体系

从现行的乡镇（街道）社工站的社工准入制度来看，社工的入职门槛较低，普遍学历不高，不要求科班专业出身，大多数社工没有社工证，导致从业社工的专业能力存量不足，难以保障专业服务的质量。政府应做好宏观调控工作，加快出台相应的法规政策，制定社工站社工基本的就业准入标准，适当地对社工的职业准入条件进行加码。可通过赋予相关社工协会行业管理的权限，制定社会工作者的专业资格标准和职业能力认证制度［12］，并设立相应的考核，以确保筛选出有足够职业资质的社工，从源头上确保社工的专业性，推动社会工作职业化发展。

此外，地方政府需因地制宜制定社工站社工的服务标准和评价标准，考评主体应由基层政府包办转向多方参与，要加强对社工的服务过程管理，使社工的考核评价体系打破“数量”导向的线性逻辑［13］，避免社工陷入绩效危机，让社工的服务更具有科学性、专业性和有效性，进而提升社工站的服务质量。

（三）改善社工培训机制，促进专业知识的有效转化

当前乡镇（街道）社工站社工的继续教育工作仍有较大的进步空间，目前的培训难以发挥实效去补全社工的专业服务能力短板，十分有必要改善社工站社工的培训教育机制。有关党政部门、社工界和学术界应积极发挥作用，统筹资源形成合力，总结提炼全国社工站的优秀服务案例和先进服务经验，开发本土化的培训课程，以确保培训内容满足社工站社工的工作和职业发展需求，并采用多种形式对从业社工开展系统化的培训。通过增强在职培训，向社工普及社会工作专业和社工站知识，提升社工队伍的整体专业素养，助力社工快速适应岗位工作。

同时，还需建立起分类培训制，依据不同类型社工的特点、需求和问题，量身定制实训“套餐”［14］，实施精准再教育，有助于提升培训的实效性和针对性。再者，为提升培训的有效性，还应设立起培训效果评估机制。通过采用多种方法加强对社工进行学习成果的测评，了解社工对培训内容的理解与应用情况，有助于鞭策社工深化专业知识并将之转化为专业服务的实践智慧，继而提升社工的专业服务水平。并且，针对培训评估中发现的问题以及社工的反馈意见，及时调整后续的培训内容或形式，更进一步健全社工的培训机制。

（四）健全社工督导薪酬体系，增强督导人才队伍建设

当前社工督导人才紧缺，现有的督导力量不能满足乡镇（街道）社工站的督导需求。一方面，政府应加大资金投入购买督导服务，提升督导人员的薪酬福利。可以从政策层面设立分层合理的社会工作督导薪酬标准和社会工作督导制度，给予督导适当的收入水平并畅通职业晋升路径，并加强社工督导人才教育培训，推动社工督导人才往“高精专”方向发展［15］。应吸纳更多专业督导加入，壮大社工督导团队，并激励在职督导接受培训和继续教育，不断提升督导能力，助力社工站建设的高质量发展。

另一方面，乡镇（街道）社工站也需加快本土社工督导人才队伍建设，以便弥补外部督导力量的不足。基层政府应积极链接行业资源，促进当地督导专业力量融合，创立由当地高校专业教师、社工机构、社工协会等组成的智囊团，开发相应的督导培训，培养并选拔社工站内部督导，为本土化社工督导人才发展提供有力支撑。通过增强外部和内部的督导人才队伍建设，为社工站的建设发展提供可持续和全方位的智力支持。

（五）出台社工薪酬晋升政策，提升社工职业声望

一直以来，乡镇（街道）社工站社工的薪酬水平偏低，缴纳的社会保险档次低，薪酬结构等级少且涨幅小，制约了优秀社工人才的进入，也增加了社工人才流失的风险。政府部门应出台具体的社工站社工薪酬晋升的指导性政策，适度提升社工的固定薪酬标准和社会保险的缴纳比例，并需要更进一步的系统分析，结合社工的专业能力的强度和服务成效等方面综合地设计有一定比例差异的薪酬待遇，逐步提升社工的薪酬待遇。可借鉴深圳经验，参考事业单位的薪酬体系确立“四级十档”的社工专业技术人员薪酬指导标准［16］，进而畅通社工人才的晋升渠道，增强社工站社工的岗位吸引力。

通过提升社工站社工的基础薪酬待遇和健全职业晋升体系，大力保障社工的职业权益，有助提升社会对社工的职业认同，吸纳更多高素质社工人才加入并增强社工站社会工作人才队伍的稳定性。