普京第四届总统任期的俄罗斯对外政策调整评析

张 建

内容提要：2024 年可谓“全球大选年”，其中俄罗斯总统选举引人注目。2018—2024 年是普京作为俄罗斯总统的第四届任期，俄对外政策在理念和实践层面都有诸多调整。尤其是2022 年乌克兰危机升级后，俄周边环境更加严峻，与西方关系跌至谷底，通过进一步发展与东方国家的双边、多边关系，俄对外政策加速“东向”进程。2023 年3 月，俄发布新版《俄罗斯联邦对外政策构想》。俄调整对外政策既有乌克兰危机升级的客观冲击，也有主动维护国家利益，再次探寻自身定位的主观因素。俄对外政策调整带来的影响将是长期的。俄试图通过在不同区域实施不同的对外政策，促进新的国际秩序加快调整与重塑。

大国的对外政策塑造本国与其他国家的关系，甚至影响地缘政治格局和全球秩序演变。2023年12月7日，俄罗斯联邦委员会正式确定将于2024年3月15—17日举行总统选举。2023年12月8日，普京宣布参选。①“По - другому нельзя”.Как Путин объявил о своем участии в выборах президента России в 2024 году, Российская газета, 08.12.2023, https://rg.ru/2023/12/08/podrugomu-nelzia-kak-putin-obiavil-o-svoem-uchastii-v-vyborah-prezidenta-rossii-v-2024-godu.html[2023-12-09].自世纪之交任代总统以来，普京一直处在俄罗斯政治的中心。2018—2024年是普京作为俄罗斯总统的第四个任期。在这样的历史节点上，对普京在第四任期内的俄对外政策调整进行评析，探索俄对外政策的内在逻辑及相关影响，对于中国运筹中俄新时代全面战略协作伙伴关系具有一定意义。

一、俄罗斯对外政策实践的调整

2018 年5 月7 日，普京宣誓就职俄罗斯总统并正式开启第四届总统任期。普京在就职演说中不仅提到任内的任务，甚至提到俄罗斯未来十年的命运。他指出：“在风云变幻的时代，俄罗斯面临着诸多历史性的抉择，这些抉择将决定俄罗斯未来十年的发展命运，任何困难都不能阻碍俄罗斯自主地决定国家的未来，俄罗斯人学会了维护自己的利益，面临这些严峻的任务，需要整个俄罗斯社会的共同参与、更需要所有肩负责任感的政治力量和公民力量的团结。”②Стенограмма: Выступление Владимира Путина на церемонии вступления в должность Президента России, Российская газета, 07.05.2018, https://rg.ru/2018/05/07/stenogramma-vladimir-putin-vstupil-v-dolzhnost-prezidenta-rossii.html[2023-12-01].这展示了维护俄罗斯国家利益、恢复大国影响力的决心。近六年来，俄对外政策实践最大的调整体现在与近邻地区以及东西方关系上。

（一）周边环境更趋严峻

恢复俄罗斯在欧亚地区的传统影响力是普京对外政策的重中之重，而乌克兰是连接欧亚大陆的“桥梁”。2013 年底乌克兰危机爆发以来，因克里米亚问题，西方对俄不断制裁，俄与以美国为首的北约以及欧盟的关系持续恶化。2019 年，乌克兰把加入欧盟和北约作为国家基本方针写入宪法。③“Ukrainian parliament approves constitutional amendments to affirm EU and NATO aspirations,”ConstitutionNet, February 8, 2019, https://constitutionnet.org/news/ukrainian-parliament-approves-constitutional-amendments-affirm-eu-and-nato-aspirations[2023-12-30].在俄罗斯看来，美国为首的北约不断加强与乌克兰的军事合作，将先进武器源源不断地运往乌克兰给俄国家安全带来了前所未有的直接安全威胁。2022年2月24日，普京通过发表全国电视讲话向世界宣告决定在顿巴斯地区开展“特别军事行动”，乌克兰危机升级①本文涉及的“乌克兰危机升级”，特指2022年2月24日之后的形势发展。。同年8月起，俄乌针对巴赫穆特展开作战。2023年下半年，随着乌克兰“反攻”失利，西方国家的悲观情绪增加，因中东局势的恶化，西方注意力已有向中东转移的趋势。这场冲突已经持续近两年并且未出现停火迹象，不确定性增加，冲突是否会“长期化”引发国际社会的广泛关注。对于俄乌两国来说，冲突与政治前景、国家命运息息相关，退让余地较小。

在普京第四任期内，俄白一体化进程稳步推进。2020 年8 月，五年一度的白俄罗斯总统选举开始，卢卡申科获胜，白俄罗斯多地出现抗议活动。同年8月16日，普京表示，俄罗斯随时准备根据共同军事协议为白俄罗斯提供帮助。面对欧美国家的施压，俄罗斯外长拉夫罗夫表示，这是白俄罗斯国家内政，白俄罗斯反对派内部的一些人希望发生“流血事件”，他们想把白俄罗斯变成第二个乌克兰。乌克兰危机升级后，西方在制裁俄罗斯的同时也对白俄罗斯进行制裁。

2022 年初，中亚大国哈萨克斯坦发生了流血骚乱冲突。1 月6 日，以俄罗斯为主的集体安全条约成员国组织武装力量进驻该国。1 月10 日，在局势稳定后，哈萨克斯坦总统托卡耶夫在集体安全条约组织领导人峰会上表示，哈萨克斯坦挫败了恐怖分子破坏宪法秩序、夺取权力的政变图谋。

苏联解体后，俄罗斯在外高加索地区的影响力有所下降。2020 年9—10 月，阿塞拜疆和亚美尼亚之间因纳卡问题再次爆发冲突。纳卡周边各种力量由于地缘、历史、信仰等因素，关系错综复杂。冲突在俄罗斯调解下实现停火，俄罗斯维和部队进入纳卡地区。在冲突中，俄维和部队也遭到攻击。2023 年9 月，阿塞拜疆对纳卡地区发起军事行动，汽油库爆炸致使上百人伤亡，地区紧张局势持续。纳卡冲突牵动外高加索、黑海、中东地区的多重力量博弈，俄罗斯在外高加索面临的环境更加严峻，需要更多的精力投入。

北约于1999 年开启了向原东欧社会主义阵营国家的扩张之路。1999年，匈牙利、波兰和捷克加入北约；2004年，保加利亚、拉脱维亚、立陶宛、罗马尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚和爱沙尼亚成为北约成员国；2009年，阿尔巴尼亚和克罗地亚加入北约；2017 年，黑山成为北约成员国；2020 年，北马其顿加入北约，至此，苏联曾经的东欧盟国都加入了北约。波罗的海国家瑞典和芬兰原本奉行军事不结盟政策，在乌克兰危机升级后，两国决定加入北约。2023年4月，芬兰已经正式成为北约的第31个成员国。俄罗斯在波罗的海的出海口遭到一定围堵，这还意味着俄罗斯与北约的边境线新增上千公里，直接威胁到以圣彼得堡为中心的俄罗斯西北地区的安全。

（二）俄罗斯与西方关系跌至谷底

俄罗斯对美、对欧政策向来有别。2018年5月24日接待到访的法国总统马克龙，是普京第四总统任期内第一次接待欧洲国家元首。同年6 月5日，普京第四届任期首次出国访问的目的地是奥地利，体现了对俄欧关系的重视。7月16日，美国总统特朗普与普京在芬兰赫尔辛基举行会晤。普京认为会晤总体上是成功的。①Путин назвал успешной встречу с Трампом, Известия, 19.07.2018, https://iz.ru/768651/2018-07-19/putin-nazval-uspeshnoi-vstrechu-s-trampom[2023-11-21].但在特朗普任内，美国国内炒作俄罗斯干预美选举，西方对俄罗斯的焦虑情绪增加。2021 年1月下旬，俄罗斯多个城市爆发民众抗议，要求释放反对派人士纳瓦利内。针对美国提前知晓并公布抗议示威活动路线图的做法，俄罗斯认为这种做法是美国严重干涉俄罗斯内政。同年6 月16 日，美国总统拜登与普京在瑞士日内瓦举行会晤。12 月7 日，普京与拜登举行闭门视频会晤。12 月30 日，普京与拜登就乌克兰局势进行了电话会谈。在“特别军事行动”之前，俄对外政策的重点是对冲西方的经济制裁，该“行动”后，俄美两国高层互动几乎中断，俄面临的不仅是俄乌博弈、“反制裁”问题，更有与西方国家之间的“混合战争”。俄罗斯联邦安全会议副主席梅德韦杰夫表示，与俄罗斯对战的并不是乌克兰政权，而是北约360 万军队，北约帮助乌克兰训练军事人员，甚至直接加入乌克兰冲突。②Россия воюет не с украинским режимом, а с армией НАТО, заявил Медведев,РИА Новости,24.03.2023,https://ria.ru/20230324/medvedev-1860259498.html[2023-11-27].从根本上说，乌克兰危机升级是西方扩张战略与俄罗斯地区战略的必然冲突。2022年3月15日，俄罗斯决定退出欧洲委员会。1990年，北约和华约签订旨在削减双方在欧洲地区常规武装力量的《欧洲常规武装力量条约》,该条约于1992 年正式生效。2007 年俄罗斯曾一度暂停履行该条约。2023年11月7日，俄罗斯外交部发表声明，宣布完成退出《欧洲常规武装力量条约》的全部程序。同时，俄美关系不断恶化，双方在乌克兰危机、削减战略武器、叙利亚、伊朗、巴以、朝鲜、驱逐外交官、网络安全、经济制裁等问题上一再发生冲突和对抗。乌克兰危机升级后，美国率西方阵营对俄罗斯大加制裁。2021 年6 月7 日，俄总统普京签署退出《开放天空条约》法律草案；2023年2月22日，俄罗斯国家杜马一致通过停止履行《新削减战略武器条约》的法律草案。①Госдума одобрила приостановку действия ДСНВ для России, Российская газета,22.02.2023, https://rg.ru/2023/02/22/gosduma-odobrila-priostanovlenie-dejstviia-dsnv-dliarossii.html[2023-11-21].这些都给全球战略稳定和国际安全带来了不确定性。俄美多边合作也所剩无余，甚至出现了断交的可能性。2022 年11 月，俄罗斯副外长谢尔盖·里亚布科夫表示，尽管与美国断交并不符合俄罗斯的利益，但是不能排除这种可能。②Рябков не исключил возможность разрыва отношений между РФ и США,Российская газета, 17.11.2022, https://rg.ru/2022/11/17/riabkov-ne-iskliuchil-vozmozhnostrazryva-otnoshenij-mezhdu-rf-i-ssha.html[2023-12-11].随着俄美两国对立程度加深，双方关系进入“长期对抗期”。在乌克兰问题上，美国一方面打击俄罗斯，另一方面捆绑欧洲。欧洲经济显现疲态，安全压力剧增，在“战略自主”与“战略依附”之间摇摆不定。

（三）俄罗斯对外政策加速“东向”进程

在与西方关系恶化的情况下，俄认识到国家发展倚重发展与西方关系的时代已经结束，美西方遏俄弱俄的制裁政策不会改变，加快“向东转”的进程，提出与“非西方”国家改善关系，得到了越来越多民众的支持，全俄社会舆论研究中心的民调显示，超过2/3 的俄罗斯人支持“转向东方”。在中俄关系、俄印关系等双边、多边方面有明显体现。

第一，积极主动发展与中国的合作关系。在普京第四任期内，中俄关系在各个方面得到了长足发展。中俄关系的特质是成熟、稳定、坚韧，具有强大内生动力和独立价值，不受外部因素干扰。双方始终秉持世代友好、合作共赢的理念，坚持不结盟、不对抗、不针对第三方原则，推动两国关系沿着正确方向发展。①参见中共中央宣传部、中华人民共和国外交部编：《习近平外交思想学习问答》，学习出版社、人民出版社2023年版，第167页。在元首外交方面，2023 年3 月20 日至22 日，中国国家主席习近平对俄罗斯进行国事访问，并与普京总统进行了富有成果的会谈，两国元首签署了《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于深化新时代全面战略协作伙伴关系的联合声明》和《关于2030 年前中俄经济合作重点方向发展规划的联合声明》。同年10 月18 日，习近平主席同来华出席第三届“一带一路”国际合作高峰论坛的普京总统举行会谈，普京已连续三次出席该论坛。中俄两国元首达成诸多新的重要共识，并得到认真落实。12 月19 日，中俄总理举行第28 次定期会晤。12 月20日，习近平主席会见俄罗斯总理米舒斯京。中俄政治互信更加牢固。在中俄元首外交引领下，两国关系达到历史最高水平，两国对外政策体现出更加全方位的战略协调与合作，俄罗斯对共建“一带一路”倡议等中国方案更加积极响应。在战略协作方面，2019 年，中俄关系由全面战略协作伙伴关系升级为新时代全面战略协作伙伴关系。经过近年来的持续发展，中俄新时代全面战略协作伙伴关系达到历史最高水平并持续向前发展。（见表1）此外，经贸合作方面，根据中国海关总署发布的统计数据，2023 年1 月至11 月，中俄两国贸易总额达2181.76 亿美元，历史性地首次突破2000 亿美元。②参见《2023 年11 月进出口商品主要国别（地区）总值表（美元）》，中国海关总署网站，2023年12月7日，http://www.customs.gov.cn/customs/302249/zfxxgk/2799825/302274/302275/5549370/index.html[2023-12-10]。两国提前完成之前设定的突破2000 亿美元的战略目标，标志着俄罗斯积极“东向转”政策已经取得成效。

表1 中俄战略协作的标志性进展

第二，加深和巩固与印度的传统关系。印度是俄罗斯在南亚地区的重要合作伙伴。①参见张建：《俄罗斯亚洲政策新动向及其对中俄关系的影响》，《和平与发展》2016年第6期，第86—97页。俄印之间的军事合作相当密切。2018 年印度与俄罗斯达成协议，印度从俄罗斯购买了五套领先级别的S-400“凯旋”防空导弹系统，俄罗斯已逐渐向印度交付。2021 年12 月6 日，普京访问印度期间，俄印签署了两国政府关于2021—2030 年军事技术合作计划的协议。乌克兰危机升级后，印度并没有加入对俄罗斯制裁的行列。俄罗斯战略界对俄印合作的关注度较高，双方在军事、经贸等方面推进了合作。2023 年11 月21 日，俄罗斯太平洋舰队宣布，为了加强俄印两国在海军领域的合作，应对全球威胁，俄太平洋舰队和印度海军将在孟加拉湾举行联合海军演习。②В Бенгальском заливе проходят совместные учения кораблей Тихоокеанского флота и ВМС Индии, TACC, 21.11.2023, https://tass.ru/armiya-i-opk/19337225 [2023-11-28].在经贸合作方面，印度逐渐加大对俄罗斯能源的进口。2023 年4 月至10 月，印度从俄罗斯进口商品的总额增长60%，达到近363 亿美元。其中，俄罗斯能源和化肥供应的增加，推动了印度进口增长，俄罗斯已成为印度第二大进口来源国。③Индия увеличила импорт из РФ на 60%за семь месяцев,TACC,16.11.2023,https://tass.ru/ekonomika/19293485[2023-11-29].根据俄方预计，到2030 年俄印贸易额可能达到1000 亿美元，俄罗斯对印出口额将从2022 年的300多亿美元升至2030 年的700 亿—900 亿美元，出口很大程度上由能源构成，进口则由主要由医药和化工产品构成。①Оборот рублей и рупий с оговорками, Коммерсантъ, 21.12.2023, https://www.kommersant.ru/doc/6413002[2023-12-30].不过，俄印经济合作仍面临金融和物流方面的多种问题。

第三，与伊朗、朝鲜关系稳中有升。俄罗斯与伊朗和朝鲜两国关系发展的大背景是联合应对美西方“制裁”。2018 年，特朗普政府退出关于伊朗核计划的国际协议，并对伊朗施加单边制裁。2022 年1 月，伊朗总统莱希访问俄罗斯。同年7 月19 日，普京访问伊朗，会见土耳其总统埃尔多安和伊朗总统莱希，举行俄土伊“阿斯塔纳进程”三国首脑会议，俄伊元首实现年度内互访。在巴以冲突之际，2023 年12 月6 日，普京访问阿联酋和沙特两国，并分别与两国领导人就石油政策、巴以冲突等问题举行会谈。12 月7 日，伊朗总统莱希再度访问俄罗斯。俄伊战略伙伴关系以及能源、经贸、军事等方面的合作不断加强。②“Работа по всем направлениям”.О чем договорились президенты России и Ирана, РИА Новости, 07.12.2023, https://ria.ru/20231207/iran-1914477901.html [2023-12-12].俄罗斯在中东外交的活跃，引发了国际社会的关注，这也显示美国对中东主导力的下降。

拜登上任以后，美朝关系再次趋冷。2023年12月2日，美国、澳大利亚、日本和韩国联合宣布对朝鲜再次实施制裁，加剧了半岛紧张局势，不利于半岛问题的政治解决。与此同时，俄朝关系不断升温，外交互动明显增加。乌克兰危机升级后，朝鲜公开表态支持俄罗斯。2023 年7 月25 日，俄罗斯国防部长绍伊古对朝鲜进行为期两天的正式访问。这是俄罗斯国防部长十年来首次访朝，致力于推动两国的军事合作。同年9 月，朝鲜领导人金正恩访问俄罗斯，与普京进行“历史性”会晤并提出进一步密切朝俄战略合作，还与俄国防部长绍伊古讨论了加强朝俄武装力量和国防安全合作等实际问题。③Ким Чен Ын и Шойгу обсудили сотрудничество в сфере обороны и безопасности, РИА Новости, 17.09.2023, https://ria.ru/20230917/oborona-1896759672.html[2023-10-18].10月，俄外长拉夫罗夫访问朝鲜，这是五年来俄外长首次访问朝鲜，拉夫罗夫表示，俄朝关系达到了新的战略水平。俄朝两国决定在更高水平上扩大综合性、建设性双边关系。①Как прошел визит главы МИД РФ Сергея Лаврова в КНДР, Деятельность Сергея Лаврова,19.10.2023,https://www.kommersant.ru/doc/6283433[2023-11-19].

第四，加强与东盟、上海合作组织、金砖机制等组织的合作力度。俄罗斯认识到与东盟国家加强合作有利于扩展在亚太地区的多元外交。2018 年11 月13—14 日，普京出访新加坡，将俄罗斯与东盟的关系从之前的对话伙伴关系提升至战略伙伴关系。②Владимир Путин начал государственный визит в Сингапур, Российская газета,13.11.2018, https://rg.ru/2018/11/13/vladimir-putin-nachal-gosudarstvennyj-vizit-v-singapur.html[2023-11-19].2021 年10 月28 日，在第四届俄罗斯-东盟峰会上，俄罗斯与东盟通过了《关于落实俄罗斯与东盟战略伙伴关系综合行动计划（2021—2025 年）》等一系列重要文件，将2022 年定为俄罗斯-东盟科技合作年，同时还决定举行史上首次俄罗斯-东盟海军演习，并强调继续开展多领域合作、进一步深化战略伙伴关系。③Путин на саммите Россия - АСЕАН призвал активизировать сотрудничество,Российская газета,28.10.2021,https://rg.ru/2021/10/28/putin-na-sammite-rossiia-asean-prizval-aktivizirovat-sotrudnichestvo.html[2023-12-10].此外，俄罗斯与东盟国家中的越南、印度尼西亚、缅甸等国的双边关系也有不同程度的进展。

上海合作组织的重要性不断增加。2021 年9 月，上海合作组织成员国举行杜尚别峰会，同意吸纳沙特阿拉伯、埃及、卡塔尔为对话伙伴国，通过关于启动吸纳伊朗成为正式成员国的程序。2023 年7 月4 日，伊朗作为第九个成员国加入上合组织。普京表示，上合组织政治经济能力强大，是多极世界最有影响力的中心之一，为欧亚地区安全稳定和经济持续增长作出了不可代替的贡献，俄罗斯对上合组织抱有很大的期望。④Расширенное заседание коллегии МИД Владимир Путин принял участие в расширенном заседании коллегии Министерства иностранных дел, Президент России,18.11.2021,http://www.kremlin.ru/events/president/news/67123[2023-12-19].在第四任期内，普京提及上合组织的重要性频度增加。⑤Путин назвал формирование справедливого миропорядка тенденцией мирового развития,Новости дня,8.11.2023,https://vz.ru/news/2023/11/8/1238826.html[2023-12-20].

在可预见的时间范围内，俄罗斯将会更加注重与非西方国家和组织的关系发展与合作互动，推动全球格局的持续转变与新国际秩序的逐渐形成。如，自2024 年1 月1 日起俄罗斯担任金砖国家轮值主席国。沙特、埃及、阿联酋、伊朗、埃塞俄比亚的正式金砖成员资格也从2024 年1 月1日起生效，金砖国家扩容本身表明了金砖国家作为“全球南方”话语权的地位提升，机制的政治经济影响力增强，世界多极化趋势更加凸显。俄罗斯高度重视本次担任轮值主席国，提出要致力于“加强多边主义，促进公平的全球发展与安全”推进成员国在政治与安全、经济与金融、文化与人文交流三个重点领域的合作，为此俄已策划了大约200 场活动。在普京第四任期内，两度召开俄非峰会：2019 年10 月23—24 日，在俄罗斯南部城市索契，首届俄罗斯与非洲国家峰会召开。2023 年7 月27 日至28 日，第二届俄罗斯与非洲国家峰会在俄罗斯圣彼得堡举行，普京多次表示俄支持非洲在国际舞台上发挥更大作用，为非洲提供粮食援助，体现了俄罗斯对非西方国家的重视程度提升。同时，也要认识到，俄罗斯的“非西方政策”具有一定的功利务实特点，缺少经济资源和政治影响力，而且工具箱中的工具欠缺多元内涵和连贯性。因此，对俄罗斯“非西方政策”的走势要客观看待。

二、俄外交与安全战略的调整

在普京第四任期内，官方出台了两份对外政策战略文本。2021 年7月，俄再次出台国家安全保障领域的纲领性文件——《俄罗斯联邦国家安全战略》。2023 年3 月31 日，新版《俄罗斯联邦对外政策构想》出台，其定位为战略规划文件，阐明了国家利益观以及对外政策的基本原则、战略目标、主要任务和优先方向，从而保障俄罗斯对外政策的实施。①Концепция внешней политики Российской Федерации,утверждена Президентом Российской Федерации В.В.Путиным, 31.03.2023, https://www.mid.ru/print/?id=1860586&lang=ru[2023-12-20].其调整主要体现在三个方面。

（一）呼吁建立更加公平合理的国际秩序

2023年版《俄罗斯联邦对外政策构想》更加清楚直接地呈现了对外政策的建构逻辑，体现了俄罗斯面对俄乌冲突持续等压力下对外政策的调整理念。在新版构想中，“公平”出现了十次，提到“一些主导国家不愿意看到世界发生着积极变化，国际秩序出现了新的特征”，“联合国及其他多边机构面临巨大压力”，体现对美国主导的不公平不公正国际秩序的不满，主张维持联合国为中心的国际治理构架，提出俄罗斯作为世界大国应该获得更加公平和平等的与西方对话机会。

在叶利钦时期，普里马科夫于1996 年接替科济列夫担任外长，提出“多极世界”理念，积极调整对外政策。①参见叶·普里马科夫：《没有俄罗斯世界会怎样？》，李成滋译，中央编译出版社2015年版，第10—12页。普京在第四任期内，频繁提及推动世界多极化。关于国际形势走势的判断从2016 年版《俄罗斯联邦对外政策构想》“深刻变革”升级为“革命性变革”，对国际体系的判断为“更加公正的多极世界”，并尖锐地指出，“殖民大国通过侵占附属领土的资源在经济上超过世界其他国家的模式”正在“不可逆转地成为过去”。2023年版《俄罗斯联邦对外政策构想》提到，国际趋势朝着有利于多极化的趋势发展，非西方国家和地区大国的影响力不断提升，为推动世界多极化，俄将致力于发掘金砖国家机制、独联体、欧亚经济联盟、上海合作组织和集体安全条约组织等潜力，将欧亚经济联盟的发展计划与中国的共建“一带一路”倡议对接，从而发挥更大作用。

（二）威胁感知度明显提升

在普京第四任期内，俄罗斯对威胁感知不断提升，在乌克兰危机升级后，认为西方与俄罗斯进行“混合战”。2015 年版《俄罗斯联邦国家安全战略》发布后，西方媒体和智库大量发布关于“俄罗斯威胁”的“担忧”，美国兰德公司的报告甚至认为俄罗斯军队可以在60 小时内击溃北约波罗的海国家。②David A.Shlapak, Michael Johnson, Reinforcing Deterrence on NATO’s Eastern Flank Wargaming the Defense of the Baltics, https://www.rand.org/pubs/research_reports/RR1253.html.较之2015 年版《俄罗斯联邦国家安全战略》，2021年版该战略认为面临的安全威胁仍在不断提升，指出“地缘政治局势日益紧张”“俄罗斯经济受到压迫”“国家间矛盾加剧”“俄罗斯的传统价值观受到威胁”“全球安全体系有效性降低”等。对于周边安全形势，提出“北大西洋公约组织企图对俄罗斯及其盟友、伙伴进行军事施压，在俄罗斯边境增加军事基础设施，对俄侦察活动更加积极，研究对俄动用大规模军事组织及核武器，这些加剧了俄军事危险和军事威胁”。同时，直接指出美国等西方国家对俄罗斯采取“混合战”，2023 年版《俄罗斯联邦对外政策构想》也提到“美国强化了反俄政策，是反俄的主要倡导者和领路人。西方的整体政策旨在全面削弱俄罗斯，利用‘混合战’削弱俄罗斯”“不友好国家对我们安全与发展造成的威胁到了极其严重的程度”“国际社会的对话文化正在退化，外交作为和平解决争端手段的效力正在下降。在国际事务中严重缺乏信任和可预测性”。①Концепция внешней политики Российской Федерации, Министерство иностранных дел Российской Федерации, 31.03.2023, https://www.mid.ru / print/? id=1860586&lang=ru[2023-10-20].可以看出，俄罗斯对自身面临的威胁感知度明显提升。

（三）地区优先度的排序

乌克兰危机升级导致俄罗斯与西方持续对抗，与西方转圜合作的空间逐步缩小。新版《俄罗斯联邦对外政策构想》将对外政策的地区优先次序进行了调整，所列顺序依次是：独联体等近邻国家和北极，亚太地区，伊斯兰世界，非洲，拉丁美洲和加勒比地区，欧洲地区、美英为代表的“盎格鲁-撒克逊国家”、南极。同时，俄提出“俄罗斯对其他国家和国际组织的态度取决于其对俄政策是建设性的、中立的还是不友好的”。从中可以看出，未来俄罗斯在国别区域方向上对外政策的走向，以及俄对外政策观念的变化，如，在西方制裁背景下，为反击制裁，北极重要性提升，俄罗斯寻求维护北极和平与稳定，提高该地区的环境可持续性，降低对国家安全的威胁程度。“盎格鲁-撒克逊国家”在乌克兰危机升级后多次出现在俄官方表述中，在对外政策构想中将欧洲国家和“盎格鲁-撒克逊国家”区别开来，体现对欧洲战略自主的认可，对“盎格鲁-撒克逊”更加防备，美欧的排位变化也反映着俄罗斯对西方的失望态度。

普京第四任期内，俄罗斯也更新了军事学说、海洋学说等，这些战略文件在系统内相互协调，互为补充，各自侧重于相应的专业领域，呈现着俄罗斯国家利益观的样貌。普京表示，国际生活发生了根本性变化，这要求俄罗斯认真修改战略规划的关键文件。《俄罗斯联邦对外政策构想》与《俄罗斯联邦国家安全战略》将成为外交部和其他部门工作的路线图。①Расширенное заседание коллегии МИД, Президент России, 18 ноября 2021,годаhttp://www.kremlin.ru/events/president/news/67123[2022-10-12].这两份对外政策官方战略文件既是对以往对外政策的总结，也是俄罗斯当前及未来对外政策的导引，对俄罗斯的对外政策制定和执行持续发挥重要作用和影响。

三、调整的主要动因

客观上，乌克兰危机升级及其对俄内外安全局势的重大冲击是重要的客观因素之一。乌克兰危机改变了俄国家发展进程。俄罗斯一直试图兼顾安全利益和发展利益。在本届任期之初，普京提出争取2024 年俄罗斯进入世界经济前五强，现在看来难以实现。乌克兰危机升级后，西方的多重经济制裁，使俄试图通过融入世界经济实现国家发展的努力遭遇阻碍。乌克兰危机在欧亚大陆的影响巨大而深远，地区间和国家间的关系紧张程度不断升级，欧亚安全形势紧张度上升。②参见高飞、张建：《乌克兰危机背景下的大国博弈及其对国际安全格局的影响》，《和平与发展》2014年第6期，第78—98页。在乌克兰危机爆发之前，依据民调数据，俄罗斯民众普遍认为成为富足国家是重要任务，随着乌克兰危机升级，越来越多俄罗斯民众关注国家安全受到的威胁。俄罗斯的对外政策首先考虑维护国家安全，其次考虑经济利益。乌克兰危机导致俄国家发展进程受阻，在外交实践和战略方面加以调整应对。

主观上，俄罗斯不断将国家利益具体化，在对外政策中致力于维护国家利益。从传统地缘博弈的角度看，苏联解体后，北约多次东扩。2023年4 月，芬兰加入北约后，俄外长拉夫罗夫认为，芬兰加入北约是对俄罗斯安全利益的严重威胁，也是对俄历史和文化传统的无视和侮辱。俄外交部副部长格鲁什科表示，从军事安全出发，作为对芬兰加入北约的回应，俄将加强西部和西北部的军事力量。如果其他北约成员国部队和设施部署到芬兰境内，俄将进一步维护切身利益。

在2021 年版《俄罗斯联邦国家安全战略》中清晰全面地界定了国家利益，将国家利益划分为八个维度，更加重视新技术、人力资源开发利用等领域。俄罗斯意识到科学技术的重要性，人工智能、通信技术、芯片技术、生物技术、纳米技术、能源技术都成为新的博弈场域，并与传统的地缘博弈相结合。国家利益具体化有利于增加对外政策工具的多元化，有利于在地区和全球事务中拥有话语权。

另一方面，俄罗斯对外政策调整背后有对自身文明和身份的高度焦虑感。2021年版《俄罗斯联邦国家安全战略》指出，一些国家试图有针对性地侵蚀传统价值观，歪曲世界历史，修正俄罗斯在世界历史中的角色和地位，煽动跨民族和跨宗教冲突。2020年6月19日，普京发表题为《伟大胜利75 年：对历史和未来的共同责任》的文章，对否定历史、压缩俄罗斯战略空间进行警告，维护俄罗斯传统价值观。①75 лет Великой Победы: общая ответственность перед историей и будущим,Президент России, 19 июня 2020 года, http://www.kremlin.ru/events/president/news/63527[2020-12-27].2018 年4 月，普京总统助理弗拉季斯拉夫·苏尔科夫发表题为《混血儿的孤独》的文章，分析俄罗斯几个世纪以来“东向”与“西行”的探索，导致身份认同的困惑，反映了在与西方关系不断恶化、“脱钩”的背景下，俄罗斯政治精英对俄未来发展道路的失落与迷茫。②Владислав Сурков: Одиночество полукровки (14 + ), Россия в глобальной политике,№2 2018 Март/Апрель,https://www.globalaffairs.ru/articles/odinochestvo-polukrovki-14-2/[2023-12-20].2019 年2 月，苏尔科夫发表文章《普京的长久国家》，指出俄罗斯不认可西方的“普世民主”，俄实行的是根据自身历史和地缘政治的主权民主。③Владислав Сурков: Долгое государство Путина, Независимая газета, 11.02.2019,https://www.discred.ru/2019/02/11/vladislav-surkov-dolgoe-gosudarstvo-putina/[2022-10-22].俄罗斯建构国家文明的紧迫感进一步提升，“非西方”“独特的世界力量中心之一”是鲜明特征，重新定位“俄罗斯世界”“国家文明”“斯拉夫文明”等内涵，以增进凝聚力和合法性。

四、影响及启示

普京第四任期的俄罗斯对外政策显示了俄罗斯外交的娴熟，具有复杂性、挑战性和应激性，对欧洲安全格局及其俄自身等影响将是长期性的。

（一）对欧洲安全格局的冲击

乌克兰危机爆发及其升级是对二战后欧洲安全格局的重大冲击。欧洲国家纷纷开始为国家安全而担忧，不断增加军费投入。2023 年4 月，瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所发布的数据显示，2022 年全球军费增幅为3.7%，欧洲2022 年军费开支较2021 年增加13%，创下30 年来的新高，英国以685 亿美元军费位列欧洲第一，其中约25 亿美元被用于向乌克兰提供军事援助。欧洲国家中增幅最为明显的包括芬兰的36%、立陶宛的27%、瑞典的12%、波兰的11%。①World military expenditure reaches new record high as European spending surges,SIPRI,April 24, 2023, https://www.sipri.org/media/press-release/2023/world-military-expenditurereaches-new-record-high-european-spending-surges[2023-12-21].2023 年7 月，法国新版《军事规划法》出台，确定了2024—2030 年军费上涨幅度，从2025 年起，法国国防预算将达到国内生产总值2%的标准。②Парламент Франции принял закон о военном планировании до 2030 года на€413 млрд, TACC, 13 июля 2023, https://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/18266067 [2023-10-28].2023 年6 月14 日，德国出台了首份国家安全战略，文本中俄罗斯被界定为“欧洲和平与安全的最大威胁”，前总理默克尔主张的“建立有俄罗斯参与的整个欧洲的安全架构”的政策逻辑被取代。同年11 月10 日，德国总理朔尔茨公开表态，出于增强军事实力的需要，德国未来将长期增加军费投入。

俄乌冲突持续所引发的地缘紧张、安全焦虑，为欧洲国家扩充军备、军事演习、增加国防开支提供了合理理由。2024 年，紧邻乌克兰的波兰将提升国防预算至北约国家中的较高水平，购置的防空武器等均重点部署在东部边境地区。欧洲更加重视北约作为军事联盟的角色，2010 年的北约战略文件中，俄罗斯被定义为“伙伴”。而2018 年7 月的北约峰会上，俄罗斯被称为“欧洲安全最严重的威胁”。③参见张建：《欧洲安全格局视角下俄罗斯与北约的关系及趋向》，《和平与发展》2019年第4期，第34—50页。2022 年6 月，在西班牙马德里举行的北约峰会上通过了《北约2022 战略概念》，俄罗斯则被界定为“北约最大的威胁”。④“NATO 2022 Strategic Concept,”March 3, 2023, https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_210907.htm[2023-12-20].这可以看出，北约对俄定位的彻底转变过程。同时，北约加大对乌克兰的支持和诱拉，2023 年7 月，北约峰会在立陶宛维尔纽斯召开，北约秘书长斯托尔滕贝格表示，北约将在乌“入约”过程中提供“可靠的安全保障”。①“The 2023 NATO Summit in retrospect,”NATO Review,July 27,2023,https://www.nato.int/docu/review/articles/2023/07/27/the-2023-nato-summit-in-retrospect/index.html[2023-11-22].乌克兰危机升级对欧洲安全格局的冲击，可能会蔓延至亚太地区。北约2023 年峰会除了北约31 个成员国领导人参会，还邀请了瑞典和乌克兰两个申请加入国领导人，还有四个亚太国家领导人参会，分别来自澳大利亚、新西兰、日本和韩国。在相关地区国家的推动下，北约逐步加大对亚太地区的介入，亚太地区有“北约化”趋势。②参见陈静静：《乌克兰危机下日本与北约的战略合作》，《东北亚学刊》2023年第6期，第43—56 页；岳圣淞：《“印太北约化”：内涵、表征及影响》，《亚太安全与海洋研究》2023年第1期，第16—35页。这是值得亚太地区国家高度警惕的。

因地缘相连，俄欧之间能源安全关联原本相当紧密，乌克兰危机爆发和升级后，俄欧能源关系出现断崖式下跌，欧洲国家纷纷在能源方面“去俄化”，欧盟公布新能源发展计划，加快向绿色能源转型，力争在2030 年摆脱对俄的能源依赖，能源价格与能源交易规则的变化带来了国际能源结构深度调整。2022年9月26日，俄欧合作的标志性大型工程项目——“北溪2 号”天然气管道发生爆炸，对俄欧能源安全格局造成的地缘政治影响重大。该事件也极大改变了俄欧能源供需格局，美国进一步增强对欧洲能源和贸易的控制，欧盟国家为应对能源危机纷纷投巨资，能源安全格局的变化影响到欧盟内部的政治态度与经济发展。

（二）新型“混合战争”加剧演化，武力风险上升

国际格局的结构性变化推动了“混合战争”，尤其是人工智能、社交网络、数字经济、供应链、非国家行为体等方面的快速发展和相互连通成为助力。在乌克兰危机升级后，俄罗斯成为受制裁次数最多的国家之一，制裁领域也几乎是全方位的。在金融领域，克里米亚事件后，美国将俄罗斯的几家大型银行从国际结算系统SWIFT 中除名，2022 年2 月26 日，美国、欧盟、英国和加拿大共同宣布将俄罗斯从SWIFT剔除，严重阻碍了俄罗斯国际经济交往。俄罗斯已经设计了独立于西方金融系统之外的支付系统SPFS，虽仍然有缺陷，但从一定程度刺激了俄罗斯自主研发的能力。此外，俄罗斯与西方国家相互关闭领空也是“混合战争”的体现，直接增加飞机航行的里程数，增加燃油开支，并对国际物流价格、全球治理、低碳减排等方面都产生了不同程度的不利影响。

在国防与武装发展方面，2023 年11 月27 日，普京签署俄罗斯2024 年联邦预算，以及2025 年和2026 年联邦预算计划法案。①Федеральный закон от 27 ноября 2023 г.N 540-ФЗ “О федеральном бюджете на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов”, Российская газета, 30.11.2023,https://rg.ru/documents/2023/11/30/document-o-federalnom-byudzhete-na-2024-god.html[2023-12-10].国防支出大幅增加，成为联邦预算支出重点。在普京第四任期内，俄罗斯重视军事发展，提高武器更新速度。对外政策的调整，使俄诉诸武力的风险上升。俄罗斯逐年增加军事演习的频率，并且在2019 年3 月24 日南美洲委内瑞拉反对派兵变时，出兵对委政府支援。2020年8月27日，面对白俄罗斯形势的变化，俄罗斯组建后备部队，随时待命前往白俄罗斯支援。集体安全条约组织武装力量进入纳卡地区、哈萨克斯坦。根据俄罗斯的新版《军事学说》，俄罗斯的防空和通信系统、情报以及军事供给系统等都有所提升，同时加强了海军和海洋能力规划。②参见张建、郭晓婷：《俄罗斯海洋安全观的嬗变及其启示》，《太平洋学报》2023年第7期，第84—98页。面对不断恶化的西北部形势，2023 年6 月16日，普京在圣彼得堡经济论坛上表示，俄罗斯虽然不会轻易动用核武器，但第一批核武器已被运到白俄罗斯境内，预计年内完成部署工作。③Путин: Первые ядерные заряды уже находятся в Беларуси, Российская газета,16.06.2023,https://rg.ru/2023/06/16/putin-pervye-iadernye-zariady-uzhe-nahodiatsia-v-belarusi.html?ysclid=lq6ozx4bi9924245675[2023-10-19].

（三）国际秩序加快调整重塑，对外政策区分度加大

乌克兰危机爆发、冲突升级及其背后激烈的大国博弈，显示美国主导全球秩序的能力下降，进一步导致不同领域的失序态势：大国协调的难度加大、产业分工的重组、国际能源市场波动、国际航空运输成本剧增等。2023 年12 月14 日，俄罗斯总统年度记者会与相关直播连线活动再次举行，普京一再指责美西方“基于规则的国际秩序”事实上毫无规则。西方政客根据形势和现实利益改变规则。④Итоги года с Владимиром Путиным, Президент России, 14.12.2023, http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/statements/72994[2023-12-16].2023 年10 月2 日至5 日，在俄罗斯索契召开的瓦尔代国际辩论俱乐部年会上，普京批评西方忽视国际法，认为世界需要公平的多极化。这体现了俄对当前秩序的不满程度逐渐提升并争取成为国际议程的制定者之一，力图促进形成新的更为平衡的秩序。

质言之，在普京第四总统任期内，俄罗斯外交虽在不同领域有所进展，但在乌克兰危机升级、地缘政治和世界格局深刻演变的背景下，俄罗斯仍在积极探寻突破西方制裁围堵的途径与办法，但要找到保障自身稳定与发展的道路，仍然需要相当长的时间。在2024 年世界大选年中，俄美两国都将进行总统大选，普京已正式宣布参选，从民意基础看，普京有着较大的威望和较高的支持率，他大概率将会再次赢得总统大选。这意味着俄罗斯未来的内政外交和决策层的连续和稳定，在没有重大国际事件发生的情况下，俄罗斯将延续当前既有的对外政策：以“建设性、中立性或不友好特征”为划分多边、双边关系的依据，区分度将进一步加大，外交风格将会趋近更加保守，对于建设性的友好国家，俄罗斯将扩大交往力度，进一步发展关系，其中中俄关系将继续保持高水平发展；对于不友好国家，俄罗斯将进一步降低其在对外政策中的优先顺序，并对不友好、敌对行为加强采取“反制手段”，从而缓解自身面临的困境。