清理规范林权确权登记历史遗留问题方法探究

孔立 钮月 黄东 朱先雅

摘  要：林权确权登记是指对林地及地上林木的所有权、使用权、收益权等权益进行合法、准确的登记，并颁发相应的证书，以保障林地权益的稳定和合法性。然而，在我国的林权确权登记过程中，存在着部分历史遗留问题，严重影响林地资源的有效管理和合理利用。该文深入研究“一码”串联三维地籍建设与管理过程，以三维地籍丰富拓展“一码”应用，打通各平台间数据壁垒，推动自然资源部门内部以及对外与有关部门信息高效共享、业务协同联动，以期能为林权确权登记历史遗留问题精细化管理提供有效支撑。

关键词：林权确权；遗留问题；三维地籍；“一码”；数据壁垒

中图分类号：F326.27      文献标志码：A          文章编号：2095-2945（2024）05-0129-04

Abstract： Forest right confirmation registration refers to the legal and accurate registration of forest land ownership， use right， income right and other rights and interests， and issues corresponding certificates to ensure the stability and legitimacy of forest land rights and interests. However， in the process of confirming the registration of forest rights in our country， there are some problems left over from history， which seriously affect the effective management and rational utilization of forest land resources. This paper makes an in-depth study on the process of "one code" series three-dimensional cadastral construction and management， enriches and expands the application of "one code" with three-dimensional cadastre， and breaks down the data barriers between various platforms. to promote efficient information sharing and business coordination between natural resources departments and relevant departments， in order to provide effective support for the fine management of the problems left over from the history of forest right registration.

Keywords： forest right; remaining issue; three-dimensional cadastral; "one code"; data barrier

不動产统一登记是一项重要的制度改革，登记职责原分散在各个部门，登记制度、调查标准、规范制定都存在差异。不动产统一登记制度实施后，需要统一标准，将登记对象落地落宗。林权登记属于不动产登记一类，但是又有别于其他不动产登记，历史登记数据存在四至不清、调查精度不够、地类重叠等问题；有的林地利用常规测量工作无法精确开展，需探索新的地籍调查方法。2021年，根据《关于印发〈清理规范林权确权登记历史遗留问题试点方案〉的通知》，选取河北邢台等16个市开展清理规范林权确权登记历史遗留问题试点工作，明确要求既要实事求是，又要连续稳定，注重政策衔接，同时注意技术方法，积极探索历史遗留问题解决路径[1-3]。

因此，开展清理规范林权确权登记历史遗留问题，对推动林地资源的合理利用、促进生态文明建设和实现乡村振兴具有重要意义。本文主要探究清理规范林权确权登记历史遗留问题的方法，以确保清理规范工作的科学性和可操作性，重点对整体工作流程、涉及的三维地籍实景三维模型构建以及“一码”串联三维地籍建设等相关技术进行重点论述，研究结果对其他地区清理规范林权确权登记历史遗留问题具有一定的借鉴意义。

1  整体技术流程分析

开展清理规范林权确权登记历史遗留问题工作流程，如图1所示，首先对已有的林权数据进行收集、分析、转换，形成统一标准的林权基础数据；然后对基础数据进行规范化整理、完善，套合地形图、正射影像图和生态红线图、原林权登记数据、农村土地承包经营权数据、第三次全国国土调查成果等，制作调查工作底图，分析登记信息问题、权属重叠、地类冲突、确权程序问题和已登记未发证等历史遗留问题，形成历史遗留问题清单；再对梳理出的问题进行分类处置，形成“一宗一策”台账，并以宗地为单位开展外业补充调查及地籍测绘；最后进行调查成果质检、入库，建立林权登记数据库。

2  主要技术

本文通过梳理现行各类数据的标准，制定“一码”生成和管理的标准，实现各阶段数据的业务关联和图属关联，构建完善的“一码+”自然资源数据体系。同时，将三维地籍模型、实景三维数据以及其他三维数据库统一入库管理，实现二三维数据的精准关联，关键技术如下。

2.1  地籍实景三维模型构建

三维地理信息系统比二维地图更能全面、直观、真实地反映地物和地形的形状、纹理和环境信息，实现从空中到地面再到地下的数据一体化，是地理信息产品升级的重要发展方向。清理规范林权确权登记历史遗留问题可以将三维地籍模型、实景三维数据以及其他三维数据库统一入库管理，实现二三维数据的精准关联。而三维地籍的构建主要基于倾斜摄影实景三维模型技术，该技术主要涉及内容可以概括为以下几点[4-5]。

2.1.1  外业影像数据采集

倾斜摄影相机一般采用5个镜头组合，1台相机垂直向下，其他4台相机按照一定角度倾斜设置，这种组合能同时获取一个曝光点的正射和4个方向影像，作业效率高。根据项目需求和实际情况，确定需要采集的区域和目标，包括地理位置、面积、特定目标等。然后确定采集设备和参数，选择合适的无人机设备和参数，包括无人机型号、相机型号、飞行高度、飞行速度和图像分辨率等。再进行飞行计划和准备，考虑采集区域的地形、障碍物等情况，制定飞行计划，包括起飞点、航线、航点等，目前倾斜摄影测量外业数据采集航线主要有“井字”型、“弓”字型和交叉环绕航线3种，具体根据测区实际情况进行设定。同时，提前对无人机进行检查和准备，确保其正常工作；最后进行影像数据采集。在飞行过程中，无人机会自动拍摄航线上的照片。需要注意的是，飞行过程中要保持良好的飞行稳定性和安全性。

2.1.2  实景三维建模

数据处理系统是倾斜摄影测量的重要组成部分，以Context Capture Center、PhotoScan等为代表的倾斜摄影三维建模软件已发展成熟，其原理和流程基本类似。主要是将正片与斜片进行多视角影像联合平差、多视角影像密集匹配、TIN三角网构建和3D纹理映射等过程，以此生成基于倾斜影像纹理的“全要素、全纹理”实景三维模型，与人工建模相比，倾斜摄影自动化建模具有高效率、高精度、高真实感和低成本等优势。范围林实景三维模型如图2所示。

2.1.3  应用优势分析

三维实景模型与传统或二维权籍调查方法相比存在优势见表1。

同时三维实景模型在林权类不动产登记中也不可避免还存在应用限制，未来需要进一步研究和优化。

1）对于林权地籍测绘而言，相对地形图、房地地籍测绘所需信息较少、精度要求低，而三维成本较高，导致性价比低。

2）对于部分县市而言，大部分地区以平原为主，地形起伏小，且因经济发展迅速，用地紧张造成地类破碎，林权宗地小而分散，在实用性上不如传统测量手段。

2.2  “一码”串联三维地籍建设

在清理规范林权确权登记历史遗留问题试点工作中，发现林权历史遗留问题形成的主要原因是原国土、林业、农业农村等部门之间甚至部门内部各职能科室之间信息不共享，形成一个个“信息孤岛”，每个部门或者职能科室只考虑各自的职责在各个孤岛各做各的事情，当各个孤岛的信息汇集后就出现了地类冲突和权属重叠等问题。同时，森林、林木动态发展的特性与建（构）筑物静态稳定的特性又有很大的区别，林木的种植、生长和采伐造成了现状与登记时状态较大差异；与建设用地宗地边界多为墙壁、围墙等稳定界线不同，林地宗地边界多为田埂、农村道路、坑塘等易变化的界线；工矿企业、开发项目范围内地类单一，森林林木范围内可能存在坑塘、农村道路、坟地等各种地类，情况复杂。“一码+”可以解决“信息孤岛”问题，而三维建模可以更加直观、立体地展现林权登记时的现状情况，容纳更多的信息。因此，选取了某市部分区域进行了无人机测绘、三维建模，探索“一码+”三维地籍建设在林权登记中的应用[6]。

“一码+”中的一码指的是不动产单元号，通过不动产单元号完成用地预审、用地报批、土地供应、工程建设规划、竣工验收的串联进行建设用地全生命周期的管理，让不动产单元号成为了建设用地的“身份证号”。而林地涉及的环节和部门与建设用地不同，“一码”的设立、变更也不一样。

2.2.1  “一码”的设立

《中华人民共和国森林法》第八十三条规定，本法下列用语的含义是：（三）林地，是指县级以上人民政府规划确定的用于发展林业的土地。以某市为例，该市林地保护利用规划为2012年划定，并每年定期变更，林地数量约为1.1万公顷，此数据为该市林地管理的基础。而随着国土空间规划的划定，新一轮的林地保护利用规划将要重新进行划定。在扣除已出让建设用地、基本农田、“即可回复”“工程恢复”耕地、城镇开发边界范围内林地后，预计该市林保数据将有大幅下降，剩余不到4千公顷。在新一轮林保数据确定后，对林保所有图斑都设定不动产单元。将每块图斑的信息如斑号、森林类别、林种、主要树种、造林时间、林班、小班和面积等都列入不动产单元信息，为每块林地都设立“身份证”号，贯穿林地的承包、发包、流转、登记、采伐及违法用地查处等全环节。同时将不动产单元号和林保数据在自然资源和规划、农业农村系统共享，全方位进行管理[7]。

2.2.2  “一码”的变更

林地的承包发包并不是根据林保图斑划定的范围进行，林地的成片开发也不会只涉及一块图斑，所以不动产单元设立以后也并非一成不变的。以下情形涉及不动产单元的变更。

1）已登记的林权宗地反馈给林业部门，参考权利人的登记情况划定林保图斑或在次年林保规划调整时调整图斑范围，避免登记范围切割图斑的情况。登记范围内的图斑变更为一个不动产单元号。原图斑单元号与登记单元号构建上下手关系。

2）针对许多城市农业土地以耕地为主，林业资源在全国范围相对不丰富，承包数量少，流转不活跃的实际情况，同时，城市农业农村部门和林业部门均未对林地的家庭承包发包情况進行管理。但是随着农村集体产权制度改革的推进，集体产权的经济行为会更加活跃，必然需要更精细更规范的管理。农业农村部门、林业部门将获取的林地的承包信息、流转信息推送给不动产登记部门，将涉及的图斑的不动产单元号按照不动产设宗规则进行不动产单元号的变更，再将不动产单元号反馈到承包、流转信息中，进行管理。同时通过不动产单元号串联信息，可以更加便捷地获取登记所需的资料，方便权利人办理不动产权证书。

3）林地因征地原因导致部分或全部灭失，可以通过灭失图斑的不动产单元号管理采伐证的办理、林权证的变更或注销。同时，根据在权籍系统中历史宗地和现势宗地的相对位置关系，将原林权不动产单元号和征收后的建设用地的单元号关联，真正反映土地的变化情况。

4）每年的林业成片造林验收通过后，可按照造林范围和不动产设宗规则变更单元号，反馈至林业部门管理，根据获取的造林的相关材料及时办理林权的不动产登记。

2.2.3  “一码”的优势

1）“一码”中融合承包、发包、流转、登记和采伐等信息，可以让林业管理更加精细化。

2）通过“一码”标记进行精准数据共享，有助于不动产登记部门更快、更准确获取林地和林木的权属来源材料、经营权流转材料，可以提供更高效快捷的登记服务。

3）“一码”的全生命周期管理能够准确反映该块土地的变化情况。无论是承包、转包等经营人变化情况，被征收、被退耕等地类变化情况、种植、采伐等林木变化情况都能被“一码”串联，均可通过不动产登记信息和林业管理信息准确的反映出来。

3  结束语

本文主要对林权确权登记历史遗留问题进行研究，提出了一套清理规范林权确权登记历史遗留问题的方法，结合无人机三维实景技术，探索二三维联动模式下的林权地籍调查方法，尝试利用“一码+”三维地籍建设，协调不动产登记与林地部门的联动，提升林业精细化管理水平。建全一体化受理平台，打造线上线下一体化、标准化的服务体系，提升服务质效。然而，清理规范林权确权登记历史遗留问题并非一蹴而就的任务，需要政府部门、相关机构和社会各界的共同努力。未来还需要重点关注以下2点问题。

1）清理林权确权登记历史遗留问题。坚持“实事求是、连续稳定”“突出重点、稳妥推进”“便民利民、维护权益”“分工合作、协同配合”的基本原则，进行林权确权登记历史遗留问题的分析和处置工作。将国有林场等国有林地集中清理规范作为重点，区分难易程度，坚持分类施策，循序渐进推进各项工作，保证试点质量。

2）进一步规范林权不动产登记。不动产既是资源、也是资产、更是资本，具有“三资一体”的基本属性。林权登记作为不动产登记的一项重要内容，通过不动产统一登记制度下林权确权登记，进一步提高了林权登记的质量，避免产权冲突，保证各类不动产物权的归属和内容得到最为全面、统一、准确的明晰和确认，有效保护权利人的合法权益。

除此以外，还需要加强对林权确权登记制度的宣传和培训，提高相关人员的专业素养和责任意识，以确保林地资源的有效管理和合理利用。

参考文献：

[1] 陆志鹏，董斌，曹勇，等.安徽宣城林权确权登记历史遗留问题的成因及对策探析[J].西南林业大学学报（社会科学），2023，7（4）：61-66.

[2] 吴松，张莹莹.林权类不动产登记存在的问题及解决对策[J].安徽林业科技，2023，49（2）：52-55.

[3] 王伟.山西省晋城市林权确权试点工作现状及建议[J].山西林业科技，2023，52（S1）：54-55.

[4] 林万荣.倾斜摄影实景三维建模技术及其应用现状分析[J].测绘与空间地理信息，2022，45（1）：209-211.

[5] 马娟娟.无人机倾斜摄影测量技术在不动产项目中的应用研究[J].科技创新与生产力，2022（5）：65-68.

[6] 袁静，周雨晨，王楠溢.二三维一体化不动产管理平台设计与实现[J].現代测绘，2021，44（1）：60-64.

[7] 黄征，苏敏敏，谢远程，等.林权确权登记规范化、标准化、信息化之路的积极探索——宁波市海曙区林权确权登记试点工作经验总结[J].浙江国土资源，2022（6）：46-47.