基于AGIL模型的地方人大立法辩论研究——以浙江丽水市人大为例

吴雨欣 陈姜羽

（浙江工商大学公共管理学院，杭州，230009）

立法辩论起源于最早实行议会制度的英国，后被很多国家借鉴和模仿，是国外议会立法的必经程序。我国对立法辩论的认识较晚，地方人大的立法辩论仍处于理论探索阶段，运用到实际立法过程当中的还比较少。因此，现阶段对我国地方人大立法辩论进行研究具有重大的理论与实践意义。

一、文献述评

从学术界已有研究来看，立法辩论的成果并不丰富，总计不过百余篇，而且研究重点也各有不同。当前有两种主要的研究方向：一种是对立法机构内部成员之间的辩论所作的研究；另一种是对由立法机构所组织的公众参与的辩论的研究。把立法辩论看作是立法机构内部成员辩论的学者有李店标、孙洁等。李店标等指出“立法辩论一般是指在法案审议的过程中，立法机关成员依据议事规则就一项立法动议的内容进行正式讨论、争辩和表决的活动”[1]。孙洁认为“立法辩论即指享有立法权的主体，在审议法律案的过程中，依据一定的规则和程序进行论证与辩驳的活动”[2]。除此之外，也有学者把立法辩论看作是由立法机构所组织的公众参与的辩论。李艳波认为“立法辩论是指由立法者选出不同权力来源的、代表不同利益群体的代表在立法会议上地位平等地发表对拟制定的法案进行支持或反对或表明其他态度的陈述和辩论”[3]。魏顺光认为“立法辩论是指在立法活动中，持不同立场的民意代表就法案中争议较大的内容进行直接、平等和充分的对话”[4]。总体来看，立法机构内部辩论和公众参与的立法辩论最显著的区别就是参加辩论的主体身份不同。本文研究的浙江丽水市人大的立法辩论属于后一种情况，即丽水市人大的立法辩论不是人大内部立法机关成员或立法权主体之间的内部辩论，而是指立法机关在制定或者审议法案时，依据既定的规则和程序，组织代表不同利益的各方代表在地位平等的基础上对立法内容进行的讨论、争辩，并试图影响最终立法结果的活动。即，本文研究的立法辩论针对的是普通公众参与的立法辩论。

涉及公众参与的立法辩论的研究主要集中在如下几个方面。第一，对立法辩论存在的价值和可行性的分析。关于价值，张基奎、孙洁、邓爱华等都指出了人大立法辩论体现了民主立法、科学立法[5,6,7]。关于可行性，邓爱华列举了民国时期、新民主主义时期以及新中国成立后对立法辩论的理论研究，指出我国对普法教育的重视为公众参与立法辩论打下了良好的基础[8]。除了理论基础，邓爱华还列举了江苏省、深圳市、广州市等地区对立法辩论进行的相关探索，为立法辩论制度的确立奠定了实践基础[9]。第二，对我国立法辩论制度缺失的原因分析。比如，辛振宇、刘忠伟和林蕾等学者都指出了我国传统观念和文化对辩论造成的负面影响。辛振宇指出，在传统哲学中“讷于言而敏于行”这种伦理观念深深制约了我们国家公共辩论的发展[10]；刘忠伟、林蕾指出，“以和为贵”的传统文化思想观念对公开辩论具有不利影响[11]。除此之外，辛振宇还指出了法律因素对辩论程序的影响，由于人大辩论缺乏明确的法律依据导致辩论还没能成为常态化、规范化的议事方式[12]。第三，对如何完善我国立法辩论制度的研究。才璎珠、崔鹤、张基奎和李东林等学者围绕立法辩论前、中、后三个环节提出了对完善的立法辩论程序的构想，但程序仅仅只是制度的一个方面，构建立法辩论制度仍需要进一步思考[13][14][15]。

综上所述，理论界虽然对立法辩论的价值和必要性已有共识，但是对如何拓展和完善却仍有很多的困惑和不足，相关研究成果也未能深入结合我国地方人大立法辩论的实践。由此，本文以2020年1月在丽水市人大的实地调研和对工作人员的访谈为基础，结合相关法律法规、政策文件和新闻媒体的报道等实证资料，全面剖析其两次立法辩论（2016年和2018年）的缘起、过程及特点，探究丽水市人大立法辩论的生长逻辑与困局，最后结合帕森斯的AGIL模型提出拓展我国地方人大立法辩论的对策。

二、丽水市人大两次立法辩论的基本情况

（一）缘起：立法权与立法能力的张力

2015年依据新修订的立法法所有设区的市都获得了地方立法权。立法法第八十一条规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规。由此，丽水市人大在浙江省人大常委会的带领下积极履行立法职权，不断推动依法立法、科学立法和民主立法。

然而，在实际立法过程中丽水市作为刚获得立法权的地级市，存在着立法权与立法能力的巨大张力。具体看来，丽水市人大存在立法人力资源不足、立法专家队伍薄弱、立法论证不充分等问题。因此，为提升立法质量和扩大公众立法参与，丽水市人大常委会对于涉及较多利益群体、相关意见建议分歧较大和存在矛盾焦点的法规组织开展了立法辩论活动，这也是解决立法权与立法能力矛盾的现实选择。截至2020年1月，丽水市人大共通过了10 部法规，其中开展过立法辩论的有两部，分别是2016年出台的《丽水市城市市容和环境卫生管理条例》和2018年出台的《丽水市物业管理条例》①。因此，本文以这两部法规为例分析丽水市人大立法辩论的具体情况。

（二）立法辩论的流程与议题

1.立法辩论的流程

丽水市人大两次立法辩论的流程设计非常简洁，包括如下四个阶段：选择参会人员、确定辩论议题、召开辩论会、意见整理与采纳。其中第三阶段的立法辩论会又包括四个小的环节，具体见下图1所示。

图1：丽水人大立法辩论流程图

2.立法辩论的议题

立法辩论议题的质量是决定立法辩论会能否成功的重要因素之一。2016年8月17日下午，丽水市人大常委会针对在《丽水市城市市容和环境卫生管理条例》制定过程中发现的一些焦点问题，为更好地识别民众诉求，组织召开了立法辩论，这也是丽水市召开的首次立法辩论会。会议邀请了市城管执法局、建设局、公安局、环保局等相关部门的负责人，以及部分来自律师界和街道社区的代表、人大代表等，集中围绕《丽水市城市市容和环境卫生管理条例（草案修改稿）》中争议较大的条款进行立法辩论，最终确定两大辩论议题。一是“建筑物外立面的保洁责任，应当适用全市范围还是只集中在主要街道和重点区域”。二是“广场舞噪音扰民的规定是用引导性规定还是禁止性罚则更合适”。2018年12月14日，为制定《丽水市物业管理条例》组织召开的第二次立法辩论会，立法辩论的议题也是两个，一是“拒交物业费的业主能否参加业主委员会委员选举”，二是“业主代表大会能否行使业主大会的所有权利”。

（三）丽水市人大立法辩论的实践特点

1.代表构成丰富多元

丽水市召开的两次立法辩论会都是由市人大常委会法工委负责组织的。在参辩人员的选择上，法工委兼顾各个利益群体，邀请行政机关（分管领导和相关负责人）、行政相对人（普通群众）、第三方代表（人大代表、社区代表、律师）和立法专家共同参与，按照“回”字形的方式就座（见图2），在位置安排上充分保障了各参与方的平等地位。

图2：立法辩论会的就坐方式②

丽水市人大常委会法工委邀请具有参与意愿且时间允许、精力较充沛的人员参与立法辩论，总体来看其人员构成具有丰富的代表性，各类人员都能发挥自己的作用。在访谈中工作人员表示，“普通群众由于各种外在条件或者自身条件的限制，在参与立法时往往具有应激性与随机性，很少会认真地思考立法所涉及的复杂问题，这就导致其认识比较浅显，提出的意见浮在表层……，行政机关中的工作人员有时也存在同样的问题……，而开放式的立法辩论则在很大程度上会在无形之中给予参辩人员一定压力，迫使其认真准备，深入思考，以免在会议上无话可说，从而提高他们的发言质量”③。关于第三方代表的作用和价值，工作人员进行了很好的总结：“由于行政机关有自身的部门利益导向，以及自上而下的思维模式，因此为保证立法辩论的力量均衡，就需要第三方代表参与辩论。”④第三方代表通常由县级人大常委会或者街道办事处挑选，他们可以支持某一方，也可以提出自己的新方案。作为第三方代表的律师一般由律师协会推荐，立法专家一般来自丽水市人大的立法专家库。由于地方立法权总共只有三个层面即城乡建设管理、环境保护、历史文化保护⑤，因此，在丽水市人大的立法专家库中储备了这三个领域的专家，加上法律类和语言文字类的总共是五类专家。丽水市人大常委会法工委根据专家的时间、兴趣和其对辩题的看法事先和专家沟通，并在每一个辩题结束以后由立法专家进行点评。

2.辩题选择精细

立法辩论会确定召开之后，首先面临的问题就是如何选择辩论题目。丽水市人大两次立法辩论会所辩论的主题都是与人民群众息息相关的问题，公众的利益诉求也有较多差异。因此，丽水市人大坚持问题导向，精心选择立法中的焦点问题作为辩论的议题，并且丽水市人大提前15 天将辩论的议题公之于众，给参辩人员充分的准备时间⑥。2016年《丽水市城市市容和环境卫生管理条例》的立法辩论主要围绕两个大辩题进行，为了让每个辩题都能够得到充分辩论，在每个辩论题目之下又延伸出了5到6个具体问题，共计11 个小辩题，2018年召开的立法辩论会也是如此。精细的辩题设计使得立法辩论更有针对性和交锋性，将辩论的效果最大化。

3.立法辩论效果显著

对比此前的征集意见稿，正式颁布的《丽水市城市市容和环境卫生管理条例》和《丽水市物业管理条例》都结合立法辩论中了解的情况进行了修改，立法辩论不仅提升了立法质量，而且在争辩中促进了立法共识形成。

（1）提升立法质量。丽水市人大的立法辩论既是开放的，也是包容的，能够让利益各方公平公正充分阐述观点，全面客观地展示现实中存在的问题，有助于立法机关准确地掌握基本的民情民意。关于建筑物外立面的保洁责任和拒交物业费的业主能否参加业主委员会委员选举这两个辩题的辩论，就促进了法条的精细化，提升了立法质量。

关于“建筑物外立面的保洁责任，应当适用全市范围还是只集中在主要街道和重点区域”，参照辩论会上的公众意见，由建设局负责建筑物外立面管理的相关工作，只针对主要街道和重点区域建筑物。最终正式出台的《丽水市城市市容和环境卫生管理条例》第十二条中规定，“主要街道和重点区域的建筑物、构筑物外立面污损、破损，影响市容，建筑物、构筑物的所有者、管理者或者使用者未及时整修的，责令限期改正；逾期不改正的，处五十元以上五百元以下的罚款”。关于“拒交物业费的业主能否参加业主委员会委员选举”，由于立法辩论中的公众意见差异较大，最终在《丽水市物业管理条例》中只给出了具有导向性的建议，强调业主委员会的委员要起先锋模范作用，不交物业费的业主确实不宜当委员，但却并未做出禁止性规定。因为，拒交物业费的业主能否参加业主委员会委员选举是民事权利问题，涉及小区自治，由小区的业主大会管理公约和选举规则自己来决定，能更加体现物业管理的自治性。

（2）促进立法共识形成。立法辩论的结果往往不是简单的“是”，也不是简单的“否”，而是利益各方相互博弈的结果，体现的是立法的本意与导向。通过立法辩论的公平形式，行政机关、普通公众、第三方代表都能充分阐述各自的观点，立法工作者从中能得到充分的启发，了解到民心所向，从而促进立法共识的达成，这就是其最大的意义。关于“广场舞噪音扰民的规定是用引导性规定还是禁止性罚则更合适”和“业主代表大会能否行使业主大会的所有权利”这两个辩题，参会各方就通过辩论达成了共识。

关于噪音扰民的问题，参照辩论中的建议决定采用倡导性规定。最终《丽水市城市市容和环境卫生管理条例》第三十一条规定，“在公园、广场、街道、住宅小区等公共场所进行歌舞、体育锻炼等活动，应当遵守公共场所管理相关规定，不得违反噪声管理规定，不得妨碍周边的单位或者居民正常工作、学习和生活”。第三十二条规定，“噪声敏感建筑物集中区内，禁止晚二十二点至晨六点进行产生噪声污染的施工作业，因抢修、抢险、生产工艺要求进行的施工除外。因生产工艺要求等原因确需在夜间进行施工作业的，施工单位应当持建设行政主管部门的施工意见书向所在地环境保护行政主管部门申领夜间作业证明，并提前三日向附近单位和居民公告”。对于业主代表大会的权利问题，最终辩论会的结果是业主代表大会并不能行使业主大会的所有权利。《丽水市物业管理条例》第十一条列举了只能由业主大会会议作出决定的六个事项，其他事项可以授权业主委员会行使。

三、AGIL模型与研究问题的契合性分析

AGIL 模型是帕森斯结构功能主义理论中分析社会系统的模型，而结构功能主义由社会有机体论和早期功能主义发展而来，是现代西方社会学中的一个重要流派，主张用功能分析方法认识和说明整个社会体系和社会制度之间的关系，曾在第二次世界大战后直至20 世纪60年代的西方社会学中占据主导地位。帕森斯认为，AGIL 代表着社会的四个基本的功能要求，也就是四个基本的生存条件。一个社会能否生存与稳定就在于是否实行AGIL 功能。AGIL 模型大可以用于解释整个人类社会，小可以解释某一制度[16]，因此也能够用来分析丽水市人大的立法辩论实践。AGIL模型与案例的契合性见下表。

表1：AGIL模型和丽水市人大立法辩论的契合性分析

四、AGIL 模型下丽水市人大立法辩论的生长逻辑与困局

丽水市人大的立法辩论满足了系统生长的基本要求，因此其开展的两次立法辩论总体来说是成功的，达到了预期效果。但帕森斯也曾指出，AGIL功能分析系统并不保证任何系统的生存，他们只是较为明确地规定了社会或行动系统原则上能否生存的最低条件。因此，对丽水市人大立法辩论的生长逻辑与困局进行探索有利于地方人大立法辩论的稳步拓展和完善。

（一）系统适应功能：立法辩论的资源依赖

根据帕森斯的观点，物质条件是系统适应功能的重要基础。因此，立法辩论的开展离不开相应支持，如稳定的工作人员、充足的工作经费和会议场所等各种软硬件设施。通过实地访谈发现，虽然丽水市开展的两次立法辩论都取得了较好的成效，但在实际运行过程中仍存在着资源短缺的问题。首先是人大工作人员不足。丽水作为一个地级市经济并不发达，难以吸引高层次的人才在丽水扎根。人大的工作人员在访谈中曾提到：“丽水市的法制委员会只有7 个人，法工委6 个人，但是法制委和法工委的人员有2 人是重叠的，算起来只有11 个人。”⑦所以，工作人员是十分紧缺的。其次是受到立法时间的限制。市级人大每制定一部法律都是有严格的时间限定的，一般只有半年的时间。立法辩论只是立法过程中的一个环节，除此之外还有很多任务要完成。在时间压力下，丽水市人大两次立法辩论会都只是安排了半天的辩论，略显仓促。最后是资金支持不足。由于参与立法辩论并没有经费补助，所以人大代表、政府部门工作人员、普通群众等在内的参会人员的积极性难以保障，甚至可能会敷衍了事。由此可见，立法辩论的适应功能仍受制于现有的资源依赖。

（二）目标达成功能：立法辩论的价值导向

系统目标达成功能的实现离不开政治制度的支持，在社会主义协商民主制度的背景下，人大立法辩论的价值导向有三个方面：第一，拓宽公众参与立法的途径。以往公众参与立法主要是通过立法听证会、立法座谈会和立法论证会等方式，而丽水市立法辩论的开展为公众提供了一条新的参与途径。第二，提升立法的质量。丽水市人大通过组织开展民主、公开的立法辩论，鼓励来自不同视角的意见和建议，使得立法机关能够最大程度上掌握基层的实际情况，以减少立法中的盲目性和主观随意性，从而设计出更有针对性、接地气的法律条文，提升立法质量。第三，促进立法共识的形成。丽水市人大的立法辩论有助于利益各方突破身份地位的限制公平地阐述观点，真正体现了民主立法的特性，有助于立法共识的形成。

虽然如此，丽水市人大在立法辩论的价值导向上还是存在一定的目标偏差。丽水市人大邀请各方人员参与立法辩论的选择标准主要有以下三个：一是有一定的知识层次；二是在群众中有一定的威望；三是要能说、会说、敢说⑧。但实际上还有一个重要的隐藏标准，就是要有时间参加。在调研中工作人员指出，“我们肯定还是要优先考虑有时间来的，否则不好安排”⑨。显然，在实际邀请参与者时，有时间保障的人才是优先选择的对象。由此可见，丽水市开展的两次立法辩论在实际过程中出于工作的方便，将效率置于民主之上，并未能充分保障完全的平等参与，出现了不应有的目标偏差。

（三）系统整合功能：立法辩论的法律依据

系统整合功能离不开法律的支持。早在新民主主义革命时期的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》和《陕甘宁边区参议会会议规程》中已经出现了立法辩论制度的萌芽[17]。20 世纪80年代以后，我国立法制度进一步完善。2023年修订的立法法第三十九条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，宪法和法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”这一条规定是地方人大开展立法辩论的法律依据。除了国家层面外，地方也在为构建立法辩论制度付出努力。2016年修正的《浙江省地方立法条例》第四十一条也规定：“列入常务委员会会议议程的地方性法规案，法制委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当就地方性法规案的有关问题进行调查研究，听取各方面意见。听取意见和调查研究可以采取座谈会、论证会、听证会、实地考察等多种形式。”

综上所述，立法法与地方法规和条例为立法辩论奠定了系统整合的制度基础，但遗憾的是所有现行的相关法律中既没有关于辩论的任何程序性规定，也没有明确提及“立法辩论”一词。在地方人大的立法实践中，辩论也主要都是自发性、偶然性的，并不是一项独立的、法定的规范立法参与程序[18]。立法辩论程序的缺失与模糊不仅严重影响了立法辩论在各地的实践，而且还削弱了其实施效果。

（四）模式维持功能：立法辩论的动力机制

模式维持功能离不开动力机制。为使立法辩论能够长期维持，就需要提升公众的参与意识和责任感以及参与能力。公众想要参与并且能够参与，立法辩论模式才能运行。然而，在立法辩论的实际运行过程中确实存在着有些群众或行政机关的工作人员参与意识不强、参与能力不高等问题。丽水市人大工作人员在接受访谈时，曾直言不讳地指出：“行政机关站在管理者的角度很多时候都是屁股决定脑袋，自上而下地考虑问题，而基层群众又以被动接受为主……”⑩地方立法公众参与是一个公民与国家互动的过程，是一个自下而上与自上而下相结合的进程[19]。但由于我国传统的立法模式属于“精英立法”，普通群众在立法机关面前通常处于弱势地位，他们潜意识的观念里认为立法就是立法机关的事情，立法辩论也可能就是一种形式主义，所以普通群众对自己参与立法辩论是否有意义是持怀疑态度的，这也影响了公众参与责任感的提高。此外，由于现代立法越来越专业、越来越科学，需要公众懂得更多法律、技术方面的知识以便能在立法辩论会上准确地表达自己的观点，但普通民众囿于知识储备、法律素养的限制难以提出价值高、分量重的意见，使得公众参与地方立法的能力与要求之间存在差距，进而影响到其参与的意愿和热情[20]。

五、完善地方人大立法辩论的对策

如前所述，丽水市人大虽然成功举行了两次立法辩论，但是依据帕森斯的AGIL 模型分析后发现，立法辩论在实践中仍然存在资源依赖、目标偏差、程序模糊和公众参与能力不足等问题。因此，社会各界仍需要共同努力，探索地方人大立法辩论发展的进路。

（一）扩充人大立法资源

首先，要吸引法律和行政管理专业人才的加入。多数地方人大立法工作人员的工作强度大，而立法能力和队伍编制弱，很多人大专门委员会的工作人员都是快退休的、年龄偏大的成员，还有很多常委会的委员是兼职。以浙江省第十四届人民代表大会依法选出的64 名委员为例，其中专职委员占比不足一半，详情见表2。由于长期以来我国地方人大在体制内的地位和作用偏弱，在吸引专业人才方面缺乏魅力。为扭转这一局面，不仅要从体制上强化人大立法的主导性，提升人大立法的权威，而且还要为在人大工作的专职立法人员提供应有的职业发展路径和规划，从而吸引更多的专业人才。其次，合理规划立法任务以保障立法辩论时间。要合理地规划立法任务和制订立法计划，提前把立法辩论环节所需时间纳入立法计划，以避免立法辩论仓促而行。最后，为立法辩论提供专项经费。可将立法辩论所需经费提前纳入年度预算编制，为其提供基本的资金保障。

表2：浙江省第十四届人大常委会委员专兼职情况分析⑪

（二）坚持民主与效率相融合

民主与效率之争自古希腊时期以来就一直存在，在大多数人看来民主与效率是无法共存的，想要民主就不得不舍弃效率，想要效率就难以兼顾民主，因此在很长一段时间里民主与效率都处于分离、竞争的状态。随着社会的进步，越来越多的人开始探索民主与效率的融合之路，但其过程何其艰难，时至今日民主与效率的平衡仍然困扰各方，在立法方面也不例外。丽水市人大开展立法辩论的目标是让公众能够广泛参与，真正做到民主立法，由此提高立法质量。但在实施过程中丽水市人大选择参会人员的方式虽然提高了效率，却并未能充分发扬社会主义协商民主。法国启蒙思想家卢梭曾说过：“立法的权力是属于人民的，而且只能属于人民。”[21]所以，真正的立法辩论应坚持民主与效率相融合的原则，要与各参与主体充分协调，尽量选择群众方便参与的时间或者公休日进行⑫，使有意愿的人都能参与进来，从而推动公众广泛参与立法的民主实践。

（三）构建规范化的立法辩论程序

1.统一地方人大立法辩论流程

在法律层面统一规范立法辩论流程，能为地方人大立法辩论提供制度化的依据，因此要尽可能构建辩论人员的专业遴选程序、辩论过程的议事程序、辩论结束后的采纳及反馈程序等，逐步实现立法辩论程序的规范化。辩论人员的专业遴选程序关乎整场立法辩论的质量，因为人员的参与积极性和能力以及立场都会对辩论过程造成一定的影响，所以应当在立法辩论召开前做好充足的准备，提前对各利益主体的相关意见进行登记，以便开会时形成正反方[22]。同时，还要将辩论举行的时间、地点、持续时间、议题公之于众[23]；辩论过程的议事程序包括辩论的具体规则如发言次序、发言时间、辩论纪律和辩论礼仪等，其完善与否会影响立法辩论过程中辩论现场的秩序，而现场是否有序最终会影响辩论的效果；辩论结束后的采纳及反馈程序是指立法机关收集到公众建议后，要认真分析、整理归纳，以灵活有效的方式反馈。对于可以全部采纳或部分采纳的意见和建议在立法中予以反映，尤其是对于决定不能采纳的建议，根据具体情况在人大网站或是电视报纸等新闻媒体进行集中答复或是通过电话、邮件、信函的方式向提出者说明理由[24]。也可以在立法辩论结束以后，向社会公开辩论记录，发布立法辩论总结报告，以达到向参与者公开信息的效果。

2.规范辩论范围和事项

不是所有的法规都需要进行立法辩论。一部法规要进行开放式的立法辩论势必是牵扯到了较多的利益群体，且相关的意见建议分歧较大，有矛盾焦点存在。因此，立法机关需要明确规定辩论范围或相关事项，由此提前判断哪些法案需要召开立法辩论会，哪些辩题需要充分讨论。此外，立法辩论作为各利益群体沟通交流的平台，不能仅仅局限于立法审议阶段，未来其适用范围可拓展到立法过程的更多环节，包括立项、提案、起草等等。

（四）培育公众立法参与能力

1.全程公开立法辩论信息

信息公开是培育和增强公众参与能力的重要前提，但是从调研情况看，丽水市人大两次立法辩论都没有留下现场视频或录音资料，只有事后的新闻报道。在立法辩论过程中应全程邀请媒体对立法辩论会进行录音、录像或者现场直播，方便公众了解和参与。除此之外，立法辩论前期的信息公开也不能忽视。在举行立法辩论之前要提前公布法律草案的相关信息，主动向公众说明法律要解决的主要问题和难点所在，以便公众了解参与的重点提前准备。最后，辩论结束后要采用会议简报或情况说明等方式，向公众公开反馈立法辩论成果。总之，立法辩论情况的全程公开，对所有参与者和相关人员都具有极大的民主教育意义，有利于培育其政治参与意识。

2.联合媒体强化普法宣传

随着社会的不断发展，法律文本日趋复杂、专业，而普通公众的知识水平和受教育程度有限，难以深入地理解法律条文，这在很大程度上阻碍了社会公众的立法参与意愿。因此，为了培育公众参与立法辩论的能力，立法机关可以联合各种不同类型的媒体如报纸、杂志、电视、广播、互联网等，将抽象、专业的法律条文变成生动、易懂的条文解读[25]，以便公众理解。通过法制宣传、普法讲堂等方式主动引导公众参与立法，使公众明白地方立法与他们的利益息息相关。通过长期的宣传与引导，立法民主化的氛围和文化会逐渐形成，公众也会将参与立法辩论转化成自觉的行为。

3.设立立法参与专项补贴或奖励机制

为培育公众参与设立专项补贴或奖励机制的做法历史悠久。在公元前5 世纪的雅典，为鼓励公民参与社会事务就实行过津贴制度，为公民提供了多种形式的福利，包括食品补助、住房援助、医疗保健和教育补贴等，激励公民参与政治文化生活和回馈社会。目前我国也有一些地方人大推出了对公众参与进行奖励的机制和做法。例如，2022年修订的《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》第十九条指出：“地方性法规制定机关应当建立激励制度，鼓励公众参与地方性法规制定活动，并对作出突出贡献的公众予以表彰奖励。公民参与地方性法规制定活动时，其所在单位应当提供便利。公民应邀参与地方性法规制定活动所支出的差旅费、误工费等费用，由地方性法规制定机关或者起草单位承担。”除了甘肃省，海南省也对公众参与立法工作进行过奖励。2020年，三亚市人大常委会法制工作委员会联合天涯社区开展了“立法齐参与”活动，向广大公众征集立法意见和建议。活动结束后三亚市人大从各类意见中筛选和评选出30 个较有价值的意见和建议，每人给予200元的话费奖励[26]。总之，设立立法参与的专项补贴和奖励机制，能够有效地降低公众的立法参与成本，并营造一种参与的良好氛围，以激励更多公众参与立法。

六、结论

作为人大开门立法的一种新形式，立法辩论为各利益主体搭建了沟通与交流的平台，让相关利益主体和公众的意见与诉求都能得到充分的表达，在扩大地方立法社会基础的同时，提升了立法的可操作性。蔡定剑教授曾说：“没有辩论就没有立法程序。”学者刘晨熙也指出：“作为公众参与的立法辩论，是提高立法活动民主性的重要方式之一，它有利于立法项目在立法过程中得到细致的分析商讨，有利于立法程序获得更多的民众参与以取得民意基础，有利于立法结果在立法表决后得到民众信任并予以遵守。”[27]因此，在地方人大开展立法辩论是社会主义民主的重要内容。

本文运用AGIL 模型作为分析框架，挖掘丽水市人大立法辩论的生长逻辑与困境。结合AGIL 模型为完善立法辩论，地方人大首先要扩充人大立法资源以完成适应功能；其次要坚持民主与效率相融合的原则，以实现目标达成功能；再次要构建规范化的立法辩论程序，为地方人大立法辩论提供法律依据，以执行整合功能；最后要通过各种方式培育公众参与立法辩论的能力，以执行模式维持功能，推动立法辩论的发展与进步。

注释

①③④⑥⑦⑧⑨⑩来自2020年1月与丽水市人大常委会法工委工作人员的访谈。

②根据2020年1月与丽水市人大常委会法工委工作人员访谈中描述的情况绘制。

⑤在2016年和2018年丽水市开展立法辩论时地方立法权只有三个类别，2023年修订的《中华人民共和国立法法》新增了基层治理这一类别。

⑪表中数据由笔者根据浙江省人大官网公布的数据整理统计而来。

⑫丽水市人大两次立法辩论的时间都是在工作日的上午，一次是在星期三（2016年8月17日），另一次是星期五（2018年12月14日）。