基层立法联系点制度的起源与历史演进

孙 龙，秦博文

一、导论

所谓基层立法联系点，是指立法机关依据立法工作和实践需要，通过相应程序，在基层设立的协助收集、反映人民群众对立法工作相关意见和建议的固定联系单位或者组织。(1)参见《全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点工作规则》，2020年7月15日修订；《上海市人大常委会基层立法联系点工作规则》，2020年4月2日通过。随着我国全过程人民民主的发展和依法治国战略的全面推进，基层立法联系点作为一种行之有效的吸纳公众有序参与的制度化形式，在国家和地方立法进程中发挥着日益重要的作用。近年来，学术界就基层立法联系点制度的功能和实际运作进行了一些研究。研究者诠释和论证了立法联系点制度对于发展全过程人民民主、提升立法质量和扩大立法宣传的意义和价值：有研究者比较了全国人大常委会首批设立的基层立法联系点和上海、江苏、杭州三地设立的基层立法联系点，指出基层立法联系点在民主立法、民意上达、法治建设方面发挥着重要作用；(2)参见席文启：《基层立法联系点：立法机制的一项重要创新》，载《新视野》2020年第5期。有研究者以上海虹桥街道立法联系点为例，指出基层立法联系点是民主立法的新创造，具有防止立法作秀、立法谋私的作用，体现了人民当家作主的国家本质和中国人民追求良法善治的美好愿望；(3)参见郝铁川：《积极探索中国特色的民主立法新形式》，载《人大研究》2020年第3期。有学者总结了河北省人大立法联系点在立法宣传方面的实践经验，认为这一制度能够有效改善立法过程中公众参与积极性较低、落地性和普及性受到制约等传统问题；(4)参见祝晓光、杜倩：《借助基层立法联系点开展全方位人大立法宣传——基于河北省的实践》，载《人大研究》2021年第8期。有研究者指出，基层立法联系点可以深入挖掘整合民意、集中立法资源，有针对性地填补现有民主立法渠道中的盲区；(5)参见严行健、贾艺琳：《后发优势与制度嵌入：“全过程民主”探索中的基层立法联系点》，载《人大研究》2021年第3期。有研究者指出，基层立法联系点有利于丰富民意征集形式、提升地方立法质量、助力民主立法全链条发展。(6)参见曾庆辉：《论基层立法联系点在民主立法中的地位和作用》，载《人大研究》2023年第9期。在基层立法联系点的具体运作机制方面，有学者分析了上海嘉定工业区基层立法联系点参与立法征询工作的成效和特点，提出要警惕基层立法联系点陷入无序竞争，特别是要避免落入趋同化的状况，各地应立足自身优势，彰显自身特色，强化基层立法联系点的基层属性、立法属性、联通属性；(7)参见杨海涛、李梦婷：《基层立法联系点参与立法征询工作的完善进路——以上海市嘉定工业区管理委员会为例》，载《人大研究》2021年第9期。有研究者指出，以基层立法联系点为载体的全过程人民民主实践，呈现主体全方位、程序全链条、客体全覆盖的运行特色，在多个层面实现了对西方“单过程选民民主”的超越。(8)参见佟德志、林锦涛：《基层立法联系点的全过程人民民主分析——以上海市为例》，载《江淮论坛》2023年第2期。

然而，从现有的研究文献来看，多数研究者主要探讨基层立法联系点近年来的实际运行状况及其主要功能，尚未见到研究者从比较长的时间段来具体考察这项重要的制度和机制创新的历史起源和发展演变过程，而正是这种历时性的考证性研究的相对不足，学术界和实际工作部门对基层立法联系点作为立法意见征集机制创新的认识缺乏足够的历史纵深感，这也影响了对这种制度演变的逻辑和发展趋势的进一步判断。

本研究拟在实地调查资料和文献资料考证的基础上，力所能及地还原基层立法联系点这种立法意见征集机制创新得以产生、扩散的过程，深化学术界关于新时代地方人大制度创新的内在机制研究，这对于各地如何进一步健全和完善基层立法联系点制度，也具有一定的借鉴意义。但由于篇幅及时间所限，本研究主要对人大常委会设立的基层立法联系点及其制度建设状况进行系统考察。(9)当前有一些地方政府在起草地方性法规草案和制定地方政府规章的过程中，也尝试设立基层立法联系点并通过这些联系点征求公众意见，我们在后续案例研究中将对这一新趋势进行探讨。为了解基层立法联系点在地方的起源及在国家和地方立法中的实际运作状况，我们通过实地调研、个案访谈、学术会议等方式，与甘肃、北京、深圳等地的部分基层立法联系点所在地的实际工作者和相关专家进行了多种形式的交流讨论，具体征引的资料在注释部分进行了标注。

本文主体部分包括四节：首先，将对甘肃省人大常委会首创基层立法联系点制度的过程进行回顾；第二，对2005-2014年间各地自发建立基层立法联系点的状况进行简要描述和分析；第三，对2014年以后中央推动下基层立法联系点制度的发展和扩散状况进行介绍；第四，就基层立法联系点制度与立法意见征集机制创新的关系进行初步的理论探讨。

二、甘肃省人大常委会首创地方立法联系点制度

通过创设立法联系点征求人民群众对法律法规草案的意见，最早可追溯到二十一世纪初甘肃省人大常委会的改革尝试。从2001年到2014年，甘肃省人大常委会在创设和完善地方立法联系点制度方面做了四个方面的探索：

(一)首次明确提出了“立法联系点”概念

2000年通过的《立法法》为地方立法发展提供了广阔的空间，也对如何提高地方立法质量提出了更加严格的要求；而统一审议制度的确立，则赋予地方人大法制委及人大常委会法工委更加繁重的工作任务。(10)参见刘生荣：《关于地方立法实行统一审议制度的思考》，载《人大研究》2002年第8期。为了因应《立法法》带来的机遇和挑战，甘肃省人大常委会法工委在征集立法意见时，开始尝试将“背对背”的方式改为“面对面”的方式，从而提高征集效率和质量。所谓“背对背”的方式，即通过书面方式征求有关单位的意见，这也是以往国家和地方立法过程中最常见的一种征集人民群众意见的基本方式，而“面对面”的方式，则是指法工委和立法机关的相关同志深入有关单位，通过座谈会等方式直接听取意见。(11)兰州访谈，2023年9月15日。

在《立法法》通过之初，甘肃省人大常委会法工委主要是前往兰州一些单位听取相关意见，取得了较好的效果。从2001年和2002年开始，法工委开始将这种“面对面”征集意见的方式常态化，并开始走出兰州，前往定西等更为基层的单位征集意见。2001年8月16日，甘肃省人大常委会法工委在临洮县召开座谈会征求对《行政强制法(草案)》的意见，与会者25人，一共提出了20多条有价值的意见和建议，这次座谈会已经使省人大常委会法工委和人大常委会领导认识到，尽管县一级人大常委会没有地方立法权，但是在这一级存在丰富的立法资源。(12)在临洮召开行政强制法征求意见座谈会记录，2001年8月16日。2002年，甘肃省人大常委会法工委的立法调研组再次赴定西市就《国家治安管理处罚条例修订(草案)》征求修改意见和建议，返回兰州途中行至临洮县时，调研组成员与临洮县人大常委会相关领导和办公室工作人员边吃工作午餐边进行交流，当地同志结合本地实际情况各抒己见，就《治安管理处罚条例(草案)》提出很多建议。这些建议经调研组成员反馈后，部分内容被后来修订出台的治安管理处罚法吸纳采用。(13)参见赵遵国：《关于甘肃人大的立法联系点制度》，载《人大研究》2011年第12期；李高协：《地方立法工作研究》，甘肃人民出版社2015年版，第379页。

在临洮举办的两次座谈会引起了甘肃省人大常委会相关领导的关注。当时临洮县及其所在定西市都没有立法权，但是基层人大的工作人员却能依据自身的工作经验，对法律法案提出有价值的意见，这说明地方人大具有参与地方立法的潜能，若能将这样一个非正式的“饭局”和非常态性的座谈会转变成立法机关与基层群众的常态化的联系制度，就可以行之有效地解决地方立法过程中广泛存在的基层群众参与程度不高的问题。(14)参见赵遵国：《关于甘肃人大的立法联系点制度》，载《人大研究》2011年第12期

据了解，甘肃省人大常委会将这种与地方立法机关保持稳定联系的基层单位正式命名为“立法联系点”，是由于受到领导干部联系贫困县制度的启发。(15)参见李高协：《地方立法工作研究》，甘肃人民出版社2015年版，第379页。在20世纪90年代中期国家推动“八七”扶贫计划之后，各地党政机关为了有效开展扶贫工作，形成了一些有地方特色的典型经验，其中辽宁省辽阳市首创的领导干部联系点制度，在全国范围内引发广泛的反响。这种联系点制度的要义在于要求副县级以上的领导干部与贫困户建立一对一的联系，定期或者不定期地到联系对象家中走访，帮助解决实际问题。(16)参见李元珍：《典型治理——基于联系点制度运作的分析》，科学出版社2018年版，第12页。这种联系点制度继承和发扬了党的优良传统，回应了新时期国家和社会对于优化干群关系的期待，受到了实务部门和学术界的广泛关注。

据时任甘肃省人大常委会法工委处长李高协同志回忆，1993—1997年，他担任省人大常委会领导秘书时，甘肃省建立了领导干部扶贫联系点制度，省级领导需直接联系一个或数个贫困县，定期或不定期地前往联系点调研考察，了解扶贫工作的进展，协调解决一些问题，从而真正做到上情下达、下情上达，以点带面，推进扶贫脱贫工作。据其观察，这确实是一种密切联系群众、行之有效的工作方法。2002年下半年，省人大常委会法工委多次召开会议讨论如何对临洮县人大常委会这些与省级地方立法机关保持密切联系的基层单位命名，他和一些同事就建议借鉴扶贫工作联系点的做法，使用“立法联系点”这个名称，这一建议获得了时任法工委和省人大常委会领导的赞同。(17)兰州访谈，2023年9月15日(2023年12月11日补充访谈)。

(二)在市、县两级设立八个立法联系点

经过多次赴临洮县实地调研论证，2002年底，甘肃省人大常委会法工委正式向主任会议建议推行立法联系点制度。经省人大常委会主任会议讨论决定，在兰州市及其周边五个县区的人大常委会开展立法联系点试点工作，挂牌为“甘肃省人大常委会地方立法联系点”，这五个县区分别为：定西市临洮县、兰州市永登县、武威市凉州区、临夏回族自治州永靖县和平凉市静宁县。(18)参见赵遵国：《关于甘肃人大的立法联系点制度》，载《人大研究》2011年第12期。全国最早的地方立法联系点由此正式诞生。首批五个立法联系点设立后，就在立法意见征集等方面行之有效地开展了工作。如表1所示。

表1 甘肃省首批立法联系点工作情况(2002-2007年) (资料来源:作者自制)

表2 关于甘肃地方立法联系点的部分调研报告(2003-2011年)

2005年5月，甘肃省人大常委会主任会议决定，将张掖市、白银市和平凉市增设为省人大常委会的立法联系点。(19)甘肃省人大常委会办公厅：《关于增设省人大常委会立法联系点的通知》，2005年5月23日。这标志着甘肃省的地方立法联系点同时涵盖了市、县两级。

根据2007年4月召开的甘肃省人大常委会立法联系点工作座谈会的相关资料，这八个地方立法联系点在参与立法意见征集工作、上报立法意见和建议方面都发挥了比较好的作用。在四年多的时间内，各联系点共发展立法联络员155人，人数多的联系点有50多名，最少的也有10余人；各个立法联系点共召开座谈会112次，论证会7次，深入基层调查研究172人次，参与人大常委会执法检查450人次。(20)参见万宗成：《在立法联系点工作座谈会上的发言》，载程有清、杨作林主编：《甘肃立法·综合卷》，甘肃人民出版社2008年版，第127-130页。

(三)制定第一份地方立法联系点工作制度

2003年3月10日，新一届甘肃省人大法制委员会召开了第一次办公会，就如何推进立法联系点工作提出方案性的意见，以回答立法联系点“联系什么”“怎么联系”“如何发挥作用”的问题，并委托时任法工委副主任万宗成牵头制定立法联系点工作制度。(21)甘肃省人大法制委员会第1次办公会会议记录，2003年3月10日。

2004年2月23日，甘肃省人大常委会主任会议正式通过了《甘肃省人大常委会地方立法联系点工作制度》，这是目前有据可查的关于基层立法联系点的第一份规范性文件。(22)这份地方立法联系点工作制度的全文，参见李高协：《地方立法和公众参与》，甘肃文化出版社2005年版，第352-354页；程有清、杨作林主编：《甘肃立法·综合卷》，甘肃人民出版社2008年版，第174-176页。2016年11月15日《甘肃省人大常委会地方立法联系点工作办法》生效之后，2004年通过的《地方立法联系点制度》被废止。这份工作制度包括设立地方立法联系点的目的、地方立法联系点的主要工作、对立法联系点的条件保证、对立法联系点的要求四个部分。依据这份文件，立法联系点的工作职责主要包括对法律法规草案提出意见、对立法规划和年度立法计划征求意见、对地方立法项目组织调研论证、开展执法检查、参与立法课题研究，反映所在县区有关立法的建议和要求。对地方性法规的执行情况，研究提出贯彻实施意见，并反映实施中遇到的新问题。在条件保证方面，主要包括定期通报地方立法工作情况、及时反馈立法意见采纳情况、寄送相关资料、开展业务培训、提供经费补助等。对立法联系点的工作要求，主要包括确定专门的领导和联络员负责联系点工作、争取县区党委支持、建立固定的立法联系网络、扩大参与范围等。

(四)就地方立法联系点工作开展专题研究

为了创新地方立法联系点工作、完善立法联系点制度，甘肃省人大常委会和法工委的工作人员开展了一系列专题调查研究。这些研究工作也为其他地方了解立法联系点制度并开展跟进探索提供了参考和借鉴依据。

其中，《关于甘肃人大的立法联系点制度》一文2012年被全国人大图书馆所编《人大文撷》转载(23)《人大文撷》，中国民主法制出版社2012年第1辑，第32-39页。，使得甘肃的地方探索为更高层级、更多地区的人大立法工作者和研究者所关注。

三、多个省市自发跟进探索基层立法联系点：2005-2014年

甘肃省人大常委会建立立法联系点之后，2005年至2014年，湖北省、浙江省以及哈尔滨市、呼和浩特市和南宁市等地尝试设立基层立法联系点，在立法意见征集方面进行了卓有成效的跟进探索。

哈尔滨市人大常委会最早进行了建立社区立法工作联系点的尝试。2005年，哈尔滨市人大常委会在社区设立了24个立法工作联系点，明确要求将相关法规草案通过社区立法工作联系点直接征求基层群众的意见，各工作联系点可以围绕立法项目提出建议。(24)参见李秋菊、王哲：《拓宽立法沟通渠道体现民意》，载《哈尔滨日报》2007年10月26日。八年间，哈尔滨市人大常委会共向各立法工作联系点发送常委会审议的法规草案34部，收到各立法工作联系点反馈的建议意见200余条，其中诸如《再生资源回收利用管理条例》(2005年)、《燃气管理条例》(2005年)、《太阳岛风景名胜区管理条例》(2006年)、《养犬管理条例》(2010年)等法规经各立法工作联系点反馈后，相关建议均得到了直接采纳。2013年，哈尔滨市人大常委会决定将立法工作联系点扩增至100个，要求在每个区县选择三个代表性社区或乡镇作为立法工作联系点，按照区域设置的社区立法工作联系点由24个增加到54个，此外，以“大学、大所、大厂”为设立目标，在各级人大代表所在单位设立16个联系点，在行业协会设立7个联系点，另外一些联系点分别设立在专业院校(6个)、科研院所(4个)、志愿者组织(4个)、群团社团(4个)、大型国有企业(2个)，其他类型(3个)。(25)参见尹皓、澜涛：《哈尔滨：先河之后花儿朵朵开——哈尔滨市人大常委会增设立法工作联系点侧记》，载《法治》2014年第1期。这种按照行业和功能界别建设立法联系点的尝试，是哈尔滨完善基层立法联系点制度的重要创新。与甘肃相比，哈尔滨市内的区域差异相对较小，但是不同行业、产业和功能界别对地方立法需求的差异更为显著，以行业协会、企业组织等为基础建立联系点，适应了大城市立法意见征集工作的需要。

湖北省人大常委会较早制定了比较完善的基层立法联系点工作规则。湖北省于2008年11月设立了首批9个立法基层联系点，负责向湖北省人大常委会立法工作提供第一手基层信息，这9个联系点分布在乡镇街道、县以下的企业、基层法院法庭、基层行政执法单位等；(26)《各地动态》，载《中国人大》2009年第2期。时任湖北省人大常委会法工委主任张绍明同志2012年调任省人民政府法制办主任之后，也开始推动建立政府立法联系点。2015年1月制定并通过的《湖北省人大常委会基层立法联系点工作规定》，对立法联系点的组织领导、设立与撤销、工作职责、意见征集与反馈、工作保障、考评激励作制度化规定，是早期地方探索阶段中关于基层立法联系点较为完善的工作规定。(27)“立法联系人民——基层立法联系点的实践与理论”研讨会会议记录，2022年4月9日。

呼和浩特市人大常委会2009年开始建立立法基层联系点。2009年6月，呼和浩特市回民区人大常委会以八个乡镇街道一级的人大代表联络组为基础，建立立法基层联系点的试点单位，在市、区两级人大代表、村居委会干部、村居民代表、离退休干部、驻区单位以及司法界中选择了123名立法联系员，建立通畅的联系渠道，实现“有联系点、有联络员、有联系方式”的要求，这些联系员可以将基层组织和群众提出的意见建议直报市人大常委会法工委。(28)参见郭俊楼、曹桢：《首府立法基层联系点试点昨启动》，载《内蒙古晨报》2009年6月7日。

南宁市政府法制办于2010年11月率先建立政府立法基层联系点。南宁市政府法制办党支部与青秀区嘉宾社区党委在2010年8月份开始推进共建工作，签订了“结对共建协议书”。为了将党建工作与业务工作结合起来，南宁市政府法制办尝试发挥嘉宾社区党委100多位党员密切联系群众的优势，分发立法征求意见草案，通过社区党委来召开立法草案征求意见会，取得较好的成效。当年11月，市政府法制办正式将嘉宾社区设立为立法基层联系点，这也是最早的地方政府立法联系点。(29)参见王煜霞：《联手社区共促“开门”立法：南宁首个政府立法基层联系点成立》，载《南宁日报》2010年11月3日。

浙江省人大常委会于2014年开始探索通过立法基层联系点来征集地方立法意见。2014年4月，浙江省人大常委会办公厅发布公告，公开征集立法基层联系点，并将这些联系点明确为通过相应程序在县以下基层建立的协助收集立法工作相关信息的固定联系单位。(30)浙江省人大常委会办公厅：《关于公开征集立法基层联系点的公告》，2014年4月15日。截至10月，浙江省人大常委会正式选设了首批27家联系点单位。(31)参见江南：《民富境安法为本——“法治浙江”先行先试的探索与经验》，载《人民日报》2014年10月21日，第11版。

从基层立法联系点制度的发展历史来看，2005年到2014年是地方人大常委会自发跟进探索立法联系点制度的一个重要阶段。从制度建设和制度发展的角度而言，有些地方探索了按照行业和工作领域设立联系点(如哈尔滨)；有的地方制定了比较完整的工作规则(如湖北)；有的地方采取了公开征集的方式来遴选立法联系点(如浙江)；有的则尝试设立政府立法基层联系点(如南宁和湖北)。也有研究者也认为，这一时期的制度发展尝试体现出三个特点：1.开始时间早，是甘肃省人大常委会在立法领域建立联系点制度之后，最早探索基层立法联系点制度的五个省市；2.尽管均使用立法联系点的名称，但是具体名称不统一，有社区立法工作联系点、立法基层联系点、地方立法联系点等多个名称；3.功能仍处于雏形阶段，多数立法联系点没有完整的运行规则，主要是作为开展立法调研时的“接待站”而存在。(32)参见严行健、贾艺琳：《后发优势与制度嵌入：“全过程民主”探索中的基层立法联系点》，载《人大研究》2021年第3期。

四、中央主导推动基层立法联系点制度快速发展：2014-2023年

2014年10月，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出“健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。”这是首次在中央文件中出现“基层立法联系点”概念，基层立法联系点制度开始受到中央关注并被纳入总体的制度规划。值得一提的是，《决定》出台之后，各地在制度建设和出台相关规定的过程中均主要使用“基层立法联系点”这一名称。

2015年6月25日，全国人大常委会法工委主任办公会议通过《全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点工作规则(试行)》，从设立联系点的目的、人大有关部门的管理职责、联系点的设立和产生、联系点主要工作职责及其工作要求，以及对联系点的服务保障等方面作了规定，并在湖北省襄阳市人大常委会、江西省景德镇市人大常委会、甘肃省定西市临洮县人大常委会和上海市长宁区虹桥街道办事处正式建立首批全国人大常委会法工委基层立法联系点。四个“国字号”立法联系点同时涵盖市、县、街道三级，跨越东、西、中不同地区，因而具体实施立法联系工作时也各有特色创新，为全国范围内的基层立法联系点制度提供了示范。

此一阶段，基层立法联系点制度的发展和完善有三大推动性力量。其一是党中央和全国人大常委会高度重视。自2014年十八届四中全会做出建立基层立法联系点制度的决策部署之后，2022年党的二十大报告明确提出，“健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点”。2019年11月2日，习近平同志来到上海市长宁区虹桥街道立法联系点考察调研，听取了街道关于开通社情民意直通车、服务基层群众参与立法工作的情况介绍，并同正在参加立法意见征询的社区居民代表亲切交流。习近平同志站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分肯定了基层立法联系点的意义和价值，并首次提出了中国的民主是“全过程民主”这一重要论断。(33)参见郑辉、张明君：《践行“全过程民主”的实践探索与理论思考——以上海市人大常委会基层立法联系点为视角》，载《人大研究》2021年第4期。第二是地方立法权的扩大。2015年3月，第十二届全国人民代表大会第三次会议审议通过了《立法法》修正案，将过去49个较大的市才拥有的地方立法权扩大至全部282个设区的市，这些设区的市可就城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等进行地方立法。立法法的这一修订使得地方人大常委会和政府推进民主立法的主动性和积极性大幅增加，也是基层立法联系点得以在全国大范围推广的一个重要助推性因素。第三是加强县乡人大工作和建设。从2015年开始，各地依据中央18号文件精神，大力加强县乡人大工作和建设，“人大代表之家”和“代表联络站”网络的建设，也有力推动了基层立法联系点网络的发展和完善。

从制度演进视角观察，2015年以后，基层立法联系点制度发展呈现新的特点：第一，基层立法联系点的数量迅速增长。截至2023年5月，全国人大常委会、省级人大常委会和设区的市(自治州)设立的立法联系点已经达到6572个。(34)参见王博勋：《让每一部法律都满载民意、贴近民生、顺应民心——记全国人大常委会法工委基层立法联系点工作交流会首次召开》，载《中国人大》2023年第22期。当然，就数量而言，各地的分布显著不平衡，在一些“人大代表之家”和“人大代表工作站”发育比较充分的地区，基层立法联系点建设与代表之家、代表工作站建设融合起来，数量得以快速增加。第二，制度化水平显著提高。从法律、地方性法规和工作制度三个层面均可以观察基层立法联系点工作的制度化发展趋势。2023年3月，第十四届全国人民代表大会决定对《立法法》进行修改，基层立法联系点被列为“深入听取基层群众和有关方面对法律草案和立法工作的意见”的一种重要方式，这标志着基层立法联系点建设获得了国家法律的正式认可；与此相适应，各省市的地方立法条例也将基层立法联系点列为征集立法意见的重要方式。在工作制度层面，全国各地已经正式通过了近100份基层立法联系点工作规则，对联系点的具体工作进行了规范。(35)在2022年4月9日“立法联系人民——基层立法联系点的实践与理论”研讨会上，全国人大常委会法工委一位负责人发言指出，目前各地人大常委会已经正式制订的基层立法联系点工作规则有90余份。第三，基层立法联系点的功能得到广泛拓展。一些基层立法联系点已经成为党和国家开展对外传播，讲好中国全过程人民民主的基层故事和中国之治的民主故事的重要平台。上海市虹桥街道办事处作为全国人大常委会设立的首批基层立法联系点，吸引了40多批次外国嘉宾和外籍人士前往参观、访问、学习；在外籍人士居住比较集中的地方，如上海虹桥、浙江义乌、江苏昆山、北京朝阳，部分外籍人士亲自通过基层立法联系点参加立法意见的征询工作，对中国这种新时代的民主形式和工作机制给予了高度评价；(36)“立法联系人民——基层立法联系点的实践与理论”研讨会会议记录，2022年4月9日。2023年4月，来自博茨瓦纳、莱索托等8个国家的21名议员实地考察广东省江门市江海区基层立法联系点，使中国全过程人民民主的基层故事受到了非洲国家的更多关注。(37)参见周誉东：《江海基层立法联系点：向世界讲述中国民主故事》。载《中国人大》2023年第13期。

五、基层立法联系点制度发展的理论解析

作为中国特色社会主义进入新时代以来我国基层人民群众参与国家和地方立法工作的一项重要机制创新，基层立法联系点制度的建立和完善不仅承载着发展全过程人民民主、推进全面依法治国的实践功能，也为学术界分析和解释这种“土生土长”的立法意见征集机制的产生和发展过程，提出了新的议题和智识挑战。本节尝试从“中央-地方”互动关系，效率逻辑与合法性逻辑、成本分担机制与意见采纳反馈机制三个维度对基层立法联系点制度发展的理论逻辑进行初步解析。

(一)“中央-地方”关系与基层立法联系点制度的起源与扩散

我国是统一的、单一制的国家，但各地方经济社会发展很不平衡。依据“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的宪法原则，从1979年起，我国逐步形成了统一而又分层次的立法体制；(38)参见乔晓阳主编：《〈中华人民共和国立法法〉导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版，第24页。在中央统一领导下，存在一定程度的地方分权，立法权限多级并存、多类结合。(39)参见周旺生、朱苏力主编：《北京大学法学百科全书：法理型·立法学·法律社会学》，北京大学出版社2010年版，第1112-1113页。在比较长的时间内，中央在资源分配、人事任免、重大事项审批等几个方面发挥主导作用，但是，由于国家规模大、地方层级多，强调要同时发挥中央和地方两个积极性的传统，以及地方政府之间的竞争等因素，地方创新依然存在一定的空间。(40)参见杨雪冬：《简论中国地方政府创新研究的十个问题》，载《公共管理学报》2008年第1期。正如有研究者指出，由地方发起改革和试验，成功之后才上升为国家政策进而推广到全国，这种政策试验和政策制定方式，是理解中国独特的治理创新和制度创新的关键。(41)参见韩博天：《红天鹅：中国独特的治理和制度创新》，中信出版社2018年版，第5页。

基层立法联系点制度的起源和历史演进过程，正是这种“地方创新-中央认可-全国扩散”模式的典型案例。甘肃省人大常委会率先建立地方立法联系点，并在8个县市进行试点，之后湖北、浙江、哈尔滨、南宁、呼和浩特等地跟进探索，在地方取得比较显著的成效后，中共十八届四中全会再作出部署决策，将其推广到全国。这种制度创新模式的要义在于鼓励、包容地方的先行先试，尊重人民群众的首创精神。随着改革进入攻坚期和深水区，更多强调重大改革于法有据。2015年《立法法》修改时，对改革的立法授权形式进行了确认和规范。(42)编写组：《习近平法治思想概论》，高等教育出版社2021年版，第273页。在这样的背景下，如何发挥地方的主动性，拓展制度创新空间，值得研究者进一步关注。

(二)基层立法联系点制度扩散的效率逻辑与合法性逻辑

简要回顾基层立法联系点的发展历史可以发现，基层立法联系点制度的产生和扩散，在空间上呈现先中西部后东部地区、先相对不发达地区探索和跟进，而后由发达地区跟进的发展态势；而在时间上则呈现由慢到快的发展态势。在甘肃2002年探索之后的大约十年之内，只有哈尔滨(2005年)、湖北(2008年)、呼和浩特(2009年)、南宁(2010年)、浙江(2014年)等地尝试建立立法联系点，并将其作为征集立法意见的重要渠道；随着十八届四中全会作出关于全面推进依法治国的决定，明确提出建立基层立法联系点制度，基层立法联系点制度开始进入快速发展阶段。

基层立法联系点制度在发展态势上的特征，可以从效率机制和合法性机制两个维度进行初步的解释。效率机制是一种典型的经济学解释，其意义在于以较小的投入获取较大的产出；(43)参见周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社2003年版，第31页。而合法性机制的核心则是强调社会的法律制度、文化期待、观念制度成为人们广泛接受的事实，具有强制的约束力量，规范人们的行为。(44)参见周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社2003年版，第74页。具体到基层立法联系点制度而言，其最初起源于甘肃，是地方立法机关在立法资源配置机制方面的一种有益探索，通过设立地方立法联系点来征求立法意见，其成本低于立法听证会，而征集意见的质量高于单纯的书面征求意见。最初跟进探索基层立法联系点制度的一些省市，事实上也认识到通过立法联系点来征集立法意见效率相对比较高。2014年之后，随着越来越多的地方人大常委会建立基层立法联系点并制定工作规则，基层立法联系点制度已经构成了地方人大常委会开展立法意见征集工作的一个制度环境，在客观上推动着一些对立法成本相对不敏感的地区建立同样的制度。对于研究者而言，由于多数地区是在整体制度环境的约束之下建立的立法联系点制度，如何将这种制度与本地情况联系起来，避免形式主义，也是值得研究者长期关注的议题。

(三)成本分担机制与意见采纳反馈机制：立法意见征集方式之比较

研究者还特别关注的一个议题是，在国家和地方立法过程中，法规草案征求意见、座谈会、论证会、听证会都是得到《立法法》确认，并在实践中广泛使用的一些立法意见征集方式。其中，法规草案征求意见是当前我国公民参与国家和地方立法门槛最低、参与面最广、参与规模最大的一种渠道；立法座谈会则是我国立法机关征求各方面意见最传统的一种方式；立法论证会主要用来征求专业人士的意见；立法听证会的程序最为严格，成本最高，可以听取到各个方面的意见，但目前为止使用非常少；基层立法联系点制度是新世纪以来我国地方立法机关的一种新的创新形式，得到了国家领导人和国家立法机关的高度肯定，正在蓬勃发展，为广大公民参与地方立法提供了新的渠道。

从成本分担机制和意见采纳反馈机制这两个维度，我们可以将这五种方式分为四种类型。参见表3。

表3 立法意见征集机制的类型化研究 (资料来源:作者自制)

法规草案征求意见和座谈会这两种方式是在中共党史和中华人民共和国历史上具有悠久传统的两种方式，随着地方立法权的兴起，这两种方式在国家立法机关的示范下，嵌入发展成为公民参与地方立法的重要渠道。立法论证会则是在科学立法的话语引导之下，被国家立法机关和地方立法机关广泛接受。而立法听证会和立法联系点则是改革开放以来我国地方立法机关的重要创新，之后得到了国家立法机关的认可，开始扩散到全国；就扩散速度而言，基层立法联系点迅速得到了扩散，而立法听证会则还在缓慢发展阶段。要解释这种差异，成本分担机制和意见采纳的反馈机制极为重要，对于国家和地方立法机关而言，建立成本分担机制，立法机关可以节约成本，而建立明确的意见采纳反馈机制，则可以增加基层群众的参与积极性，从而使参与得以持续发展。当然，话语因素依然非常重要，基层立法联系点作为一种成本相对比较低、调动参与积极性比较有效，而又嵌入在中国共产党群众路线和治国理政的历史传统之中的一种制度设计，更加容易获得各个方面的认同。相对而言，立法听证会的低成本化和本土化，依然需要较长时间的探索。

结 语

基层立法联系点是中国特色社会主义进入新时代以来国家和地方立法机关听取人民群众意见的一项重要机制创新。基层立法联系点制度最初起源于地方立法工作者对领导干部扶贫联系点制度的学习、借鉴及创造性转化，内生于中国共产党的群众路线传统，并在新时代立法工作过程中得以拓展、深化并逐渐完善。就中央-地方关系而言，基层立法联系点制度起源于地方，获得中央认可后在全国迅速扩散，并得以法定化；就扩散机制而言，基层立法联系点制度在其发展的早期阶段，主要是基于效率逻辑，部分省市在自主学习的过程中，逐渐创新联系形式，充实联系内涵，而在该制度获得党中央和国家立法机关的认可之后，各地则基于合法性逻辑而快速移植基层立法联系点制度，联系点的数量迅速增加，制度化程度也不断提高；与法规草案公开征集意见、立法听证会等方式相比，基层立法联系点制度确立了立法意见征集成本的分担机制，建立了立法意见采纳的反馈机制，从而调动了基层人民群众参与的积极性。

作为一项初步的考证性研究，本文力图还原基层立法联系点制度的生成和发展逻辑，从一个侧面丰富学术界和实务工作者对立法工作机制创新过程和人民代表大会制度优势转化为治理效能的微观运行路径的历史性理解。然而，本文仍然是一项粗线条的研究，关于基层立法联系点制度的发展演进逻辑，关于如何通过完善基层立法联系点制度从而进一步提升立法质量和效率，依然有许多议题需要进一步深化。其一是开展比较历史研究，在基层立法联系点制度诞生前后，各地为了推进科学立法、民主立法和依法立法，提升立法质量和效率，进行了多种多样的探索和尝试，有些得到广泛认可进而得以法定化，而有些则因为多种原因而未能推广，对成功案例和未成功案例进行历史比较研究，可以深化对于立法机制创新的影响因素的认识和理解；其二是研究地方创新的横向扩散的具体机制，在甘肃省人大常委会探索建立地方立法联系点制度之后，哈尔滨、南宁、呼和浩特、湖北、浙江等地也相继进行了自主性的探索，本文已经基于访谈资料和文献资料，对地方之间互相学习、相互借鉴的过程进行了初步的描述，但是对各地的具体学习过程和选择性学习机制的探究，尚需更加扎实的资料进行论证和支持；其三，基层立法联系点制度获得中央认可后，全国各地迅速跟进，纷纷设立立法联系点，很多地方甚至制定了正式的制度规范，然而这些正式的、文本性的联系点制度如何与地方性的民情与法律文化传统有效结合，从而避免制度空转，需要实践部门和学术界共同关注。