建设单位对工程变更的控制与管理

2024-01-31翟超锋

工程建设与设计 2024年1期

翟超锋

（故宫博物院基建处，北京 100009）

1 引言

工程变更管理是建设工程项目管理的重要内容之一，它直接影响着项目的成败[1]。由于建设工程项目的一次性、复杂性及各种主客观因素的影响，在项目的实施中难免会发生工程变更。工程变更的发生，会直接影响项目的投资、进度和质量，甚至会引发合作单位之间相互索赔，发生纠纷，导致建设项目不能顺利进行。建设单位作为建设项目的投资者和使用者，对工程项目管理起着主导作用。建设单位如何做好工程变更的控制与管理，对实现建设项目的总体目标具有重要意义。

2 工程变更的分类

工程变更是指在项目的实施过程中，受各种临时因素的影响，对原招标合同的内容进行改变，进而导致建设工程发生变更[2]。通过总结相关文献资料，并结合实际工作实践，现将工程变更归纳为以下几类。

2.1 设计原因变更

2.1.1 设计图纸出现错误

设计图纸在绘制过程中，由于设计人员的素质参差不齐，难免会出现错误。常见的设计图纸错误有设计漏项、错项；设计图纸的数据、标注等有误；设计图纸违反相关规范和标准等。这时设计单位应该及时发出设计变更，更正设计图纸。

2.1.2 设计图纸深化完善

原有设计图纸深度不够，有些施工图只是示意图或者施工图上缺少详细的做法，导致施工工艺不明确，实际施工时无法按照图纸进行，这时设计单位需要对图纸进行深化和完善，补充详细的做法和说明，也应视为设计变更。

2.2 工程量清单错项或者漏项变更

在施工招投标阶段，建设单位提供的招标文件中的工程量清单应涵盖施工图纸的全部内容，以及为完成工程实体所做的具体实物量工作。如果建设单位提供的工程量清单存在错项或者漏项，都会导致工程变更的发生。

2.3 施工措施变更

建设项目的招投标文件中通常会注明既定的施工工艺和措施，但是实际的施工过程中，由于天气、地质条件等客观因素的变化，常常需要根据现场实际进行施工工艺、时间或者顺序的调整，以保障施工顺利进行。

2.4 施工条件变更

在施工过程中，经常会发生现场的实际条件与预期的不一致，或者遇到不可抵抗的外力因素造成施工条件的变化，导致施工不能顺利进行。如现场地质条件比勘察资料显示的更为复杂；国家政策和相关标准规范的出台，造成原设计图纸与现有规范不符；又或者一些自然灾害的发生等，都会对工程造成影响，导致工程变更。

2.5 临时增加工程量变更

为了保证建设项目的顺利实施，在实施过程中往往会增加一些工程量。如施工过程中，为了保障施工安全和工程质量，建设单位要求临时增加的一系列安全措施或者因功能需求的改变需要增加一些工程等，这些工程量一般都是原招标工程量清单以外的。

2.6 计划变更

施工过程中由于建设单位或者政府主管部门的要求，需要对项目的内容或者规模进行调整，这样就会改变原有的施工组织设计和施工计划，导致提前施工或者竣工，这种情况属于典型的计划变更。

3 工程变更的控制与管理

工程变更的控制主要集中在建设项目施工之前进行，是为了预防工程变更的发生，其意义远大于变更产生后的管理。但是，由于各种不确定因素的影响，项目施工过程中或多或少地会出现工程变更，这就只能通过后期的管理手段去维护各方的利益。建设项目工程变更控制与管理阶段如图1 所示。

3.1 工程变更的控制措施

3.1.1 项目决策立项阶段

项目决策立项阶段主要是通过调研和论证，对建设项目的必要性和可行性进行评价，编制项目建议书和可行性研究报告供政府投资部门决策参考。项目立项阶段应充分收集相关资料，进行详细的分析论证，保证立项文件的科学性、全面性和真实性，这样才能有利于项目的决策和后续的设计施工。同时，项目立项阶段应充分体现业主的建设需求，利用发展的思路预设后期的变化，尽可能减少后续的需求变更。

3.1.2 项目设计阶段

项目设计阶段就是将项目的建设构思转化为设计文件和图纸的过程。设计文件和图纸的质量，直接影响着项目的质量。同时，项目设计阶段是工程变更控制的主要阶段，设计变更在工程变更中所占比例最高，做好设计阶段的控制工作可以从源头上减少工程变更的发生。

1）编制详细的设计任务书。详细、明确的设计任务书是设计工作的重要依据。为了确保设计任务书的质量，建设单位应进行充分的调研和论证，提供明确的功能需求、建设标准等内容。

2）选择优秀的设计单位。建设单位在委托设计工作时，应选择具有相应资质、信誉好、经验丰富、专业人员齐全的设计单位。只有优秀的设计团队，才能设计出优秀的产品，保证设计文件的质量。

3）推行限额设计。限额设计是指通过批准的可行性研究报告和投资估算来控制初步设计概算，通过批准的初步设计概算来控制施工图设计，控制不合理变更，保证总投资不突破批准的限额。推广限额设计，要求设计人员编制设计文件更加仔细，建设单位的管理更加规范和严谨，确保预期投资目标的顺利实现。

4）加强设计图纸审查，保证设计图纸质量。设计图纸是施工的依据，它的质量直接影响着工程的质量。建设单位应充分借助政府对设计方案和施工图审查环节，保证设计图纸满足国家现行规范标准的要求，减少因政策法规等风险产生的设计变更。同时，建设单位应要求设计单位对施工图进行全面仔细地自审自查，包括是否满足建设项目的功能需要，是否符合国家相关标准规范，是否存在错误之处等。

5）合同中增加设计质量的奖惩措施。除了选择优秀的设计单位外，还应在设计合同中增加设计质量的奖惩条款，用来约束设计单位。若因设计单位造成的工程变更达到一定数额时，建设单位就可以根据合同条款对设计单位进行处罚。

3.1.3 项目工程量清单编制阶段

工程量清单是施工招投标的重要依据，直接影响着后续施工的顺利进行。如果工程量清单漏项、错项，建设单位将承担相应的责任风险，工程变更不可避免。如果工程量清单项目特征描述不清，很容易影响报价的公平性和准确性。为了保证工程量清单的质量，应委托信誉好、业绩好、经验丰富的招标代理机构或造价咨询单位进行招标工程量清单的编制工作。同时，还应加强对工程量清单编制工作的跟踪和审查，确保工程量清单合理、准确、完整。

3.1.4 项目招投标及合同签署阶段

在项目招投标阶段，建设单位应当按照国家相关法律法规和标准规范，确定好招标文件的规则和要求，确保招标文件的科学合理、准确完整。建设单位与施工单位签署合同时，应当参考合同示范文本，结合工程的实际情况规定双方的责任范围，特别是涉及工程变更、调整价款及索赔的条款要进行明确阐述，以防后续施工中发生工程变更时无相关依据条款，造成索赔扯皮现象的发生。

3.2 工程变更的管理措施

虽然在项目施工之前，建设单位可以采取一些工程变更的控制措施，最大限度地预防和减少工程变更的发生，但是在施工阶段由于各种不确定因素的影响，难免还会发生工程变更，这就需要建设单位采取一定的管理措施，做好工程变更的管理，将工程变更对项目的影响降到最低，保证建设项目的顺利实施。

3.2.1 建立工程变更的管理组织机构，明确岗位责任

为了保证建设项目工程变更工作顺利实施，建设单位应组织参建各方成立工程变更管理领导小组，小组成员应由建设单位、设计单位、监理单位、施工单位等项目负责人组成，对工程变更进行统一管理，做到集体决策和集体协商。同时，建设单位应当明确管理组织机构中相关管理人员的岗位职责、审批权限等，防止“变更黑洞”的产生，保证工程变更的质量。

3.2.2 建立完善工程变更管理制度

“无规矩不成方圆”，健全的规章制度是科学管理工程变更的重要保障。为了加强工程变更管理，建设单位应建立一套系统完善的工程变更管理制度，规范工程变更的工作程序，确保工程变更科学合理。

3.2.3 规范工程变更的审批流程

为了保证工程变更工作的质量，建立规范的工程变更审批流程是必不可少的一项工作[3]。一般来说，变更审批的环节越多，越容易控制变更的数量和质量，减少不合理变更的发生。但是，烦琐的审批流程需要太多的审批时间，有时会影响变更的及时性，进而影响建设项目的工期。因此，建设单位应根据项目特点和自身情况建立规范的变更审批流程，既保证工程变更的质量，又保证工程变更的效率。基于以往的工程实践，建设项目的工程变更审批流程可以参考图2 所示。

图2 工程变更审批流程

3.2.4 制定工程变更评审机制

工程变更无论是由哪一方提出，建设单位都要组织相关人员对工程变更的方案进行全方位评审，评估变更对项目的质量、费用和进度等方面带来的影响是否处于可以接受的范围内，并采取相应的措施降低变更带来的风险。工程变更评审应重点论证工程变更方案是否必须要实施，经济上是否合理，技术上是否可行等。

3.2.5 加强工程变更的跟踪检查

工程变更审批完后，建设单位应全程跟踪检查，主要检查施工承包单位是否按照审批后的变更文件进行施工，是否存在擅自更改变更内容的现象，确保工程变更落到实处，保证工程质量安全。

3.2.6 妥善保管工程变更文件

工程变更文件是建设项目工程资料的重要组成部分，是实施工程变更的凭据。建设单位要加强对工程变更文件的审查和管理，严禁各方私自增加和涂改工程变更文件。另外，建设单位应要求施工单位按照规定的格式要求对工程变更文件进行编号建档，避免重复和漏报，以便于及时掌握工程变更情况。同时，建设单位还要充分利用计算机加强工程变更文件的信息化管理，做好电子版文件和纸质版文件同步整理和保存。通过计算机可以及时对工程变更的原因、签发时间、变更内容、费用变化等进行电子档的汇总统计，建立变更台账，提高工程变更的管理控制效率。