基于城市可持续发展的土地规划

2024-01-31樊婧

城市建设理论研究（电子版） 2023年35期

樊婧

韩城市自然资源局陕西韩城 715400

自进入21世纪以来，社会经济快速发展，使我国城市化进程逐步加快，人们的用地需求在持续增加，对土地资源利用提出严格要求，城市规划工作难度也在随之增加。在人地矛盾愈发紧张的情况下，城市规划内容越来越繁琐，这就需要在实际工作中，结合实际情况高效利用土地资源，在城市可持续发展理念的正确引导下，做出科学合理的土地规划，提高土地资源利用率，减少资源浪费。然而，土地规划是一项较为繁杂的任务，涉及多个技术领域，极易受到国家政策、城市发展战略、制度等因素影响，使得土地规划中暴露出许多问题，需要始终坚持以城市可持续发展为目标，优化土地规划思路，保证土地资源利用的合理性，满足人们日常生产生活需要，以促进经济效益与社会效益的同步发展。

1 土地规划与城市规划的关系

土地规划是国家治理的核心手段，主要根据当下经济发展前景与需要，对土地合理使用做出的长期安排，是基于各级政府责任采取经济与政策等方面的举措，实现对土地资源的可持续性利用。城市规划则是以规范城市发展建设，就城市未来发展展开研究，对城市布局、工程建设等做出的综合部署，属于一定时期内的城市发展蓝图，被视为城市管理与发展的重要组成，在城市建设中发挥不可忽视的作用[1]。自改革开放以来，我国社会主义建设正在快速发展，城市规划与土地利用规划的重要性愈发显著，城市规划与土地利用规划之间有着显著的兼容性，但在指导思想、理论依据、法律依据等规划中有着较大的矛盾之处，这对城市建设与发展提出严格要求。

从城市发展角度来看，土地规划与城市规划有着紧密的联系，二者相互牵制、相辅相成，具体可从以下两个方面来阐述。一方面，矛盾性：供需矛盾、过分扩张。近年来，人均建设用地被应用在我国建设用地规划中，成为用地规划的重要标准，看似合理却忽略了许多因素，最为关键的便是城市与区域的关系，城市建设用地急剧扩张所导致的土地资源紧张、资源浪费等问题，这将直接或间接的对建设用地规划管理效果产生极大影响[2]。另一方面，兼容性：互有侧重、互为弥补。基于社会主义建设的全局角度而言，土地规划、城市规划二者同属于区域规划中的组成部分，虽然二者侧重点不同，但彼此之间相互补充，是区域规划与发展中不可或缺的。其中，土地利用规划主要以国家远景与统筹发展为出发点，规划内容不但包括对城市用地规模与范围的分析，同时涵盖城市用地与其他用地的平衡性，强调对地球自然资源的保护，在整体性原则引导下实现可持续发展。城市规划是城市建设与管理的重要依据，也是城市规划、建设、运行等阶段的前提基础，与土地规划尽管内容不同、侧重点不同，但最终的目标是一致的，便是科学规划城市总体发展，在国家战略指导下实现经济效益与社会效益的同步发展。

2 我国可持续土地规划中存在的问题

2.1 土地利用规划不合理

城市土地规划是实现对城市土地资源合理分配、调节与控制的重要工具，但就现阶段的土地使用情况来看，因土地利用规划不合理、规划功能较弱等所导致的土地资源紧张与浪费问题比较常见，很难实现对城市用地的有效管理。从具体原因来看，部分地区的土地利用规划过度关注眼前利益，对长期发展规划的重视程度不高，计划与实际情况存在一定偏差，很难保证城市土地资源的合理利用，降低资源实际利用率，特别是用地结构的不完善，严重阻碍城市布局的经济与合理性，不利于土地资源利用与城市规划的和谐发展。从城市建设用地规划角度来看，城市现代化发展的追求是其最初立足点，很多情况下为促进城市发展，想尽办法调动区域内的一切可利用资源，但往往因土地利用规划不合理、不规范等，降低土地资源利用率，造成资源损失[3]。

2.2 可持续土地管理制度不完善

现阶段，我国经济发展正处于持续平衡状态，基于可持续发展理念的相关土地政策近年来才被提及，在可持续土地资源管理制度建设方面仍处于摸索状态，制度内容不够完善，不能为可持续土地规划与管理提供可靠的制度保障。并且，各地区的侧重点倾向于经济发展中，对于土地规划的关注度不高，可持续发展理念落实更是存在许多困难，加之我国地域辽阔，土地资源分配很难达到绝对的均匀与合理，各地区所拥有的土地资源面积参差不齐，国家很难根据所有地区的实际情况，制定出绝对针对性的土地管理制度，这是导致可持续土地管理制度未能准确落地的核心要素。

2.3 土地资源利用监管不到位

在城市建设快速发展背景下，城市各类建设用地面积逐年增加，可用土地资源面积逐步减少，耕地占用比例持续增加，土地买卖问题较为严重，在耕地面积急剧缩减的情况下，土地资源紧张问题对现代化城市建设与发展带来严重阻碍。然而，对于土地资源的利用监管，许多地区做的不够好，“重管理，轻监管”问题普遍存在，也就是在更多注重对土地资源规划与分配使用的管理，对后续利用的监督管控不够规范，出现许多土地资源占用等问题，造成不同程度的土地资源浪费与损失，不能为城市总体规划奠定良好基础。并且，随着经济发展，越来越多的年轻人外出工作，耕地大面积荒废，取而代之的工厂由城市迁往郊区和农村，此时农耕用地面积快速缩小，尽管国家已经有意识、有计划的落实耕地补助措施，但很难挽回当下局面。

2.4 土地资源利用不合理

土地资源利用合理性是做好土地规划的核心要素，也是实现城市可持续的关键所在。但就目前来看，因土地资源利用不合理导致的资源占用、资源浪费等问题十分常见，对城市规划带来负面影响，特别是随着我国城市化进程的加快，土地利用与开发需求也在持续增加，这对土地规划管理带来新的挑战[4]。然而，各地区在土地征用过程中，对于相关规范的遵守不够严格，使得实际情况与预期目标存在一定偏差，不能为土地合理配置提供可靠参考，此时土地资源利用率将明显降低，不利于经济效益的顺利实现。以城中村为例，该区域的被开发土地资源比较多，但相应的基础设施有待完善，多种日常生产生活设施配置不合理，很难真正满足市民的实际需要，不能有效提高市民生活幸福指数。在城市建设与实际需求差异原因的影响下，土地资源浪费情况愈发严重，这对城市规划与可持续发展的实现造成阻碍。

3 基于城市可持续发展的土地规划策略探讨

3.1 优化土地利用规划

合理的土地利用规划设计，是保证空间布局合理和谐的关键所在，需要各地区按照国家现行政策文件，加快土地规划利用规划编制，做好城市长远规划，发挥土地规划在城市规划领域的价值，优化产业布局，促进经济发展。城市发展想要走好可持续化道路，实现和谐的空间布局，加强规划必不可少，需要增加区域内城镇体系规划的编制，完善县级土地利用总体规划，在确定合理的空间布局及城镇规模与数量后，补充土地利用规划内容。同时，城镇空间分布、规模大小等将会影响到土地资源使用，需要做好集镇、中心镇、中心村的优化设计，保证县级土地总规划中规模与位置的适宜性，为城市土地资源的细致规划形成奠定良好基础。总的来说，作为城市建设的重要组成，土地规划应在城市可持续发展理念引领下，协调好区域规划、城市总规划、土地利用规划之间的关系，合理引导城市土地规划利用，以促进空间布局与土地规划的和谐发展。

3.2 健全可持续土地管理制度

在城市可持续发展理念下，构建科学完善的可持续土地管理制度，是合理规划土地空间布局，优化土地资源配置的核心内容，也是推动可持续管理战略有序实施的关键所在[5]。对此，各地区政府机关应按照《中华人民共和国土地管理法》《全国资源型城市可持续发展规划》等政策文件，以城市可持续发展为目标，加快可持续土地规划管理制度建设，充分利用现有建设用地，不占或尽量减少农用地使用，总体规划要与城市总体规划、土地利用总体规划等相互衔接，村庄与集镇规划中的建设用地规模不得超出总体规划标准。在土地制度的条款内容中，应全面覆盖土地审批、分配转让、土地城乡规划等多方面，要求有关部门立足于实际，按照国家政策要求，结合土地实际使用情况，在充分考虑区域内土地特征与使用情况的基础上，持续完善原有的土地管理制度，为各地区可持续土地规划与管理提供便利条件。

3.3 做好土地资源监控利用监管

为实现对城市土地资源的规划管理，有关部门需要通过有效的监管手段，动态掌握土地资源利用情况，保证土地资源分配与利用的合理性，为土地总体规划提供参考。首先，加大城市土地资源管理执法力度，规范土地市场，减少违规用地，保证城市土地资源的有效利用，以取得可观的经济效益。其次，建立城市土地公众监管制度，强调土地利用监管的全员参与性，提高社会公众参与度，充分借助群众力量，实现对土地资源的有效监管，一旦发现土地规划或利用中存在不合理行为，有关部门要及时制定有效策略进行解决。最后，城市土地监管机构要以身作则，切实参与到城市规划中，加快良好沟通机制建设，根据城市发展战略、土地总体规划与资源可利用情况，在做好各自工作的基础上，就当下土地相关问题展开探讨与分析，以减少土地规划与利用中的矛盾冲突问题，强化城市规划实施效果，提高土地资源利用效率。

3.4 始终坚持可持续发展

针对当下城市用地资源利用不合理、资源浪费等现实问题，我们需要坚持从可持续发展角度出发，优化城市规划与土地资源利用计划，这是提高土地资源利用效率，保证城市规划合理性的关键手段。基于城市可持续发展的土地规划，要以当下用地被占、重复拆迁、规划不合理等环节为切入点，重新规划土地资源配置与利用，以便取得理想的规划效果。一方面，鉴于当下旧城区土地资源浪费，无法继续利用的情况，有关部门要做好对废弃资源的重新配置，在充分了解城市整体规划需求的前提下，采取二次利用或销毁的方式，落实修建工作。同时，调查并分析土地资源实际使用情况，针对性的制定改进措施，更新并完善土地资源建设，配套落实附属设施，切实提高土地资源利用率[6]。另一方面，树立科学发展观念，充分利用城市内闲置土地资源，做到土地资源合理规划，发挥出土地资源在城市规划中的积极作用，最大限度减少土地资源的浪费。在此期间，有关部门要注重城市建设与土地规划的协调性，统筹兼顾城乡同步发展，结合当下城市人口、环境、资源以及开发力度，就土地资源真实承载能力展开分析，加强周边土地开发，以促进城市用地的科学化、集约化、可持续化发展。

3.5 盘活城市土地资产

城市可持续发展是环境生态学思想提出的科学发展观念，对现代化城市建设与发展起到一定的指导作用。为促进可持续发展目标的顺利达成，我们需要根据城市土地规模与特性，做好土地资源统筹规划，盘活城市土地资产，调整土地功能，加大旧城区改造力度，这是保证城市土地空间布局和谐的有力手段。在历史原因下，城市旧城改造的难度大、数量多，这就需要根据土地规模与城市发展需要，优化老城区改造思路，通过土地置换缓解当下土地资源稀缺、紧张的问题。中心城区的行政机关、企业、工厂等要根据当地城市发展战略，适当迁至郊区，然后将空置土地出让给商贸、金融、高新技术企业等组织，在城市中心集中商业、金融服务业等，城市中间层为居民住宅汇集区，城市边缘则由工厂、仓库等围绕形成，这样既能方便城市居民日常起居，又能促进城市经济的快速发展，促进城市土地存量的有效盘活，为城市土地空间布局合理化实现助力。

3.6 借助信息技术助力土地规划

在信息时代下，将现代化手段应用在城市土地规划中，实现手工操作向智能化方向的转变，为土地规划与管理提供可靠的技术保障，有效提高土地管理水平，推动可持续土地管理战略的准确落地。在实践中，各地区要充分利用大数据、物联网、人工智能等信息技术，科学构建土地信息监管系统，支持城市内县级、乡镇、村庄等各级之间的业务交流与信息共享，提高土地资源信息传递效率，通过计算机、互联网二者的有机融合，实现全方位定位，以实现对管辖区域内土地资源配置与利用情况的有效管控。以土地信息系统平台为载体，有关部门可通过实时土地规划与管理，对土地资源分布与利用情况展开科学分析，发挥信息技术应用价值，妥善解决土地规划中的问题与不足，加快土地资源信息化建设进程，为土地资源数据统计提供技术保障，真正达到土地资源可持续管理的目的。