宁波象山港蓝色海湾综合治理中的问题及其应对

龚虹波，龚钱斌

宁波因海而兴，海洋资源、环境的可持续发展对宁波市的经济、社会发展有着决定性影响。2016 年6 月，宁波市入选国家首批“蓝色海湾试点城市”，获得中央下达的财政资助。同年12 月，《宁波市蓝色海湾整治行动实施方案》（下文简称《实施方案》）发布。《实施方案》明确了宁波市蓝色海湾整治行动的两个工程，即象山港梅山湾综合治理工程和花岙岛生态岛礁建设工程。其中，象山港梅山湾综合治理是涉及面较广、治理难度相对较大的项目。随着海湾环境治理深入，特别在综合治理项目中，参与主体日益多元，利益关系日趋复杂，传统自上而下的政府管控方式已显得不太适应。大量研究表明，行动者就规则和行为达成共识[1]、共同致力于矛盾的解决[2]、协商权衡[3]、共享信息和资源[4]等做法，都有助于海湾环境治理与可持续发展。从总体上看，海湾环境治理是从命令—控制式管理不断地向网络化治理转变的过程[5]。

基于此，本文从象山港梅山湾综合治理网络入手，分析治理网络行动主体和行动主体之间的关系，以及由此形成的整个治理网络的结构特征，从而分析象山港梅山湾综合治理实践中存在的问题，并提出应对措施。

一、象山港梅山湾综合治理网络的结构特征

象山港梅山湾综合治理工程主要包括湿地保护与修复、岸滩整治修复、生态廊道建设、工程建设跟踪监测及影响评估、工程区域海洋经济可持续发展能力建设等5 项内容。本文选取湿地保护与修复、岸滩整治修复、工程区域海洋经济可持续发展能力建设等3 个治理事项为研究对象①，基于这三个事项中各行动主体在治理过程中形成的交往关系来收集矩阵数据。数据来自2016—2022 年间相关的网络资料②以及课题组前期积累的实地调研资料等。具体而言，通过对政策文件和访谈资料等各类资料的解读、编码和赋值行动者以及行动者之间的关系，使用UCINET6.0 软件绘制治理网络图。图中的各个节点表示治理网络中的行动者，各个节点之间的连线表示行动者之间的合作关系，方块代表政府部门、三角代表政府部门派出机构、菱形代表企业、圆形代表社会组织、田字形代表事业单位、方框内切圆代表个人。从网络的整体性特征、网络内个体特征两个维度，选择网络规模（Size）③、网络度数中心化（Degree Centrilization）④、节点度（Nodal Degree）⑤、度数中心度（Degree Centrality）⑥、网络密度（Density）⑦、核心—边缘（Core-Periphery）⑧等六个指标，定量分析三个所选海洋环境治理网络的结构特征。

（一）梅山湾湿地保护与修复治理网络的结构特征分析

近年来，经济的发展以及宁波市海涂围垦与海岸工程建设，造成梅山湾滩涂湿地的减少，降低了海洋净化能力，严重影响了滩涂生物的栖息环境。《实施方案》计划通过湿地保护与修复工程，形成湿地面积约150 000m2，然而实际治理效果不尽如意。根据象山港梅山湾湿地保护与修复工程的治理网络图（图1），可以看出，湿地保护与修复工程治理网络的网络规模为25 个行动者，其中包含政府部门18 个、地方政府派出机构5 个、社会组织1 个（宁波市野生动植物和湿地保护协会）、个体1 个（市生态环境专家）。

图1 湿地保护与修复治理网络

分析网络密度、网络规模、网络中心化、节点度、度数中心度以及核心—边缘数据，至少可以得出以下分析结果：（1）梅山湾湿地保护与修复治理网络的网络规模为25 个行动者，这表明其网络规模相对较小，而且网络行动者以政府部门为主。考虑到地方政府派出机构也具有地方政府的某些属性，因此社会领域的行动者只占2/25。且仅有的1 个非政府部门（宁波市野生动植物和湿地保护协会），其行动者度数中心度很低，仅有0.167。（2）在该网络中，25 个行动者共形成了199 对合作关系。其中联系最多的是市海洋与渔业局（d=17）；联系最少的是白峰街道办事处（d=2）；平均节点度为7.96，即每个行动者平均大约与另外8 个行动者产生联系。网络内行动者之间的联结并不稠密。这一情况也反映在湿地保护与修复治理网络的网络密度仅为0.34，可以判断该治理网络密度较低，这表明该网络中各行动者之间的联系较为松散。（3）湿地保护与修复治理网络的度数中心化为40%。从数据上看，中心化水平并不高，网络内核心行动者对网络成员的动员能力并不强。这说明虽然治理网络的主要行动者是政府组织内部的行动者，但这些政府内部组织并不像人们通常认为的具有很强的动员能力。（4）从度数中心度的数据来看，宁波市海洋与渔业局居榜首，共有17 个行动者与之有合作关系（图1），占所有行动者的68%。与度数中心度居第二位的生态环境局北仑分局、北仑区财政局0.542 相比，高出0.166。这说明在梅山湾湿地保护与修复治理网络中，市级政府部门发挥着无可置疑的核心作用。同时，由于该工程位于北仑区内，两个区级机关（生态环境局北仑分局和北仑区财政局）也占据着重要的位置，在一定程度上影响着北仑区资源、信息的流动。（5）从“核心—边缘”数据来看，核心行动者与边缘行动者各占一半。核心行动者100%为政府部门，且市级层面的政府部门占70%，而边缘行动者则是以北仑区的政府部门为主，非政府部门的行动者处于更边缘的位置。由此可见，梅山湾湿地保护与修复治理在市级政府部门主导之下，基本上属于政府组织内的治理网络，且网络发育尚不丰满、网络动员能力也还不够强。

（二）梅山湾岸滩整治修复治理网络的结构特征分析

岸滩整治修复项目主要是对梅山湾梅山水道南端、春晓大桥与梅山水道南堤之间的岸滩进行整治并完成沙滩建设，主要内容包括清淤、挡沙堤建设、沙滩铺设、沙滩排球场及附属设施建设等。梅山湾海域周边海岸线较为粗糙凌乱，以人工岸线为主，仅起到防浪挡浪作用。因此，《实施方案》指出，计划通过岸滩整治修复工程，修复砂质岸线1984 米，完成32.33 万平方米的人工沙滩建设。将梅山湾从脏乱差的烂泥滩变成水清滩净、渔鸥翔集、人海和谐的“蓝色海湾”，需要多方共同发力、多维度持续有效合作。

但遗憾的是，梅山湾岸滩整治修复与治理目标仍有差距。根据象山港梅山湾岸滩整治修复工程的治理网络图（图2），可以看出，岸滩整治修复工程治理网络的网络规模为22个行动者，其中包含政府部门19 个、地方政府派出机构2 个、与政府合作的企业1 个（岩东公司）。

图2 岸滩整治修复治理网络

分析网络密度、网络规模、网络中心化、节点度、度数中心度以及核心—边缘数据，至少可以得出以下结论：（1）梅山湾岸滩整治修复工程治理网络的网络规模为22 个行动者，这表明，梅山湾岸滩整治修复工程治理的网络规模较小，并且网络中行动者也以政府部门占压倒性多数。无社会领域的社会组织和个体，只有1 家经济领域的合作企业，其行动者度数中心度很低，仅有0.048。（2）在该网络中，22 个行动者共形成了186 对合作关系。其中联系最多的是市海洋与渔业局（d=17）；联系最少的是岩东公司和柴桥中队（d=1）；平均节点度为8.45，即每个行动者平均与另外8—9 个行动者产生联系。由此可见，网络内行动者之间的联结并不稠密。这一情况也反映在岸滩整治修复工程治理的网络密度仅为0.386，可以判断该治理网络密度较低，这表明该网络中各行动者之间的联系较为松散、协作性也相对较低。（3）梅山湾岸滩整治修复工程治理网络的度数中心化为44.3%。从数据上看，中心化水平依然不高，网络内核心行动者对网络成员的动员能力并不强。（4）从度数中心度数据来看，宁波市海洋与渔业局位列第一（0.810），17 个行动者与之有联结，占整个网络所有行动者的77%；宁波市生态环境局位列第二（0.762），有16 个行动者与它联结，占整个网络所有行动者的72.5%。比较两者数据可见，两者在网络的地位差异并不大。另外，值得一提的是，虽然岸滩整治修复工程在北仑区，但度数中心度数值排名前五的部门中，只有1 个北仑区政府部门（即市自然资源和规划局北仑分局），并且在该网络中区级政府部门的数量也较少，度数中心度也较低。由此可见，梅山湾岸滩整治修复工程基本上以市政府有关部门为主体，至少反映了在该治理工程中市级政府机关与区级政府的联结还不够紧密。（5）从治理网络“核心—边缘”数据来看，在核心行动者中，市级政府占7/9，区级政府只有两家，占2/9；在边缘行动中市级政府占7/12、区级及以下政府占4/12、企业占1/12⑨。这也印证了度数中心度分析中的推断，即岸滩整治修复工程由市级政府部门主导，市级与区级（含以下）政府之间联结不够紧密。

（三）梅山湾海洋经济可持续发展监测能力建设的网络结构特征分析

工程区域海洋经济可持续发展能力建设涉及鄞州区、奉化区、北仑区、宁海县、象山县五个辖区范围。根据象山港梅山湾工程区域海洋经济可持续发展能力建设的治理网络图（图3），可以看出，工程区域海洋经济可持续发展能力建设治理网络的网络规模为60个行动者。其中包含政府部门52 个、政府部门派出机构1 个、与政府合作的企业3 个（宁波和阳建设工程有限公司、象山港湾水产苗种有限公司、求实船舶清洁有限公司）、事业单位3 个（中国水产科学研究院东海水产研究所、宁波市海洋与渔业研究院、宁波市海洋监测与装备技术服务中心）、个体1 个（志愿者）。

图3 工程区域海洋经济可持续发展能力建设治理网络

分析网络密度、网络规模、网络中心化、节点度、度数中心度以及核心—边缘数据，至少可以得出以下分析结论：（1）该治理网络的网络密度为0.892，比较接近1，可以判断该网络的密度较大，网络中部分行动者的联系较为紧密。网络规模为60 个行动者，政府部门占所有行动者的80%以上。这个较大网络的中心化仅有36.6%，说明虽然网络中行动者较多，部分行动者联系较为紧密，但网络的整体动员能力依旧不足。（2）从度数中心度来看，虽然该项目涉及的行动者数量较多，但度数中心度前三的都为市级层面的政府部门，区（县）一级数值最高的也仅为0.169（象山县政府），表明在该项目中，市级政府部门占据较大的优势，垄断着整个网络资源分配。（3）在该治理网络中，60 个行动者共形成了412 对合作关系。其中，联系最多的是宁波市象山港区域统筹发展领导小组办公室（d=27），表明其在整个网络中最为活跃；联系最少的有宁海县海事处、中国水产科学研究院东海水产研究所、求实船舶清洁有限公司、宁波和阳建设工程有限公司、宁波海警局、涂茨镇政府等6 个行动者（d=1）；平均节点度为6.87，即每个行动者平均与另外大约6—7 个行动者产生联系。（4）在该网络的“核心—边缘”分析中可以看出，核心行动者均为市级政府部门，区（县）级政府部门都在边缘行动者当中。（5）工程区域海洋经济可持续发展能力建设项目由于跨越5 个区（县）政府，因此在治理过程中更需要它们通力合作，但结合数据可以发现，各区（县）级行动者大多仅在各自的行政区内合作，网络中的核心者没有起到很好的协调沟通作用。

二、象山港梅山湾三个海湾环境治理网络结构特征的比较分析

象山港梅山湾综合治理工程主要涉及市、区（县）、乡镇三级政府，其中岸滩整治修复、湿地保护与修复的行动范围主要集中于北仑辖区范围内，因此相关行动者以市政府、北仑区政府为主；而工程区域海洋经济可持续发展能力建设涉及鄞州区、奉化区、北仑区、宁海县、象山县五个辖区范围，因此行动者更多，治理难度也更大。

从行动者数量、行动者类型、网络规模来看，上述三个案例中，湿地保护与修复、岸滩整治修复行动者数量较少，整体网络规模较小；而工程区域海洋经济可持续发展能力建设行动者数量比前两个案例高出许多，直接反映了该项目的网络规模较大。此外，三个案例中涉及的行动者类型中，不同案例也有不同的行动者类型，如湿地保护与修复项目有社会组织、工程区域海洋经济可持续发展能力建设项目有事业单位等。虽有些许差异，但网络中行动者类型还是呈现出较高的一致性，即网络中政府部门的数量占有绝对优势，即便在工程区域海洋经济可持续发展能力建设这一庞大的网络中，政府部门的数量占全部行动者数量的80%以上，并且在这些政府部门中，尤其以市级层面的政府部门为主。不难看出，这三个网络无不体现出行动者类型相对单一的特点，而这种单一式的参与主体在面临较为复杂的项目时会出现难以调动基层政府和社会的积极性等问题。

从网络密度和平均节点度来看，湿地保护与修复、岸滩整治修复的网络密度相对较低，因此这两个网络中的行动者协作关系水平较弱，治理的难度也相对较低；而工程区域海洋经济可持续发展能力建设项目由于治理难度高且较为复杂，涉及的行动者数量众多，由此反映出网络密度较大、相关的行动者的协作关系也更为紧密、网络发育也较为成熟等特征。从三个网络的平均节点度来看，岸滩整治修复工程的平均节点度最高，说明该网络相较于其他两个网络更加活跃，而工程区域海洋经济可持续发展能力建设的平均节点度相对较低，这是因为该网络中有许多节点度较低，这些节点对整体的平均节点度产生较大影响，也说明该网络还能继续发展。

从最大度数中心度来看，上述三个案例最大度数中心度均为市级政府部门，并且在湿地保护与修复和岸滩整治修复中，市海洋与渔业局的度数中心度均为最高，因此不难发现在海湾环境治理中政府各层级之间的协作、政府部门与社会组织的协作还有待进一步培育和完善，在这样的网络结构下，一旦网络中这些度数中心度最大的行动者（即核心行动者）退出，整个网络就很有可能面临崩溃。

从“核心—边缘”来看，三个网络的核心行动者中，政府部门占据大多数，且以市级政府部门为主。特别是在工程区域海洋经济可持续发展能力建设中，需要5 个区（县）政府的合作时，网络表现出各地基层政府的协作性不强，大部分仅在各自的区域内有限合作。

从网络中心化来看，三个网络的中心化程度均徘徊在40%上下，网络中心化程度并不高，这表明这三个治理网络的动员能力都不强。

三、象山港蓝色海湾治理现实问题分析及应对措施

（一）象山港蓝色海湾治理现实问题分析

通过三个案例的治理网络结构及其特征数据分析可以发现，象山港梅山湾综合治理工程存在行动者主体单一、各级政府间协作困难、跨域治理机制不完善等问题。

1.行动者主体单一，无法实现政府与社会、经济领域的协作

良好的海湾环境治理网络应包含多种类型的参与者。但通过分析三个案例后不难发现，治理网络中的行动者基本上以政府部门为主，尤其集中于市级层面的政府部门，即便在工程区域海洋经济可持续发展能力建设这个较大规模的治理网络中，非政府部门、企业、公民等社会、经济的行动者依然很少出现在网络中，参与者主体比例极不均衡。造成这种现象的一个原因是信息发布、项目宣传还不到位。比如在信息发布机制上，项目未及时、主动进行公开，没有特意进行宣传，这就造成了有一部分人甚至根本不知道某些项目的存在。因此，这种单一型的行动者把政府部门与其他利益相关的行动者割裂开来，无法实现政府与社会、经济领域的全方位协作。

2.各级政府在海湾环境治理中协作困难

网络度数中心化在40%上下，这个数值并不高，反映了三个治理网络的动员能力都不强，即使在网络密度相对较高的工程区域海洋经济可持续发展能力建设项目中，虽然部分行动者之间的合作十分紧密，但网络动员能力依旧欠佳。为何在“自上而下”权力运行的模式下，网络动员能力不足，究其原因，主要有以下三个方面：一、从海湾环境治理事项的参与主体来看，行动者主要是同一个层级的不同政府机构。当缺乏强有力的上级组织介入时，同层级政府部门经常会出现协作困难。二、从海湾环境治理事项的治理过程来看，基层政府组织还没有充分参与进来并发挥作用，所以各级政府组织间的协作还没有在网络中出现。三、从海湾环境治理事项本身的性质来看，事项的复杂性大大增加了各级政府之间协作的难度。例如梅山湾两侧河川均以梅山水道为排放水体，沿岸工业、生活等污染物不断排入湾内，海湾是陆地与海上双重排污的阵地，这使得海湾成为了水质污染的重灾区。四、从海湾环境治理的结果来看，由于海洋具有流动性，因此一个区域的环境问题很有可能会影响周边地区的环境。因此海湾环境治理不可能完全靠某个政府，需要各地政府通力合作，这在一定程度上增加了协作难度。

3.跨域治理机制不完善，降低各地区政府间协作效率

一般而言，完善的跨域治理机制是提高各地区政府间协作效率，从而提升治理绩效的关键。而在目前的海湾环境治理中，跨域治理机制并不完善。所选取的3 个案例中，工程区域海洋经济可持续发展能力建设项目涉及5 个区（县）政府，因此在项目进行过程中，理想状态应是充分调动各地方政府积极性，形成协作合力。但从工程区域海洋经济可持续发展能力建设项目的“核心—边缘”指标来看，13 个核心行动者均为市级层面，而各地基层政府不仅数量少而且均为边缘行动者。结合治理网络图还可以发现，即便在边缘行动者中，各基层政府也并没有形成协作，更像是各地“单打独斗”。因此，建立有效的基层政府跨域治理机制，才能打破单个层级政府行动的局面，实现各级政府间的协作。

（二）应对措施

为了解决上述问题，有必要对象山港蓝色海湾治理网络进行优化：

1.构建多元主体参与的多中心治理网络

海湾环境治理在公共部门一定程度上实现了资源的整合，但在私人部门，特别是在企业、非营利性组织、个人团体等还呈现出碎片化等特点，而多中心治理恰巧是实现公私部门资源整合的有效途径之一。埃莉诺·奥斯特罗姆指出，“一群相互依赖的个体有可能将自己组织起来，进行自主治理，从而能在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持续的共同收益”[6]。因此，本文认为需从政府、企业、非营利性组织三大主体构建多中心治理网络（图4）。

图4 海湾环境多中心治理结构

首先，政府掌握着海洋环境治理的核心资源，属于海湾环境治理的核心，发挥着主导作用。政府一方面需要制定海湾环境治理的政策，另一方面通过合法性权威实现资源的有效整合。同时，政府需要加强对企业的监督引导以及对社会组织的激励支持。其次，企业是海洋环境治理的重要力量。一方面企业在政策激励下成为治理网络的行动者，另一方面部分企业环保意识不强，仍然存在破坏海湾环境的行为，因此政府需要建立健全相应的制度加以规范，让企业承担起社会责任；此外，企业也需要与政府加强合作，促进合作伙伴关系。企业可为政府提供技术、资金等方面的支持，而政府也可以通过向企业购买服务、外包等形式，推进海湾环境有效治理。最后，社会组织参与海湾环境治理，是不可或缺的部分。海湾环境与公民日常生活息息相关，一定程度上会影响人们的日常生活。海湾环境治理若单靠政府或企业，难免会出现“失灵”现象，因此需要公民力量的加入，弥补政府和市场的不足。虽然公民参与环境保护不一定成功，但是缺乏有效的公众参与的环境保护制度注定要失败[7]。同时，社会组织作为一种非营利性组织，掌握着一定的社会资源，可以在政府与企业之间搭建桥梁，实现资源的有效配置。因此，社会组织应积极协助政府和企业，通过宣传引导等方式，吸引公民参与到环境保护中来，为海湾环境治理贡献力量。

2.明确各地各级政府间的协作内容、提升协作效率

为提高海湾环境治理中各地、各级政府间的协作能力，在治理项目推进过程中落实各地、各级政府间的协作内容，在行动中提升协作效率，这些都十分关键。首先，要将价值引导融入海湾环境治理中，通过政策解读、宣传等方式，提升海湾环境治理的价值认同，实现经济发展与生态环境保护双赢的局面。其次，要在项目推进过程中落实各地、各级政府的协作内容。在海湾环境治理中，各级地方政府一般都会按照合理分工等原则，明确各自的职责范围。但哪些是需要协作的内容还少有做出明确、细致的梳理，从而导致各地各级政府间的协作困难。最后，要在行动中建立健全协作机制、提升协作效率。在海湾环境治理中，政府、企业、社会组织三者之间应开展有效沟通，不断完善海湾环境治理的协作机制。政府应搭建合作交流的平台，企业应充分利用资金改进海湾环境治理的技术，社会组织应积极吸纳环境保护的专业人才，从而共同提高海湾环境治理的协作效率。

3.完善海湾环境跨域协作治理机制

海湾环境的有效治理离不开完善的跨域治理机制。首先，各级政府应在治理网络中搭建市县政府政策沟通平台。市政府作为上级政府掌握着核心资源，而县级政府则是海湾环境跨域治理的主力军，两者应相互配合、相互促进，因此，在政策制定、沟通过程中，应将各级地方政府充分考虑进来，结合各地的实际差异，发挥市县两级政府的优势，形成协作合力。其次，建立资源衔接互补机制。由于经济、社会、资源禀赋等客观因素，即便在同一个城市，不同区域间的实际情况也有所不同。因此，在海湾环境跨域治理中，各级政府应建立资源衔接互补机制，充分发挥各地在海湾环境跨域治理中的优势，增进各区域之间的合作与交流，实现资源互补。最后，完善海湾环境跨域治理监督机制。一方面要明确各区域地方政府的职权范围，制定责任清单，对其工作进行考核与监督。地方政府要将海洋环境保护作为政府官员的考核指标，提升政府官员行动的积极性；另一方面在海湾环境跨域治理中，政府可委托第三方机构进行监督，提供更为专业的技术支持，增强政府监督的科学性和有效性。