上海长期护理保险制度与养老需求适应研究

当前中国老龄化严重，失能老人数量日渐庞大的情况下，如何对这部分人群进行分级评估、照护，使得失能老人能够有尊严、体面地养老成了我国亟待解决的社会问题。为了解决这一问题，长期护理保险在全国部分城市开启试点，上海作为首批试点的城市之一，具备较丰富的实践经验，但在对养老需求的适应程度上尚有不足。文章研究发现目前长期护理保险存在的问题主要有受益人群较窄、忽视失能老人社会心理需求、评估过程不科学、护理服务质量不够高等问题，并针对这些问题提出了建议。

引言

我国正经历“银发浪潮”，老龄化带来的规模巨大的老年人口和失能人口成为我国社会不得不面对的严峻挑战。与之相对的是我国养老机构、社区为老服务中心等服务水平整体较低，提供的服务种类少、质量低。老年人的失能状况仍然不受重视，建立长期护理保险以完善社会保险体系能够有效地缓解这一问题。上海是该制度首批开启的试点城市之一，对上海市的长期护理保险养老需求与护理供应出现一定程度的不匹配的现状进行研究，能够更好地了解长期护理保险的优势、劣势和在发展中可能遇到的问题，而对这些经验进行总结是中国长期护理保险制度正式确立中不可或缺的组成部分。

一、上海养老需求状况分析

（一）访谈设计

上海长期护理保险制度在不同地区的试点时间不同，2017年于徐汇、普陀、金山三个区先行试点，在2018年在各个地区全面铺开。因为不同地区的社会、经济、人口状况不尽相同，导致老人失能程度、需求级别各有差异，因此本次研究样本从不同区域进行选择。本次研究随机抽取了黄浦区、徐汇区、奉贤区、长宁区、闵行区的由社区居家养老服务机构、日间照护中心提供护理服务的共计16名老人进行谈话，对部分语言表达能力较好、交流愿望强的老人则进行了进一步的访谈。

（二）访谈结果分析

1.基本生理需求

参与访谈的老人的基本生存需求得到了满足，如有老人表示：“我在这里都蛮好的，烧饭么家里人会给我烧，他们没有空我就到这里（日间照料中心）来吃。”这些老人的满足感源于家庭经济基础良好、子女赡养态度积极以及养老保障制度、设施完善；但是也存在部分对未来生存状况持悲观态度的老人，这部分老人认为自己以后生活质量有可能因养老金收入不足、子女赡养水平低而下降。少部分老人对自己身体健康状况存在担忧，如“反正都是混日子，过一天是一天，我这背天天疼，前两天眼睛还做了手术。”

2.长期护理需求

大部分老人对长期护理保险制度并不熟悉，对自己能受到的长期护理不了解，部分老人在访谈中提及“是听说有奖励的肥皂和牙膏才来社区日间照护中心参加讲座、检查身体的”。老人本身对长期护理保险的关注程度、了解意愿并不高，特别是一些独居老人和宣传做得不到位的社区的老人。宣传不足导致市场并未催生出新的需求，部分老人实际上的长期护理需求并未得到满足。

而在已經参与长期护理保险的老人中，他们所受到的医疗护理和日常照护服务存在较大差异。部分失能程度较低的老人认为自己目前受到的长期护理服务较为合理，如“这里的工作人员都蛮好的，扶我走到走廊，带我锻炼，这里还能洗澡嘞。”，失能程度低的老人认为长期照护服务没有作用，失能程度高的老人则认为服务不足。老人们普遍认为价格太贵，或护理人员的服务态度不好，希望用现金补偿代替护理服务。

3.社交心理需求

在访谈过程中，约有四成老人表现出了较为强烈的交谈意愿，认为他们缺乏能够与人交流的机会。“平时除了志愿者很少有年轻人会来这里，护理人员也和我们交流也比较少。”老人对于社交的渴望强度很高，但照护中心组织的活动内容难以匹配老人的社交需求，在没有活动的时候，老人常“一天也说不上一句话”。大部分老人认为长期护理并没有解决自己的社交需求或者认为长期护理服务与社交心理需求无关。

二、制度适应性分析

（一）与老年人失能状况适应分析

在上海长期护理保险制度中，为老年人提供的服务存在三种形式，分别为社区居家照护、养老机构照护、住院医疗护理。前两类提供的服务可以分为基本生活照料和常用临床护理两类。具体的服务项目有送餐、进食、修饰及洗浴、穿（脱）衣、如厕及排泄、移动、压疮护理、用药、物品整理、物品清洁消毒、洗涤、打扫房间、陪诊、购物、康复保健等。

可以看出，在长期护理保险提供的服务类型上，基本是与失能评估挂钩的，且主要由机构和社区居家养老提供。在基本生理需求和长期护理需求的服务种类上，基本能够满足老年人的需求。但是在制度的落实上仍然存在不足之处。如长期护理服务的覆盖面较小，评估结果不准确、复评不及时，护理人员不能很好执行护理服务等等。

（二）与老年人需求状况适应分析

在上海长期护理保险中的失能评估上，忽视了老年人在马斯洛需求层次上更高层次的问题，对于老年人的社交需求和心理需求并没有得到很好地满足，尽管在制度落实的过程中，或多或少能够一定程度上缓解老年人的孤单、难以实现自我价值等心理问题，但是并不是服务的主要目的，而是附加带来的作用，且并没有得到重视，老年人心理问题应得到制度建设层面的重视。

另外，长期护理保险面向的是60岁以上的老人，是统一于养老保险之中的，但是世界上更多国家，将长期照护作为面向全体失能人员的福利，这样能够很好地照顾到那些因未满60周岁而无法享受到长期护理服务的失能群体的需求。这是中国的长期护理保险体系所缺失的。

三、上海长期护理保险制度存在的问题及成因分析

（一）存在问题

其一，受益人群较窄。目前能够提供护理服务的机构、社区以及提供的服务次数远不及提出长期护理需求的老年人数量多。长期护理保险制度面向60岁以上、参加职工医保和居民医保、评估等级在二级以上的失能老人，忽视了60岁以下的低龄困难群体和精神类、残疾类疾病的失能群体。

其二，忽视失能老人社会心理需求。失能老人普遍存在一定程度甚至较为严重的心理问题，但在提供护理服务的过程中，社会心理需求常被忽视。存在相当一部分老人缺乏陪伴和照护，有参与社交的需求却没有条件，也缺乏来往的交际人群，但政府提供的长期护理服务不包括上门慰藉、心理疏导等。

其三，评估结果存在偏差。研究中发现存在某些自理能力较差的老人却比一些自理能力好的老人获得的失能评级更低的现象。在老人的身体状况发生变化，自理能力变好或变差时没有及时重新评级，导致评估结果与其获得的长期护理保险等级不匹配。部分老年人及其家属在评级过程中存在夸大病情或不配合评估的情况，这导致了部分老人的护理评级过高。

其四，护理服务质量不够高。目前的护理服务在次数、质量、种类上都存在一定的不足。服务人员在工资水平低、工作繁忙的情况下，提供给每位老人的服务质量会相对降低。目前提供的服務类型主要集中在家政服务、生活照料、医疗照护、康复训练上，社会交流、心理慰藉上的项目较少，并不满足老年人的心理需求。

（二）成因分析

其一，长期护理制度建设不健全，政策落实不到位。目前长期护理保险尚处于起步阶段，各个地区的长期护理保险都处于试点状态，并没有如同西方国家般经历了几十年的政策发展与调整改革。上海乃至中国的长期护理保险目前仍然在借鉴西方国家的经验，尚未试探出一条符合上海现状的正确路径。因此存在诸多不适应现象。

其二，对长期护理保险的资金投入不足，机构较少。目前政府对长期护理保险的投入不足，资金的利用效率较低，目前提供长期护理保险的机构大多采取官建民营的形式，这种方式能够较好地调动市场积极性发挥市场在资源配置上的作用，并能够弥补一定的市场失灵，但是由于长期护理保险本身具有社会福利性质，因此吸纳资金的能力较低，不被投资方看好，针对养老产业的市场投资很大程度集中在养老地产行业。这会导致该行业对政府的依赖水平较高，对政府提供的资金支持有较强的灵敏反应。

其三，对失能老人心理关怀缺失，护理人员队伍有限。失能老人的需求容易被忽略，进入该行业的人才也会相对减少。目前护理人员的培训质量较低，在缺乏专业人才的情况下，许多养老机构只能安排原有员工去提供长期护理服务，他们的服务水平没有达到资格标准。此外，就算专业技术水准达标，护理人员也存在服务态度差的问题，这是由于护理人员的专业素养不到位且缺乏有效的监管体系。

其四，智慧化水平不足，各个环节并未打通。目前长期护理保险制度处于新兴阶段，与“互联网+”的接轨程度较低。智能一体化的失能信息数据库建立较少，各个机构环节并未完全打通；在服务的提供上，智慧化的程度也较低，虽然目前上海市已经初步形成了网络平台养老服务平台的基本生活服务和医疗健康服务网上预约系统，但是长期护理保险加入该云平台的程度较低，服务资源的调动能力和灵活性不够。在服务的反馈上，尚未建立统一的云平台服务管理评价系统，对护理人员和机构缺乏监督作用。

四、结论及建议

（一）结论

目前长期护理保险的发展仍然存在困难与问题，本文针对其中供需不匹配的问题就失能老人的养老护理需求进行了调研。文章对主要参与长期护理保险的失能老人的生理和心理需求做了研究，得到如下结论：

第一，上海长期护理保险存在受益人群较窄的问题，这个问题有两个方面，其一是制度本身由于宣传不到位的原因在老年人群尤其是独居老人中覆盖面不够广；其二，长期护理保险制度同样忽视了60岁以下的低龄困难群体和精神类、残疾类疾病的失能群体。

第二，上海长期护理保险忽视了失能老人的社会心理需求，在失能评估的体系中，心理状况并不作为评估的参考依据；在提供护理服务的过程中，社会心理需求同样被忽视，而老人的社会心理需求较强且应该得到重视。

第三，失能评估中评估的过程不够科学。在评估过程中，由于老人及其家属的主观因素使得评估人员的评估结果并不准确，一些隐性的病情往往难以得到反映。另外，评估的流程过于繁琐。

第四，护理服务的质量不高。人员的数量和质量不够是导致这一问题的主要原因，护理过程缺乏监管、护理人员的专业素养不到位是重要原因。

（二）建议

一是扩大长期护理制度受益人群覆盖面。加大长期护理保险制度的宣传力度，加大资金投入，加快建设长期护理保险全市覆盖统一化体系，提高对机构的扶持力度，在覆盖范围、待遇水平、监督监察、人员培训等全方位提高标准。

二是将老人社会心理问题纳入政策议题。政府应加强对老年人社会心理的重视程度，将心理状况纳入失能评估的参考标准之中或设立专门针对社会心理问题的专项评估系统。制度层面上，在长期护理保险制度提供的服务中，增加精神慰藉服务。加强基础设施建设和政策建设，引导社会、机构关注失能老人心理问题，督促增加对老年人心理状况的研究调查。

三是优化失能评估制度、程序。程序上简化失能老人的失能评定、改评以及提供护理服务的流程，为失能老人尤其是独居老人办理程序提供畅通无阻的路径；调整优化失能评估的环节程序，引入“智能化”体系，建立“老年统一评估管理系统”。

四是提高护理人员质量，加强服务监管。加强对从业人员专业能力、综合素质的培训，举办护理综合素养比赛、举办业余文化活动等来提高其专业水平和对该行业的凝聚力。通过加强宣传来消除社会上对护理人员的偏见，年轻化护理服务人员队伍，给目前长期护理保险行业带来活力。

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作者简介：

潘欣雨（1999—），女，汉族，浙江台州人，华东政法大学硕士研究生，研究方向为社会风险治理。