乡村积分制治理的三维内涵与实践逻辑——以山西省P 县“道德银行”为例

文／郝 炜 赵培茜

自党的十八大以来，治理重心下沉和资源输入基层，在推进乡村治理效能显著提升的同时，也有可能造成两个方面的负面影响：一是行政化，二是资源依赖。前者导致行政事务与村庄公共事务的边界模糊；后者则导致村庄发展过度依赖外部资源，一定程度上制约了村庄内生动力和村庄主体性的培育。因此，基层治理体系现代化与乡村治理有效目标的实现，需改变单纯的行政下乡、资源下乡的治理策略，而应当通过机制下乡来重塑县乡村三级治理体系，有效激活乡村内部治理资源，建构以村为中心的基层治理共同体与乡村善治格局。在这一背景下，作为乡村有效治理的创新实践，积分制开始进入政策设计与学术研究的视野。自2019 年以来，全国乡村治理典型案例四批共123 个案例中就有36 个案例采用了积分制治理机制。2020 年，中央农村工作领导小组办公室和农业农村部发布的《关于在乡村治理中推广运用积分制有关工作的通知》明确指出了积分制对于乡村治理的重大意义。2023 年中央一号文件进一步要求完善包含积分制在内的诸多务实管用的治理方式，以持续提升乡村治理效能。因此，深入研究乡村治理中积分制的内在机理和实践逻辑具有重要的现实意义和理论价值。

一 刚柔并济：积分制与三治融合的理论逻辑

发端于浙江桐乡的“三治合一”基层治理新模式为乡村积分制治理融入了新的理论视角和实践要素。将自治的内生治理效能、德治的柔性治理效能和法治的刚性治理效能融于积分制中，体现为治理理念的灵活协同和治理机制的动态互补，将促进乡村治理资源的碎片化整合与乡村治理体制的创新化发展。

（一）主体维度：以内生治理筑牢自治参与

自治维度的内生治理指的是通过激发村民主体性意识，形成村民全过程、全方位、全链条参与乡村公共事务的持续行动机制。[1]乡村积分制治理正是以解决乡村内生动力不足为突破口，促进村庄内部的广泛参与和自我管理，由此积分制所形成的内生治理促进了乡村自治有效。

第一，塑造主体自觉性是积分制筑牢乡村自治参与的基础环节。传统乡村社会“皇权不下县，县下皆自治”的治理模式属于乡绅自治，[2]而普通村民作为乡村的原生主体，参与乡村治理的不可取代性却难以体现。因此在现代乡村社会中，处于村庄利益共同体中的村民，理应是乡村治理的参与者和建设者。[3]积分制正是以此为契机，通过积分激励调动村民参与乡村公共事务的主动性和积极性，并在参与行动中培养了自觉参与乡村公共事务的主体意识。由此复原乡村内生自治动力和强化基层民主自治体系，是现代乡村实现内生治理的应有之义。

第二，完善参与机制是积分制实现乡村自治参与的秩序保障。完善的自治机制不仅需要将特定的公共事务纳入自治程序，而且还需要良好的组织结构和制度安排做支撑。[4]乡村积分制以现有的村民自治制度为依托，对乡村公共生活中的大小事进行共同讨论，对纳入积分制的项目规则和赋值进行共同协商，并引导村民积极参与到积分评比和兑换中。这个过程将乡村的民主自治行为有序连接起来，并形成正式的参与机制，为村民自治提供秩序保障。

（二）价值维度：以柔性治理引领德治伦理

德治作为乡村积分制治理的有效抓手，旨在通过道德内在认同的自律性与外在评价的他律性形成乡村的“柔性治理”机制，[5]促使内在的道德发挥出外在的引领作用。积分制通过将村民的道德实践量化为可触可感的积分，积极引导村民向德向善，进而实现内在道德的有形外化。

第一，充分挖掘底蕴深厚的传统文化，营造乡村积分制的德治环境。中华优秀传统文化蕴含着丰富的道德文化理念，不仅“仁义礼智信”等道德规训仍具有价值，并且勤劳、友爱、互助等传承千年的优良品质仍在潜移默化地影响着人们的日常行为。同时在集地缘、血缘为一体的乡村社会，传统的伦理道德和“差序格局”的社会关系将为乡村治理培育极为深厚的情感支持与道德氛围，[6]这些都为积分制的开展提供了丰富的德治内涵，有利于形成道德认同的自律性。

第二，充分贯彻社会主义核心价值观，拓展乡村积分制的德治体系。社会主义核心价值观赋予乡村伦理道德新的内涵与价值，以规立德成为当代乡村精神文明建设的治本之策，为当代乡村治理绘制了情感治理的底色。德治作为一种精神文化理念，通过以德润人、以德化人的方式，为个体提供了价值引领，不仅提高了村民的道德认知水准，也为村民参与乡村治理提供了行为导向，最终实现内化于心、外化于行的良性循环。积分制通过乡风文明建设，将乡村特有的文化资源和道德观念融入乡风文明建设的具体规范和细则中，并为村民所遵守和践行，进而通过评选星级文明户和道德标兵等方式，将德治融入乡村治理的具体实践中，增强了道德评价的他律性力量。

（三）规范维度：以刚性治理夯实法治保障

法治维度是以正式的法律规范或制度规则为依据，通过权威性的力量、强制性手段和规范性程序，促进乡村治理的有序进行和稳定发展。积分制治理正是通过规则体系、村规民约、政策制度，约束村民行为、规制乡村秩序，促进了乡村“良法善治”的形成。

第一，积分制的规则体系是形成乡村法治的内生因子。乡村积分制治理形成了一套正式和明确的治理机制，其中对评分、评星、积分兑换等各个环节机制制定具体办法，确定标准和流程，让村民在特定规则中参与治理，这就为村民提供一个规范的行动框架，形成了彰显公平正义等最高价值追求的基本秩序，[7]因而积分制过程和机制的设计本身蕴含着法治规范的要素。

第二，积分制的政策制度是实现乡村法治的外在保障。权威性的制度安排构筑了法治的基本环境，因而农村基层法治化需要健全的法律制度为支撑。首先，政策制度的指导和支持有利于促进积分制规则体系和运行机制的有序运行，这是实现过程法治的重要条件。其次，政策制度也具有约束性，它为积分制设定了一个运行框架，保证积分制在国家法律允许的范围内运行，这是实现结果法治的重要条件。

总之，乡村积分制治理兼具自治、德治和法治的制度框架，德治提供的价值导引和法治提供的行为规则将转化为乡村的惯习和规则，并内化为村民的规则性认知和外化为村民参与公共事务的行为。由此村民不仅能夯实其权益保障，而且能进一步形塑自身的精神世界，从而不断正强化自觉参与乡村治理的意识和行为，形成乡村内生治理的良性循环。同时村民作为德治和法治的践行者，也是德治和法治的推动者，将会增强“三治融合”下乡村积分制的治理活力和韧性。

二 三维嵌入：乡村积分制治理的实践逻辑

积分制在应用于乡村治理实践的过程中，根据各地不同的现实情况演化出了许多具体的形式，山西省P 县“道德银行”机制便是如此。P 县位于吕梁山南端西麓，总面积达1510 余平方公里，总人口11 万人，原为省级贫困县。通过“道德银行”的“精神扶贫”新模式，将村民的美德和善举量化成看得见摸得着的有形分值，从物质和精神层面促使着贫困户做出改变，这种扶贫新模式有效激发了村庄脱贫攻坚的内生动力。[8]2019 年5 月21 日P 县正式退出省定贫困县序列，并连续两年脱贫攻坚成效考核评定等次为“好”，位列全省第一梯队。

“道德银行”迸发出的旺盛生命力和强大影响力，形成了“干部领上路、群众迈开步、干群合力攻坚”的良好局面，并进一步推动了乡村基层社会自治、法治、德治融合发展，形成“多元共治”理念下的新型乡村治理。[9]基于此，本文将“三维共治”分析框架中治理理念的协同下沉到治理机制的协同中来探析积分制治理，分析出积分制迈向治理有效的实践逻辑（如图1 所示）。

图1 积分制治理实践的逻辑机理

（一）主体参与：利益联结与组织协作

积分制的主体参与逻辑在于乡村治理主体通过积分的利益联结机制激活自觉参与乡村公共事务的意识，并在参与的过程中形成各主体协作参与的组织运行机制，从而形成乡村协作共治的自治环境。具体来说，这包括两个方面的机制：一是积分制通过利益捆绑的方式激活村民主体的参与动力；二是积分制通过组织协作的方式构建治理主体的参与模式，由此促进多个治理主体有序参与到乡村治理中。

第一，乡村积分制的利益联结机制唤醒主体参与，激发村民主动参与的自治意识。在马克思主义视域下，利益是主体实践的基本逻辑，[10]遵循这一逻辑，积分制通过将村民个体利益与自身行为联结在一起，着力激活村民参与乡村治理的动力。P 县积分制注重发挥农民群众在“道德银行”建设中的主体作用，通过积分等级与授信额度挂钩的方式激发群众向上向善的积极性和主动性。在具体实施过程中，各村委成立“道德银行+整村授信”评议小组对农户积分情况进行详细调查，并设定了AAA 级、AA 级、A 级、B 级、C 级五个信用等级，评定为AAA 级的农户，不仅可以被推荐为县级“星级农户”，得到3000积分用于兑换生活物品，还可以获得最高20 万元的授信额度。可见，从回应村民私人利益出发整合乡村公共利益，促使个人承担与收益对等的公共责任是形成治理方案和展开治理活动的关键。[11]这不仅促进村民回归到乡村公共空间中，也将村民向德向善的行为与乡村治理活动联结在一起，激发了乡村治理的内生动力。

第二，乡村积分制的协作参与机制弥合内部分歧，形成乡村协同共治的组织环境。P 县从优化连接和合理配置纵向传力和横向跨度间的要素和关系出发，[12]通过构建“县级总行、乡镇支行、村级网点”的纵向管理机制和以村党支部书记为核心的“四大员”横向协调机制（如图2 所示），为多方利益主体的参与协作搭建了一座共治桥梁。首先，P 县层层设立“道德银行”办公室，县、乡、村各级党组织书记担任“道德银行”领导组组长，行政一把手担任第一副组长，县级总行通过制定政策细则、提供专项资金支持；乡镇支行通过统筹“星级”评选、整合和分配资金进行积分管理，村级网点则进行具体的管理调配和积分兑换工作，实现了三级协同运作、上下联动。

图2 P 县“道德银行”组织运行方式

其次，P 县“道德银行”在村级层面形成了以村党支部书记为核心的主体协作网络。村党支部书记全面负责本村“道德银行”建设，全力推动各机构和利益相关主体之间的信息畅通和工作运行。管理积分制不同环节的工作人员则分别承担了不同的职能。评分员作为积分制的先头部队，由村干部、第一书记、驻村工作队和村民代表组成，全力负责对标评分、培育引导和跟踪管理；评星员作为促成积分制运行的关键人员，从本村威信较高的人群中公推公选产生，负责“十星农户”的评选工作；记账员由村委会计担任，负责积分制的台账和财务管理；超市管理员由县上开发的公益性岗位工作人员担任，负责积分兑换和积分超市的日常管理。他们作为利益相关者在不同而又相互联系的环节中配合工作，村民在此过程中可以表达利益诉求，并将有关积分制的讨论进行合议，以形成新的积分规则和指标，有力地推动了积分制的因地制宜和迭代更新，进而促进了乡村治理由原子化自治成功转向了协作型共治。

（二）价值共识：价值观重塑与公共性重建

在中国本土乡村伦理场域中，蕴含着丰富的道德治理资源，既包括传统乡村伦理内涵，也包括现代村域道德理念。通过对此类无形的治理资源进行整合，以德治单元小微化、德治内容大众化、德治形式可及化有效发挥德治在乡村治理体系中的基础作用，[13]达成积分制治理的价值共识逻辑。

第一，乡村积分制以量化德行的方式重塑个人价值观，奠定了提升个人道德水准的德治基础。P 县“道德银行”从当前乡村民风的突出问题出发，设置了10 个“基本星”和“动态星”，譬如孝老爱亲之星、团结互助之星、热心公益之星等，为了更直观地进行星级评价，P 县将星级项目和内容转化为可量化的分值，这种将星级评价与民风道德挂钩的做法，长期会对参与其中的村民产生潜移默化的影响，进而强化私德转化为公德的价值感。因而村民会通过积分制将积极向上、善德善举的公序良俗内化于心，外化于行，不断重塑和拔高自身的道德感与价值观，持续夯实乡村德治的社会基础。

第二，乡村积分制以赋予村民公共角色的方式重建乡村公共性，实现了提升乡村道德风尚的德治目标。P 县“道德银行”将赋予村民公共角色作为实现乡村德治的起点，首先是村民可作为代表担任“道德银行”的评分员和评星员。或以志愿者的身份参与到政策宣传等具体活动中，负责把关、培育和跟进“星级农村”的评比工作，如此一种“公共”的角色充分赋予了村民主人翁的身份意识。其次是村民从个体角色出发，参与到“星级农户”评比活动中，争做绿色生态之星、移风易俗之星等，同时作为“星级农户”适时加入热心公益、移风易俗等服务性队伍，发挥星级农户的示范性作用。总之，村民日常参与公共事务的过程，也是其渐由封闭的个人空间、家庭空间走向乡村公共空间的过程，由此整合了乡村碎片化的治理资源和主体，推动了乡村公共性的重建。可见德治是乡村治理的出发点也是落脚点，既体现为治理理念和治理手段，也将作为治理成果直接展示。

（三）制度规范：精细化管理与长效化制度

积分制的制度规范逻辑通过制定公开规范的规则体系与政策制度，让村民等治理主体在参与积分制的过程中增强识法、守法的意识，共同促进积分制管理的稳定运行与持续发展，最终实现以“良法”为前提的乡村“善治”。[14]

第一，规范的管理过程不仅促进了积分制的精细化发展，也塑造了村民的规则意识。P县“道德银行”机制遵循“创新看标准、评星有依据、失星再培育”的管理理念，为乡村治理提供了一套规范的积分制管理过程，其中包括评分、评星、公示核准、表彰大会、积分兑换和退出机制六大环节，并形成了一套从民主评议、跟踪管理再到最后摘星退出的动态循环机制（如图3 所示）。积分制还提供了一套有序的监督和考核机制，即按照规定对各村的工作情况进行公布，并将工作情况与村庄治理的绩效挂钩，最终转化为绩效工资。[15]在持续动态地监督考核下，“道德银行”得以接续推进并完善创新。同时，村民通过参与积分制，明白了恪守法律和规则条文、遵守村规民约的重要性和意义，由此树立了法治思维和法治精神；此外，村民还通过主动赋予自身依法参与公共事务的义务和责任，在依法参与中合理表达自身的利益诉求，也树立了维护合法权益的主体精神。可见，积分制动态运作的过程，也是农村基层群众法治意识和法治观念培育、塑造和发展的过程。

图3 P 县“道德银行”运作环节

第二，完善的政策制度不仅促进了积分制的长效化发展，也形成了乡村法治化的治理环境。P 县“道德银行”自2018 年9 月全面推广以来，因其治理成效和推广价值，山西省将其纳入了《关于深化扶贫扶志促进精准脱贫的实施意见》，此外还颁布了一系列支持性政策（如表1 所示），并成立了“道德银行”领导小组进行规范指导。政策和法律作为乡村治理现代化建设的正当性依据，是进行制度建设的核心要素，[16]为乡村积分制管理的规范化和长效化发展提供了方向指引和制度保障，也有利于形成法治化的治理环境。首先，积分制最基本的价值在于发挥了“道德银行”在脱贫致富和乡村振兴中的撬动作用。它以基础农户为核心，支持带动“星级农户”，实现农户、农村信用社和地方政府的多方共赢。其次，积分制根据乡村实际工作需要，结合桔梗综合利用、美丽乡村建设等主题活动有效拓展了积分制在乡村治理中的应用领域。并积极探索积分制的信息化运行平台，启动“P 县道德银行积分系统”数字化平台，强化和畅通了积分制的管理对接，促进了积分制的智慧化建设。正是得益于积分制完整连续的权威制度支撑，让有法可依、有法必依落实于每个阶段和环节，有利于在乡村形成法治的治理环境。

表1 2018—2022 年P 县关于“道德银行”的主要政策文件

三 乡村积分制治理的实践效能、限度与突破路径

透过主体—价值—规范的三维逻辑可见促进积分制迈向治理有效的内在维度与外在逻辑，印证了综合运用多种治理理念与治理技术具有极高的潜在价值。[17]乡村积分制治理正是在农村基层党组织的领导下，以激活乡村内生动力为目标，通过将乡村公共事务分解为可量化的指标，将村民个体行为转化为可视化的积分，由此形成的一套公共利益与个体利益挂钩、个体利益与个体行为挂钩的激励约束机制。其本质在于将原子化的村民转化乡村公共空间中的协同共治主体，将生活领域的道德资源转化为公共领域的治理资源，将隐性和柔性的道德要素转化为显性和刚性的治理工具，通过主体—价值—规范的三维逻辑嵌入“三治融合”治理体系，促进了多元治理理念和治理方式的整合，最终实现了生活共同体和治理共同体的功能重构。

（一）实践效能：空间重塑与要素整合

P 县积分制治理通过一套行之有效的制度设计，以德治为抓手、以自治为主体、以法治为规范，以村民的实质参与贯穿积分制运作的全过程，既彰显了在构建乡村治理共同体中对人的主体性和乡村公共性的关注，也体现了对全过程人民民主“以人民为中心”这一价值关怀的系统性回应。[18]

第一，积分制治理以培育乡村公共性为纽带促进了乡村治理共同体的全覆盖。以自治、德治和法治为核心的“三治”，拓展了积分制治理理念、治理方式和治理主体间耦合的力度、深度和广度。P 县积分制治理突破原有自上而下的科层化管理，转变为以村级网络为核心的纵向县乡村三级联动、横向各治理主体广泛参与的协同共治组织体系。这将系统整合各个主体的治理资源和治理优势，既彰显了社会治理共同体的包容性与整体性，[19]也夯实了乡村治理的社会基础。一言概之，积分制治理以乡村生活共同体为基础，促进了精神共同体、利益共同体和组织共同体的一体推进，最终实现了在党领导下的“人人有责、人人尽责、人人享有”的乡村治理共同体的有效构建，[20]进而推动了乡村全面振兴和善治格局的形成。

第二，积分制治理以村民实质参与为内核表达了全过程人民民主的内涵。P 县积分制治理从评分、评星、公示核准、表彰大会、积分兑换再到退出机制的六大环节，以完整的闭环链条将民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督的各个环节贯通起来，充分体现了对人民当家作主的有效践行。[21]基层作为落实全过程人民民主“最后一公里”，通过积分制治理吸引村民参与到乡村治理的自我实践、自我管理和自我约束中，不仅培育了村民的民主取向，也筑牢了村民对政治共同体的高度认同。[22]

（二）实践限度：资源依赖与适应潜力

P 县积分制以其丰富的内涵和完善的制度展现了强大的治理力量，但是在实际运行过程中，无论是受积分制本身的局限，还是受现实因素的影响，积分制治理面临着一些现实问题。具体如下：一是从积分制的特性来看，它的运行高度依赖资源的有效输入和输出，[23]其中它的资金完全依赖于县级部门的专项补助，而一旦对于积分制的资金管理和分配存在问题，积分制便难以为继。二是适应性问题值得深思。从积分制的后续发展来看，P 县采用积分制治理的初衷是为了解决脱贫攻坚问题，脱贫后用于乡村治理的其他领域，是否能继续产生效用？同时，如何有效而持续规避单一激励易导致的干群倦怠心理也迫在眉睫。三是村民参与制度设计问题。从积分制的制度设计来看，积分制具体内容的细则与规范都是由县级政府制定下发，村民对于积分制细则的制定和决策却缺乏发言权。

（三）突破路径：组织赋权与技术协同

本文认为积分制治理实践的突破路径在于组织赋权与技术协同。第一，突出党建引领下的村民主体地位，拓宽民主参与渠道。村民应当在基层党组织的领导下积极参与到积分制治理的全过程，既担任积分制设计的决策者，也担任积分制运作的参与者，还担任积分制管理的监督者，充分彰显人民当家作主的要求。这是通过积分制治理构建乡村治理共同体和全过程人民民主的应有之义。

第二，综合多种治理工具和激励手段，充分激发积分制的后续潜能。首先，探索以积分制为基础整合清单制、协商议事、数字化等多样化治理技术的整体性机制架构，并进一步对接与促进村级自治机制与县乡政府治理体系的协同整合，促进基层治理技术和基层社会的良性互动。[24]其次，积分制指标内容的设置应当更加突出问题导向，在承接国家乡村振兴总体战略任务的基础指标之外，结合村庄发展现状设计更具个性化和开放性的积分系统。再次，建立阶梯式的政策激励方式，合理设置激励目标以对村民的行为进行矫正和塑造。[25]总之，积分制治理需要结合多样化的和阶段性的治理技术和激励机制，以有效激活干部和群众的活力，并充分释放积分制治理的内在潜能。

第三，充分激活并优化配置乡村各类资源支撑积分制的可持续运转。积分制所需的资源，不应只依赖于县级政府的财政资金，还应充分挖掘村内治理资源和引入社会主体的参与力量，使得积分制能够真正具有可持续发展的自主空间；同时还应协调和处理好县乡各级主管部门的关系和职责，按照既定的统一标准公平合理地配置公共资源，通过规范化和程序化的机制运作来巩固政府与乡村之间以及干部与群众之间的信任关系，保障积分制治理机制的运行效能。