水利监督安全巡查发现问题分析及建议

张李朋，李景双，章志明，叶国平

(1.浙江省水利水电技术咨询中心，浙江 杭州 310020；2.浙江省水利水电建筑监理有限公司，浙江 杭州 310020)

0 引言

水利部“水利监督工作会议”指出，水利监督要发挥行业安全“压舱石”的保障作用，要以强有力的监督，保障新阶段水利高质量发展[1]。“十三五”期间，浙江省累计完成水利投资2880亿元，进入“十四五”，水利建设步伐进一步加快，水利建设投资创历史新高，行业监管任务繁重[2]。

为筑牢安全红线，严密防控风险，进一步加强对水利工程建设与运行安全监管工作，根据水利部《重大水利工程建设安全生产巡查工作制度》和《浙江省水利厅办公室关于开展全省水利工程安全巡查的通知》(浙水办监督〔2022〕17号)要求，开展全省水利工程安全巡查工作。

2022年6—11月，浙江省水利水电技术咨询中心完成了全省水利工程安全巡查年度工作任务。依据巡查工作成果[3]，对巡查发现的633个问题进行研究，分析当前水利行业安全管理方面存在的问题，探究问题形成原因，旨在促进水利工程安全管理水平，提升监管质效。

1 巡查工作概述

1.1 巡查对象

全省水利安全监管巡查35个单位。其中设区市水行政主管部门11个，厅直属单位1个，县(市、区)级水行政主管部门23个；抽查水利建设工程37个(国务院确定的水利重点建设工程1个、省重点水利建设工程11个、面上水利建设工程25个)；抽查水利运行工程23个。

1.2 工作方式和工作流程

安全巡查采取明查与暗访相结合的方式，明查水行政主管部门安全生产工作落实情况，暗访水利工程安全管理情况。

巡查工作流程如图1所示。

图1 安全巡查工作流程图

2 巡查发现问题分析

2.1 问题分类统计

安全巡查共发现各类问题633个。其中巡查35个水行政主管部门和单位，发现问题72个；巡查水利建设工程37个，发现问题428个；巡查水利运行工程23个，发现问题133个。

水利建设工程责任主体分为项目法人、勘测设计单位、监理单位、施工单位。水利运行工程责任主体为运行管理单位。按责任主体进行统计，水行政主管部门问题72个，占比12%；项目法人问题124个，占比20%；勘测设计单位问题14个，占比2%；监理单位问题91个，占比14%；施工单位问题199个，占比31%；运行管理单位问题133个，占比21%(如图2所示)。

图2 各责任主体问题分类统计图

(1)水行政主管部门问题72个，涉及单位17个，约占巡查单位数的49%。其中目标管理问题9个，占比13%；领导重视不够问题7个，占比10%；安全生产机构设置不健全问题15个，占比21%；责任落实不到位问题21个，占比29%；重点工作落实不到位问题20个，占比28%。

(2)项目法人问题124个，涉及项目25个，约占巡查项目数的68%。其中安全生产台账不健全问题25个，占比20%；安全生产机构设置不健全问题25个，占比20%；安全生产责任制落实不到位问题23个，占比19%；应急预案编报及演练不规范问题18个，占比15%；重点工作落实不到位问题9个，占比7%。

(3)勘测设计单位问题14个，涉及项目9个，约占巡查项目数的24%。其中设计技术交底不到位问题7个，占比50%；强制性条文辨识问题5个，占比36%；安全生产费用计列、安全专篇编制不规范问题2个，占比14%。

(4)监理单位问题91个，涉及项目23个，约占巡查项目数的62%。其中安全生产责任制落实不到位问题25个，占比27%；安全生产台账不健全问题20个，占比22%；安全监理规划、实施细则编制不规范问题17个，占比19%；人员、措施、方案审查及现场安全监督不到位问题16个，占比18%；安全生产费用审批不规范问题13个，占比14%。

(5)施工单位问题199个，涉及项目35个，约占巡查项目数的95%。其中事故隐患排查治理不到位问题27个，占比14%；施工现场安全管理不到位问题25个，占比13%；安全生产责任制落实不到位问题20个，占比10%；危险源辨识与管控不到位问题19个，占比10%；安全生产教育和培训不到位问题19个，占比10%；劳动保护等措施落实不到位问题16个，占比8%；安全生产费用落实不到位问题16个，占比8%；文明施工不到位问题12个，占比6%。

(6)运行管理单位问题133个，涉及工程17个，约占巡查运行工程数的74%。其中安全生产责任制落实不到位问题24个，占比18%；重点工作及信息填报问题10个，占比8%；安全生产台账不健全问题26个，占比20%；安全投入问题9个，占比7%；安全教育与培训不到位问题8个，占比6%；现场安全管理不到位问题43个，占比32%；应急管理不规范问题5个，占比4%；其他问题8个，占比6%。

2.2 问题典型表现

2.2.1水行政主管部门

(1)责任落实不到位。如某县农业农村局未层层落实水利安全生产责任，未与下属单位签订安全生产目标责任书。

(2)重点工作落实不到位。如某市水利局落实重点工作力度不够，在开展水利施工企业安全生产标准化创建工作方面进度缓慢，辖区内较多水利施工企业尚未开展标化创建工作。

(3)安全生产机构设置不健全。如某县水利局未配备或明确专(兼)职安全管理人员，未根据人员变更情况及时调整安全生产委员会或安全生产领导小组成员。

(4)目标管理工作有缺陷。如某区水利局未制定年度安全生产计划，未细化年度工作要点，工作计划的可操作性不强。

2.2.2项目法人

(1)安全生产台账不健全。如某流域综合治理工程项目法人(建设单位)为乡镇人民政府，未按SL 721—2015《水利水电工程施工安全管理导则》分类整理安全生产台账。

(2)安全生产管理机构不健全。如某水库除险加固工程项目法人未设立安全生产管理机构，未明确专职安全管理人员；某流域综合治理工程项目法人成立的安全生产领导小组成员不合规，未将设计、监理及施工单位现场负责人纳入为成员。

(3)安全生产责任制落实不到位。如某水库工程项目法人未建立健全以主要负责人为核心的安全生产责任制，未明确各级负责人、各职能部门和各岗位的责任人员、责任范围和考核标准。

(4)应急预案编报工作不到位。如某新建河道堤防工程项目法人编制的生产安全事故应急救援预案无相关人员联系方式，未成立应急抢险队伍，未编制超标准洪水应急预案，未开展应急演练。

2.2.3勘测设计单位

(1)设计技术交底不到位。如某重点山洪沟防洪治理工程设计单位设计交底时，未涉及安全生产内容，未针对山洪灾害防范提出指导意见。

(2)强制性条文辨识工作不到位。如某泵站工程设计单位未依据《水利工程建设标准强制性条文》(2020版)开展辨识工作，未定期检查强制性条文执行情况。

2.2.4监理单位

(1)安全生产责任制落实不到位。如某海堤安全生态建设工程监理单位安全生产责任制中总监代表等岗位安全职责与监理机构人员设置不对应，未对各部门、人员安全生产责任制落实情况进行检查、考核等。

(2)安全生产台账不健全。如某河道整治工程监理单位未及时收集、整理、归档安全生产档案，未按SL 721—2015导则附录C建立安全生产台账，缺重大事故隐患判别记录等台账。

(3)安全监理规划、实施细则编制不规范。如某水库除险加固工程监理单位未编制安全监理规划；某河道综合治理工程监理单位未编制危大工程监理实施细则等。

2.2.5施工单位

(1)事故隐患排查治理落实不到位。如某新建水库工程施工单位未开展隐患排查工作，对监管部门发现的上坝公路下边坡存在大量浮石等隐患问题未落实整改闭环工作等。

(2)施工现场安全管理不到位。如某水库除险加固工程施工现场电缆随意铺设于钢筋或其他钢支撑上，乙炔和氧气瓶倒地摆放，拆模脚手架平台无脚手板、防护栏杆等。

(3)安全生产责任制落实不到位。如某水环境生态修复工程施工单位未明确技术负责人、施工班组长的安全管理职责、责任范围和考核标准。

(4)危险源辨识与管控工作不到位。如某水库除险加固工程施工单位未开展危险源辨识与评价工作，重大危险源管控措施未落实等。

2.2.6运行管理单位

(1)现场安全管理工作不到位。如某排涝泵站运行管理单位未定期对消防设施组织检查，闸室淤积未及时清理，水泵设备及备用闸门锈蚀严重未及时维护等。

(2)安全生产管理台账不健全。如某水电站运行管理单位未建立职工健康档案，无劳动保护用品购买使用台账，2021—2022年无安全生产台账。

(3)安全生产责任制落实不到位。如某水库运行管理单位主要负责人未全面履行安全管理职责，未组织健全安全生产责任制。

2.3 原因分析

通过现场巡查，查阅相关台账资料，并与被查单位(工程)相关人员沟通交流，剖析问题形成原因。

2.3.1水行政主管部门

各水利局配备的专(兼)职安全监管人员流动性大，刚熟悉安全监管工作，又被调动或更换了岗位，工作连贯性不足；有的身兼数职，精力和时间有限，安全监管工作难以做深做细。

2.3.2水利建设工程

①项目法人配备的技术力量不足，尤其是乡镇承担管理职责的水利建设工程，管理人员同时要承担乡镇农业、林业、土地拆迁等工作，无力顾及项目安全管理工作，造成问题较多。②由于我省水利投资逐年加大，设计单位承接了过于饱和的工作任务，却没有足够的人力支撑项目需求，加上内部校审流程把关不严，设计文件中安全部分的内容深度不足，对强制性条文辨识、执行不够重视[4-5]。③水利监理行业利润偏低，现场监理人员配备不足，日常安全检查走过场，未能切实履行安全监理职责。④施工单位自身安全责任意识淡薄，安全教育培训不到位，未及时宣贯最新的安全管理法律法规和标准，造成隐患排查治理不彻底，对现场明显存在的安全问题未能及时发现并处理。

2.3.3水利运行工程

由于水利运行工程多数远离城镇，运行管理单位配备的安全管理人员年龄普遍较大，安全观念相对陈旧，难以接受和适应新的安全管理理念，新的安全法规标准需较长时间才能落地生效。

3 监管建议

3.1 加强部门协同监管，铸牢安全生产网

水利安全监管工作涉及水利工程建设、运行、水旱灾害防御、河湖管理、水土保持、水资源管理等多个业务科室，有关科室应研究制定统一检查表单，准确把握安全监管工作重点，开展综合检查，组织实施“综合查一次”，全方位铸牢安全生产网。

3.2 探索安全监管模式，完善第三方协助监督机制

针对技术力量配备不足的监管部门和建设单位，应按《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》和国务院安委会《关于加快推进安全生产社会化服务体系建设的指导意见》相关意见，推动、整合利用社会资源，探索安全监管模式，完善第三方协助监督机制，将安全监管工作中的基础性、技术支撑性工作采取公开招标的方式，向社会力量购买服务，以解决现有专职人员和技术力量不足问题[6-8]。

3.3 加大新法规标准宣贯力度，确保新法规新标准执行到位

针对县(区)水利局开展的安全培训时间偏短，新法规标准讲不透、说不清，培训效果不理想等问题，建议由省、市两级水行政主管部门组织安全生产培训会，通过动员、集中培训、编制标准释义说明，对基层水利人员最迫切、最关心的问题进行释疑解难，确保新法规新标准贯彻落实和执行到位[9]。

4 结语

(1)巡查35个水行政主管部门和单位，共计发现72个问题。其中责任落实和重点工作落实不到位问题最为突出，分别占问题总数的29%和28%。各地水利局需要加强部门协同监管，减少安全监管人员流动性过大和过多兼职，将责任和重点工作落实到位。

(2)抽查37个在建水利工程，共计发现428个问题。其中施工单位问题尤为突出，占比高达46%，项目法人和监理单位次之，分别占29%和21%。技术力量配备不足的建设单位，可以引入第三方协助监管，要求监理单位配足现场监理人员，切实履行安全监理职责，督促施工单位加强事故隐患排查治理工作，确保工程施工安全。

(3)抽查23个水利运行工程，共发现133个问题。其中现场安全管理不到位和安全生产管理台账不健全问题较多，分别占比32%和20%。运行管理单位应加强新安全法规标准教育培训，配备、储备高素质的安全管理人员，加强现场安全管理，健全安全生产管理台账。

本次浙江省水利监督安全巡查，采取明查与暗访相结合的方式，共发现各类问题633个。通过巡查，问题整改，消除了一批安全隐患，对提高基层水利工程建设和运行管理水平，能起到非常巨大的作用，对保障新阶段水利高质量发展具有十分重要意义。