政府审计对区域营商环境的治理效应研究

叶邦银 李辛熠 徐怀宁

【摘 要】 外部环境不确定性的日益增长不仅要求区域营商环境具备便利化、法治化和国际化等属性，更对区域营商环境的抗逆力提出要求。文章从政务环境、市场环境、公共环境和社会文化环境出发，结合内固性、储备性及资源动员性三个维度构建了区域营商环境抗逆力指标体系，基于熵权法-TOPSIS方法进行测度，并运用泰尔指数计算其区域差异。基于2005—2021年省级面板数据实证研究发现，政府审计对于提升营商环境抗逆力、减少营商环境抗逆力区域差异具有积极作用。进一步分析表明，政府审计可以通过降低经济政策不确定性提升区域营商环境抗逆力、减少营商环境抗逆力区域差异。对于营商子环境而言，政府审计的影响效应仍存在。

【关键词】 政府审计； 营商环境； 抗逆力； 区域差异； 国家治理

【中图分类号】 F239.44；F061.5  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2024）04-0006-09

一、引言

营商环境的优化建设既是完善社会主义市场经济体制的重要内容，更是激发市场主体活力的重要因素。习近平总书记多次强调，要“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。良好的营商环境有利于促进生产要素自由流动与资源优化配置，成为构建“双循环”新发展格局的有力支撑。根据世界银行发布的《2022年全球营商环境报告》，中国营商环境全球排名跃升至第31位，表明随着“放管服”改革的稳步推进，我国营商环境的优化取得了重大成效。另一方面，也反映出我国营商环境相较于国际一流水平仍存在较大提升空间。在环境不确定性和风险迅速累积的背景下，优化营商环境势必要考虑增强营商环境的发展活力和内生动力，即提升营商环境的抗逆力。考虑到当前的人类社会进入了突发事件的高发期，如何在“逆全球化”力量急速上升等风险因素多重影响下仍保持营商环境的健康可持续发展，则进一步对增强区域营商环境抗逆力提出要求。

作为区域应对外在风险的自反性理性的典型代表，营商环境抗逆力的提升不仅受到区域自身要素禀赋的影响，更取决于政府方面的约束。而政府审计作为实现国家良治的重要途径之一，必然对区域营商环境的抗逆力产生深远影响。作为国家治理的基石和重要保障，政府审计的功能随着公共受托责任的发展和国家治理重点的转变不断拓展，其在提高社会资源配置效率、保障和改善民生、促进经济持续稳定发展等方面均具有重要意义。政府审计可以通过发挥揭示、处理处罚、建议等功能，对地方政府行为、资源配置效率乃至企业治理结构等产生作用，进而直接或间接地影响区域营商环境抗逆力。自然禀赋条件、经济发展水平以及法律法规体系等方面的地缘差异直接导致我国营商环境抗逆力显现区域差异，对区域发展不平衡不充分的问题开展专项审计，促进实现宏观上经济和社会的高质量发展，推动区域协调发展[1]。

本文可能的贡献体现在如下方面：（1）将抗逆力理论的研究应用至区域营商环境层面，并设计了区域营商环境抗逆力测度指标体系，就其区域差异进行了分析。在丰富区域营商环境相关研究的同时，拓展了抗逆力理论在区域层面的学术研究范围。（2）探寻政府审计对区域营商环境抗逆力的影响機理和作用机制，丰富了政府审计方面的理论研究文献，为政府审计以及区域营商环境抗逆力领域的研究提供了新的视角和经验证据。

二、概念界定与文献综述

（一）概念界定

“抗逆力”概念最先是生态学、环境学、城市规划学领域研究的理论范式，随着研究的深入和拓展，“抗逆力”一词被引入更多的研究，包括生物学、教育心理学、组织管理学、社会工作、应急管理等。抗逆力至少包括系统面对风险时的应对、转化、保持、可持续四种能力，确保系统免遭风险的侵蚀，保持系统的稳定性。抗逆力概念的演变过程经历了由静态到动态，由个体到环境交互，由单一到多样的三个发展阶段，并由此产生出四种观点：特质说、结果说、过程说、能力说。从上述发展历程可以看出，抗逆力在发展过程中外延不断拓展，内涵不断深化。

基于上述研究，“营商环境抗逆力”最基本的含义是区域营商环境拥有的化解外来冲击、在危机出现时仍能维持其主要功能运转的能力，也可称其为“营商环境恢复力”或“营商环境韧性”。具体而言，营商环境抗逆力主要包括内固性、储备性、资源动员性三个维度。营商环境内固性指营商环境可以用于抵抗外在风险的内在优势；营商环境储备性指在面对压力时，营商环境系统拥有的可供选择和可替代的系统资源；营商环境资源动员性指面临突发情况时，营商环境系统动员所需资源和服务的能力。营商环境抗逆力包括静态和动态两个层面的意义：静态层面主要是指区域营商环境在面临风险时本身具有的适应、恢复及抗干扰的能力；动态层面更注重营商环境中个体和组织的作用，主要是指个人或集体面对风险影响时，充分发挥主观能动性，发挥经济、社会、组织和技术等系统的作用，从而推动营商环境适应风险和控制风险。

（二）文献综述

既有研究探讨了营商环境的影响因素及经济后果，关于营商环境的影响因素学者们主要从宏观和微观双元视角加以分析，发现国家政策对营商环境具有约束和促进作用[2]。已有关于“抗逆力”的研究最早出现在工程学，加拿大生态学家霍林（C.S Holling）将其应用至生态系统中，并视其为积极思考系统自我修复能力的思维方式。此后，“抗逆力”作为一个风险管理的范式被应用于演化经济学、区域经济学、发展经济学等多个领域，成为研究某个经济体系或区域如何在经济危机中得以恢复的重要分析范式。抗逆力的研究多聚焦于概念界定、影响因素探析及指标测度等方面，且多停留于理论探讨阶段，实证分析相对较少，应用于营商环境的实证研究更为鲜见。因此，本文在现有研究的基础上引入了区域营商环境抗逆力的概念，旨在对区域营商环境的风险抵御能力予以进一步考察。

已有关于政府审计的研究多着眼于制度演进或经济后果方面，部分学者针对政府审计的制度嬗变与职能定位解析展开深入探索。随着国家治理职能重心位移，政府审计也进入转型升级的新阶段。越来越多的学者开始关注政府审计的制度变迁和演变规律，尝试厘清在此过程政府审计的职能定位问题，并围绕其经济职能、政治职能与社会职能展开深入分析[3]。学者们运用规范或实证的方法，详细论证了政府审计对宏观经济社会层面与微观组织层面的经济效应。

上述研究表明，学者们基于区域层面针对营商环境与政府审计均进行了较为深入的探索，取得了一系列富有理论和实践价值的研究成果，但关于政府审计对区域营商环境影响的作用机制研究非常少见，从抗逆力的动态视角探寻政府审计如何影响区域营商环境空间非均衡性的研究更是鲜少触及，研究该问题可为政府审计助力防范化解重大风险贡献新的文献。

三、理论分析与研究假设

（一）政府审计与区域营商环境抗逆力

我国经济已转向高质量发展阶段，作为促进经济高质量发展的主要抓手，优化营商环境，构建市场化、法治化、国际化生产经营环境迫在眉睫。营商环境整体水平既是国家治理能力在一定层面上的外显，也是经济社会可持续发展的关键影响因素。国际国内舆情的变化要求营商环境不仅需要拥有便利化、法治化和国际化等属性，更应具备较强的抗风险能力。因而，在不确定性因素日益增长的背景下，如何提升营商环境的抗风险水平、增强营商环境抗逆力成为亟待解决的现实问题。在增强营商环境抗逆力、建设高质量营商环境的过程中，政府、市场、社会三大主体的协同治理显得尤为重要。其中，政府对于营商环境抗风险意识的营造起到重要作用，为激发市场主体活力、深化改革工作指明了方向[4]。而市场主体作为营商环境的直接参与者，则是增强营商环境抗逆力的重要支撑。社会主体是营商环境的利益相关者，借助社会主体的信息反馈，营商环境抗逆力能够得到更有效的提升。政府、市场、社会三大主体发挥协同治理功能，有助于提升营商环境稳定性，构建拥有良好抗风险能力的区域营商环境。而政府审计则对上述三者相互协调、支撑、制约的模式存在直接或间接的影响。

作为强化公共受托责任的监督机制，政府审计的目标和作用随公共受托责任内涵的拓展而不断深化[5]，其通过发挥审计的揭示、处理处罚、建议功能，有效防止权力滥用，避免治理失效，提升营商环境抗逆力，进一步促进营商环境优化。首先，国家审计能够发挥揭示功能，通过及时披露相关信息将腐败问题扼杀于萌芽状态，有效提升区域营商环境抗逆力。其次，国家审计能够发挥处理处罚功能，规范相关经济主体的行为决策，进而大幅提升区域营商环境抗逆力。最后，国家审计能够发挥建议功能，建设性建议的提出有利于推动体制改革，不断完善相关制度，为提升区域营商环境抗逆力创造良好的条件。基于以上论述，本文提出假设1。

H1：当其他条件一定时，政府审计能够有效提升区域营商环境抗逆力。

（二）政府审计与营商环境抗逆力区域差异

针对不同地域企业发展面临的复杂经济、市场及制度环境，进一步考察营商环境抗逆力的区域差异，对于深入分析中国营商环境的风险抵御能力、制定优化政策，进而缩小省际发展差距，具有重要的现实意义。这些差异在参与主体和外部环境两个方面均有所体现。从参与主体来说，企业是营商环境的重要参与主体，由于企业规模、董事会特征、产权性质等因素的影响，企业在投资机会、财务状况、经营风险等方面存在显著差异[6]，其风险抵御能力有所不同。具体的，企业规模可以通过规模经济效应和技术创新活动两种机制提升自身生产率，促进经济发展方式由粗放型向集约型转变。在转轨经济制度背景下，我国企业自身的所有制性质影响着企业的战略决策。从外部環境来说，如信任、政府干预、金融发展、地方保护、司法公正等区域正式或非正式制度亦是影响区域营商环境抗逆力的重要因素。地区之间制度环境的差异，将导致CEO管理自主权大小程度的差异，进而影响组织战略选择与绩效。官员变更导致的政策不确定性将显著加剧当地企业面临的市场风险。市场化程度较高的地区，要素市场发育更好，民营经济更加活跃，企业面临的融资环境和信用环境更好，因而不确定性因素给民营企业带来的负面冲击将减弱[7]。

本文着眼于政府审计的三大功能，对政府审计与营商环境抗逆力区域差异间的关系进行了深入分析。从揭示功能来看，政府审计能够将经济主体的行为置于聚光灯下，及时反馈财政资金在使用过程中存在的各种问题，减少因经济效率低下造成的营商环境抗逆力区域差异。从处理处罚功能来看，政府审计能够惩治经济主体的违法违规行为，通过对腐败和寻租活动进行直接处罚发挥震慑作用，使地方政府、国有企业中相关人员的自利动机大幅减少，有助于高效利用国有资源，弱化营商环境抗逆力区域差异。从建议功能来看，有价值的建议能够为经济主体指明方向，减少因“知识局限”造成的滞后与片面，帮助经济主体突破知识经验瓶颈，进而减少营商环境抗逆力区域差异，推动区域协调发展。综合上述分析，本文提出假设2。

H2：当其他条件一定时，政府审计能够缩小不同区域间的营商环境抗逆力差异。

四、研究设计

（一）样本选择与数据来源

本文选取2005—2021年我国省级面板数据作为研究样本，探究政府审计与区域营商环境抗逆力间的关系。政府审计数据来源于《中国审计年鉴》；营商环境及控制变量数据来自《中国统计年鉴》，通过手工整理获取。

（二）变量定义

1.区域营商环境抗逆力

既有研究尽管尚未系统地对营商环境抗逆力进行合理度量，然而对于如何衡量抗逆力却已展开较多探索，其中，O'Rourke（2007）提出的4R模型是目前被广泛认可的抗逆力测度模型。本文借鉴其对抗逆力的测度方法，并结合营商环境特性以及治理的三大参与主体——政府、市场和社会，分别从政务环境、市场环境、公共环境和社会文化环境出发，结合内固性、储备性及资源动员性三个维度进行考虑，本着科学性、全面性、独立性、可操作性及信息最大原则，选择多个细分指标构建区域营商环境抗逆力水平综合指标测度体系（如表1）。为了避免主观权重赋值的任意性，本文采用熵权法与TOPSIS法相结合的方式，对指标体系中的各项指标进行科学赋权，以便更加合理地测算出区域营商环境抗逆力的真实水平，记为Resis。

2.营商环境抗逆力区域差异

本文使用泰尔指数测度不同区域间的营商环境抗逆力区域差异。泰尔指数是广义熵（GE）指标体系的一种特殊形式，其优点在于可以将区域间的总体差异分解为组内差异和组间差异两部分，从而为观察和揭示组内差异和组间差异各自变动的方向和变动幅度，以及各自在总差异中的重要性及其影响提供了便利。泰尔指数的数值越大说明差异越大。本文借鉴Theil（1967）等对泰尔指数及其结构分解的方法论述，构建了如下泰尔指数的计算与分解公式。

将n个个体划分为K个群组，每组分别为gk（k=1，2，3，…，K），第k组gk中的个体数目为nk。Yk为第k组样本区域营商环境抗逆力得分占样本总体区域营商环境抗逆力得分的比率。总差异记为Diff，组内差异记为Diff1，组间差异记为Diff2。

3.政府审计

本文借鉴郑石桥等[8]的方法，基于政府审计揭示功能（Audit1）、政府审计处理处罚功能（Audit2）、政府审计建议功能（Audit3）三个方面，使用熵权法对政府审计（Audit）进行测度。其中，审计揭示功能=Ln（审计（调查）查出主要问题情况金额/审计（调查）单位数量），审计（调查）查出主要问题情况金额=违规金额+损失浪费金额+管理不规范金额；审计处理处罚功能=Ln（审计处理处罚金额/审计（调查）查出主要问题情况金额）；审计建议功能=Ln（提供审计建议数量/审计（调查）单位数量）。此外，考虑到政府审计影响的滞后性，将指标做滞后一期处理。

4.控制变量

为控制其他因素的影响，本文借鉴王彦东等[5]相关研究，选取人口规模（Pop）、贸易开放程度（Imp）、固定资产投资增长率（Inv）、教育水平（Edu）、国有化占比（Soe）、财政自给率（Sf）作为控制变量。

各变量定义如表2所示。

（三）模型构建

模型1、模型2中，Resisi，t为i省t年份的营商环境抗逆力，Diffi，t为i省t年份的营商环境抗逆力区域差异，解释变量Auditi，t为i省t年份的政府审计功能，Controlsi，t为i省t年份的控制变量，α0、β0为常数项，α1、α2、β1、β2为变量的回归系数，Province为地区固定效应，Year为年份固定效应，εi，t为随机扰动项。

五、实证检验

（一）描述性统计

描述性统计结果如表3所示。营商环境抗逆力（Resis）的最小值为0.029，最大值为0.772，其均值仅为0.285，这表明营商环境抗逆力水平总体不高，存在着较大的提升空间。政府审计功能（Audit）最大值、最小值相差较大，这表明不同省份的政府审计功能发挥存在差异。从控制变量来看，每万人中高等学校平均在校生数（Edu）的标准差较大，不同省份的受教育水平有所区别。

（二）基础回归分析

1.政府审计与区域营商环境抗逆力

表4列（1）—列（4）分别列示了解释变量为政府审计综合功能、政府审计揭示功能、政府审计处理处罚功能、政府审计建议功能四种情况下的回归结果。政府审计功能（Audit、Audit1、Audit2、Audit3）均在10%及以上水平显著。这表明，政府审计功能的发挥有助于区域营商环境抗逆力的提升，验证了H1。

2.政府审计与营商环境抗逆力区域差异

表4列（5）—列（8）分别列示了解释变量为政府审计综合功能、政府审计揭示功能、政府审计处理处罚功能、政府审计建议功能四种情况下的回归结果。政府审计功能（Audit、Audit1、Audit2、Audit3）均在10%及以上水平显著。由此可见，政府审计功能的发挥能够有效减少营商环境抗逆力区域差异，与H2一致。

（三）稳健性检验

1.工具变量法

考虑到地区的营商环境对审计机关的活动及其效果可能产生一定的影响，为了缓解潜在的内生性问题，本文选取地方政府审计机关在职人员数占地区人口总数的比重为工具变量，使用两阶段最小二乘法进行检验。实证结果如表5列（1）—列（3）所示，当被解释变量分别为区域营商环境抗逆力（Resis）、营商环境抗逆力区域差异（Diff）时，政府审计综合功能（Audit）的系数均在5%水平上显著，可见克服内生性问题后，政府审计的影响效应仍存在。

2.倾向得分匹配

考虑到不同省份间的资源禀赋存在一定的差异，本文使用傾向得分匹配法对样本进行筛选。首先，将人口规模、贸易开放程度、教育水平作为匹配变量，使用1 1有放回匹配方式进行匹配。然后，基于匹配得到的样本再次进行回归，结果如表5列（4）—列（5）所示，政府审计综合功能（Audit）的系数仍显著。

3.替换变量测度方式

除了通过熵权法提取指标外，学者们亦使用不同审计功能的乘积来衡量政府审计综合功能。因此，本文使用政府审计揭示功能、政府审计处理处罚功能、政府审计建议功能三者之积替换原先熵权法获取的政府审计综合功能指标进行再次回归，记为Audit0。回归结果如表5列（6）、列（7）所示，Audit0的系数均在10%及以上水平显著，与前文结论一致。

4.进一步增加控制变量

为了验证实证结果的稳健性，本文进一步控制了区域经济特征和审计特征，在原来模型的基础上增加了地区生产总值的自然对数和地区审计单位数的自然对数这两项控制变量，分别记作ED和AU。回归结果如表5列（8）、列（9）所示。数据显示，政府审计综合功能（Audit）均在5%水平上显著，说明进一步控制潜在影响因素后，政府审计对区域营商环境抗逆力、营商环境抗逆力区域差异的影响仍存在。

六、进一步分析

（一）作用机制分析

政府审计在监督政府宏观经济管理政策活动中发挥着重要作用，能够及时发现问题、促进经济政策的落实，是进行宏观经济调控的重要手段。由此可见，政府审计可以通过降低经济政策不确定性提升区域营商环境抗逆力、减少营商环境抗逆力区域差异。本文参考Baker et al.[9]的研究，根据《南华早报》关键词搜索测算得到的指数衡量经济政策不确定性，记为EPU。构建模型3—模型5，使用依次检验法检验经济政策不确定性的中介效应，回归结果如表6所示，政府审计综合功能（Audit）、经济政策不确定性（EPU）的系数均显著，验证了经济政策不确定性的部分中介作用。

（二）基于子环境视角的回归分析

1.政府审计与区域营商子环境抗逆力

本文分别从政务环境、市场环境、公共环境与社会文化环境四个子环境出发，参照之前的指标体系分别使用熵权-TOPSIS法构建子环境抗逆力指标（Resis1、Resis2、Resis3、Resis4）。回归结果如表7列（1）—列（4）所示，政府审计综合功能（Audit）的系数均在10%及以上水平显著为正，说明政府审计对营商环境各个子环境的抗逆力均能起到提升作用。

2.政府审计与营商子环境抗逆力区域差异

本文使用泰尔指数衡量营商子环境抗逆力区域差异再次进行回归，回归结果如表7列（5）—列（8）所示。表中的数据显示，政府审计综合功能（Audit）的系数均在10%及以上水平显著，这表明政府审计能够有效降低营商子环境抗逆力区域差异。

七、研究结论与政策启示

在外部不确定性普遍存在的当下，除了不断优化营商环境的各项指标外，更应注重对营商环境自身如何抵御外界干扰的探讨。本文基于2005—2021年省级面板数据，实证检验了政府审计对区域营商环境抗逆力、营商环境抗逆力区域差异的影响，并得出以下结论：政府审计能够有效提升区域营商环境抗逆力、减少营商環境抗逆力区域差异。进一步，政府审计可以通过降低经济政策不确定性提升区域营商环境抗逆力、减少营商环境抗逆力区域差异。对于子环境而言，政府审计的影响效应仍存在。

本文的政策启示如下：首先，审计机关应当保持其独立性，增强政府审计的治理效应。审计机关独立性越强，越能向公众、企业等传递政府的真实信息，有助于监督政府工作的效率和效果，有利于提升政府行政效率、减少市场上的逆向选择行为，提升区域营商环境抗逆力水平。其次，应进一步强化审计功能，完善审计问责制度。审计治理功能的发挥情况在很大程度上影响着政府审计提升区域营商环境抗逆力的效果。通过加大审计监督、处理处罚的力度并加强审计机关与其他部门的协作可以充分发挥审计治理功能。最后，除加大政府审计力度外，还应充分调动政府、企业的积极性。提升区域营商环境抗逆力仅仅依靠政府审计的力量是远远不够的，在区域营商环境抗逆力的某些维度，政府审计可能并不能充分发挥作用。这就需要政府进行宏观调控、企业积极参与其中，共同构建优质、高效、稳定的营商环境。

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