面向“放管服”的省级宅基地建房管理平台建设与应用——以湖南省宅基地信息化建设为例

方靖

1. 湖南省第三测绘院，长沙 410011；

2. 湖南省地理空间信息工程技术研究中心，长沙 410011；

3. 地理信息安全与应用湖南省工程研究中心，长沙 410011

1 引 言

近年来，为解决日益严峻的“三农”问题，国家陆续提出城乡一体化、新型城镇化建设等宏观性战略措施，但始终未能遏制城乡差距的进一步扩大（何仁伟，2018；韩立雄，2019）。随着党的十九大对乡村振兴战略的提出，做好宅基地管理工作的“放管服”改革，简政放权，规范宅基地管理工作，优化业务工作流程，保障农民居住用地现已成为乡村振兴的重点任务（刘彦随，2018；周国华等，2023）。

随着信息技术的逐步提升，乡村振兴工作逐渐趋向全面数字化管理（谢璐和韩文龙，2022）。农业农村部与自然资源部联合印发了《关于规范宅基地审批管理的通知》，提出“要加快信息化建设，逐步实现宅基地用地和建房规划许可数字化管理”。部分农村土地制度改革试点市县响应部委要求，建设本级宅基地信息管理系统，如浙江省德清县建设县级农村宅基地管理信息系统“宅富通”，形成了县级宅基地的申请、审批、流转、退出、违法用地查处的数字化工作体系（周伟国等，2022）。江苏省常州市武进区建设宅基地审批平台，提供宅基地申请及审批、到场巡查及审批发证等主要电子化服务功能（江苏省常州市武进区农业农村局，2021）。河南省长垣市建设“数字乡村”综合服务平台，利用市云上政务信息资源，初步实现“村级申请、县级初审、市级监管”的全面网上审批（苏吉庆和高进，2023）。这些系统基本实现了宅基地建房审批的线上管理，但是也存在一些问题：一是各试点市县的宅基地管理改革重点不同，建设目标和系统功能各有侧重，功能扩展性普遍不高，难以大面积推广使用；二是缺少部门信息实时共享的技术支持，信息孤岛现象依然严重；三是缺少对业务审批空间数据的存储、管理与分析功能，不能为审批与监管工作提供决策支持。造成这些问题的根本原因是涉及宅基地建房管理的多个职能部门的业务没有有效地串联起来，未能切实使用信息化技术推动业务流程规范化、业务工作协同化、业务决策智能化。

因此，本文以湖南省宅基地信息化建设工作为研究对象，从“省级统建、全省共用”方式出发，提出了建设省级宅基地建房管理平台（以下简称平台）的设计和实现方案，详细介绍了业务模型构建、总体设计、开发建设、应用成效等内容。期望本研究能为其他省份建设省级平台提供借鉴作用，立足充分发挥时空大数据对政府政务工作赋能作用的原则，提升社会效益、提高公共服务效率和质量、发现和解决社会问题（陈军等，2023）。

2 业务模型构建

事件驱动架构（event-driven architecture，EDA）是一种分布式异步架构模式，具有松耦合和高度分布的特点，能够降低业务复杂性，可以实现高度的业务协同，可以实现多部门、多组织、多系统之间的流程联通和信息交换（时应友，2019）。基于EDA模式，分析宅基地建房管理相关的业务事件，得到各事件的发起规则、业务流程和职能部门的管理需求。构建宅基地建房全过程管理业务模型（图1），实现省、市、县、乡镇纵向互联机制，实现自然资源、农业农村、住房与城乡住建等部门之间业务流程和数据的横向贯通。

图1 宅基地建房全过程管理业务模型Fig.1 Logic model of entire process about homestead building whole process management

2.1 建房需求报送

建房需求指的是每年年底以乡镇为单位对本行政区域内下一年度的计划建房数量、计划用地面积的实地调研统计，这项业务由乡镇人民政府在规定的报送时间内主动发起，经县级自然资源部门、县级农业农村部门会审确认后逐级向上汇总。通过两部门会审确认可保障建房需求的有效性，为下一年度用地计划指标提供划定依据。

2.2 建房审查审批

乡镇人民政府确认受理农户建房申请视为发起建房审查审批业务，受理后乡镇人民政府组织开展初审和现场踏勘划定拟建房范围。使用信息技术手段对拟建房范围进行空间检测，再由乡镇人民政府内农业农村、自然资源事务机构开展并联会审，其中，自然资源事务机构可以根据空间检测结果做出审查决定。通过空间检测可以避免拟建房范围与规划用地性质冲突、占用永久基本农田或一般耕地等问题的出现。

并联会审后，乡镇人民政府作出是否同意建房的决定，不同意建房则出具告知书，同意则核发《乡村建设规划许可证》《宅基地批准书》并同步告知县级自然资源部门和县级农业农村部门，实现信息及时共享备案，落实监管职责到位。最后乡镇人民政府在规定时间内组织现场定桩放线并提供现场照片，约束后续的建房行为，为安全监管提供依据。

2.3 建房施工巡查

乡镇人民政府对建房过程有监管责任，定桩放线完成则视为发起建房巡查业务。乡镇人民政府应在定桩放线一周内完成基坑验槽巡查，确定建房位置与放线位置无差异。后期应不定期开展实地巡查，记录巡查情况与现场照片。实现建房过程中超出批准用地面积建房等问题的及时发现、及时处置。

2.4 建房竣工验收

乡镇人民政府确认受理农户竣工验收申请视为发起建房竣工验收业务，受理后乡镇人民政府组织开展实地验收，记录现场情况、现场照片和证明材料，乡镇人民政府内农业农村、自然资源、住房和城乡建设事务机构根据记录信息开展并联会审，分别给出竣工验收审查意见。并联会审后，乡镇人民政府做出是否同意竣工验收的决定，不同意则出具整改告知书，同意则出具验收证明。保障各事务机构对相关责任的进一步落实。

2.5 建房监测监管

建房监测监管业务由省级自然资源部门主动发起，每月度省级自然资源部门使用遥感监测技术自动采集用地变化图斑，将其与竣工验收完成的宅基地建房空间数据进行空间叠加，将未重叠的变化图斑部分制作成为疑似问题图斑。再以省级为根节点，对市、县、乡镇逐级下发疑似问题图斑核查任务。乡镇人民政府针对疑似问题图斑开展实地核查，并将核查结果反馈至县级农业农村部门，县级农业农村部门征询县级自然资源部门汇总处置要求交乡镇人民政府执行，乡镇人民政府记录最终处置结果及证明材料并反馈至县级农业农村部门，县级确认后提交给市级、省级进行逐级审核。模型中的“逐级下发”和“逐级审核”有助于明确各级各部门分工，减少省级自然资源资源部门监管执法压力（李栩滨等，2023）。

3 平台总体设计

3.1 重点建设需求

（1）建立“一网通办，多部门协同线上审批”的信息化工作流，规范信息填报要求，实现宅基地建房全流程线上管理。

（2）集中管理业务数据，基于空间数据构建宅基地建房管理一张图，实现“项目-地块-时空”的统一融合管理。

（3）建设“PC 端+移动端”应用功能，使用移动端完成轻量化空间数据采集和外业核查工作。

（4）研发智能决策功能，基于业务规则自动识别空间数据检测结果，为用户提供决策依据。

3.2 平台架构

基于“数据治理、业务支撑、共享服务”三位一体的“数据中台”思路，湖南省自然资源部门建设省级国土空间基础信息平台（以下简称基础平台）为省级自然资源业务信息系统提供基础资源、数据资源服务和基础服务等技术支撑力量。为提高信息化资源的可复用性、应用便捷性和整体工作效能，平台在省级基础平台的基础上进行设计与开发。基于J2EE（Java 2 platform enterprise edition）框架可以兼容多种操作系统部署及简化部署企业级解决方案的优点（伍建军等，2022），平台使用MVVM（model-view-view-model）模式进行前端交互系统开发，充分发挥MVVM 模式低耦合、高效减少后端服务器并发/负载压力的特性，满足全省范围万人级用户高并发访问与操作需求（梁文婧等，2022）。

平台总体架构采用分层设计原则（刘庆彬，2023），主要包括基础层、数据层、服务层、应用层和用户层，具体内容如图2 所示。

1）基础层

基础层利用现有自然资源业务云和省政务外网电子政务云，将计算资源、存储资源、网络资源、灾备资源进行规划整合，按照云服务模式和云架构建立共享资源池，形成可支持海量数据存储、高并发业务共享、实时数据交换、安全灾备管理的基础环境并由基础平台集中向其他业务系统提供服务。

自然资源业务云和政务外网电子政务云之间通过单向光栅进行数据摆渡，满足不同网络环境之间的数据交换需求，保障数据安全保密需求。

2）数据层

数据层基于“一数一源”和安全保密原则，采用系统对接方式从基础平台上调用现状数据和规划管控数据开展空间检测，也可以将业务过程中形成的宅基地建房管理专题数据实时汇聚到基础平台中。

3）服务层

服务层包含空间分析服务、资源调用服务、权限控制服务、接口框架服务等基础服务，保障平台业务应用功能运行的稳定性。

4）应用层

应用层是根据用户类别、行政级别提供宅基地建房管理工作中涉及的业务工作，并且根据使用场景的不同分别在PC 端和移动端设置了不同的应用功能，PC 端和移动端的信息实现实时推送共享。

5）用户层

用户层根据农业农村、自然资源、住房和城乡建设部门、乡镇人民政府四类用户需求，提供不同的业务应用权限和数据应用权限。

4 平台开发建设

4.1 数据库建设

按照业务工作构建覆盖全省范围的宅基地建房管理专题数据库，在平台中采用关系型数据库MySQL 和空间数据引擎ArcSDE 进行建库、存储、管理和维护。

按照数据类型的不同，宅基地建房管理专题数据库包含空间数据和属性数据，空间数据通过坐标、坐落、方向等信息构成地理实体的空间形状和空间位置，属性数据是与空间数据相关的定性或定量的描述性信息，二者融合可以表达一个地理实体（曹全龙等，2023）。在地理信息系统中，空间数据都应和属性数据通过地理实体类进行关联，以确保两类数据的统一（徐强，2017）。在本平台中以空间数据作为地理实体单元，每个地理实体单元的基本信息包括实体ID（唯一标识）、空间数据ID 和属性数据链表ID。

宅基地建房管理专题数据库主要内容，如表1所示。

表1 宅基地建房管理专题数据库详细列表Tab.1 The database detailed list of homestead building management

4.2 PC 端功能建设

PC 端采用前后端分离的架构模式。前端统一采用可以构建数据驱动的Web 页面的Vue.js 技术框架（于鹏，2023），结合基于Vue 的开源组件库ElementUI 进行建设（王志文，2020）。后端采用Java 语言，基于 Spring Cloud 框架的微服务架构进行建设。

1）建房需求模块

建房需求模块服务于建房需求报送业务，主要包括需求数据填报、数据审核、填报进度统计、报表导出等功能，通过验证用户所属部门和角色，支持自定义不同维度的统计报表。

2）审批服务模块

审批服务模块服务于建房审查审批业务和建房竣工验收业务，主要包括建房许可、竣工验收、我的已办、案卷查询等功能。该模块提供规范化的信息填报页面（图3），支持宅基地建房审批业务与竣工验收业务的在线办理和审查意见自动化留存，支持生成审批成果《乡村建设规划许可证》和《宅基地批准书》的电子证照，实现办结即发证。其中，建房许可功能关联移动端App，可以实时接收到使用移动端App 采集到的建房范围线并调用基础平台提供的空间分析服务完成空间检测。PC 端还支持对建房范围线叠加遥感影像浏览与编辑修改，弥补了移动端App 图形编辑功能不足的弱点。

图3 信息填报界面Fig.3 Interface of information filling

3）建房管理模块

建房管理模块服务于建房施工巡查业务和建房监测监管业务，主要包括巡查任务、监测任务下发、监测任务审核、违法查处、统计分析等功能。所有用户在该模块中可以查看所属辖区内的所有建房巡查记录。该模块与移动端App 关联，可以实时接收到移动端App 反馈的巡查记录信息、监测任务处置记录信息。该模块还通过实时跟踪建房审查审批、建房竣工验收、建房施工巡查、建房监测监管四项业务的项目数量、占地面积、进展状态，支持根据行政区划、统计时段进行筛选查询和报表导出，采用ECharts 图表可视化组件提供柱形图、列表两种方式进行展示（图4）。

图4 统计分析界面Fig.4 Interface of statistical analysis

4）信息库模块

信息库模块向县级农业农村部门用户提供对村集体经济组织成员信息的录入、编辑、启用、停用等管理功能；向县级住房和城乡建设部门用户提供乡村建筑工匠信息与乡村建筑方案信息的导入、编辑、启用、停用等管理功能。

5）图形库模块

图形库模块提供对全省宅基地建房范围、疑似问题图斑的可视化展示、图形与属性关联查询、多类空间数据分屏浏览等功能。模块界面如图5 所示。

图5 图形库模块界面Fig.5 Interface of graphics library module

6）运维管理模块

运维管理模块提供系统用户的管理，包括用户的录入删除，角色权限配置，职能功能配置等，满足各地根据实际需要自定义配置的功能；提供可视化的业务流程配置功能、统计报表配置功能。

4.3 移动端功能建设

移动端功能采用 Android 原生开发，可以满足高并发的空间数据采集及用户交互体验效率要求。

1）现场踏勘

现场踏勘功能与PC 端审批服务模块相互关联，乡镇政府用户可使用移动端App 定位拟建房位置，叠加天地图影像或国土调查统筹影像进行手绘采集或行动轨迹采集获得拟建房范围线。

2）巡查记录

巡查记录功能与PC 端建房管理模块相互关联，乡镇政府用户可使用移动端App 不定期地对建房项目进行巡查，拍摄现场照片、填写巡查意见和巡查时间信息。

3）处置记录

处置记录功能与PC 端建房管理模块相互关联，乡镇政府用户可在移动端App 上实时查看卫星监测图斑位置并拍摄现场照片、填写核实情况说明。对确认存在违法建房问题的图斑进行线下处置，处置完成后使用移动端App 拍摄现场照片、填写处置情况说明和处置时间信息。

4.4 关键技术

1）基于时空地理信息数据的国土空间规划检测模型辅助决策

利用地理信息系统（geogaphic inforation system，GIS）技术可动态可视化提供地理空间信息的特点，在工作流中融入GIS 空间分析节点，根据空间分析结果自动进行逻辑判定（张琪，2021）。根据宅基地建房审批的业务规则构建了适用于实际业务工作要求的国土空间规划检测模型，平台调用基础平台的空间分析服务和数据资源，自动检测建房范围线与永久基本农田、生态保护红线、土地利用总体规划、现状耕地、地质灾害防治规划等数据的空间压占关系，并生成“数–文–图”一体的合规性检测报告（图6）。平台根据检测结果自动判断建房行为是否合法合规并向用户提供决策性指导意见，实现从人工审查到智慧化审查的高效转变，实现业务流程的逻辑性管理。

图6 合规性检测报告示例Fig.6 Example of compliance test report

2）多终端协同工作模式实现信息融合

通过接口集成对接可提供存储服务和应用服务的后台终端与可获取当前定位信息的移动设备，从而使PC 端应用功能和移动端应用功能紧密结合，充分发挥“线上+线下”场景优势（王铁军等，2021）。由PC 端在建房审查审批、建房施工巡查、建房监测监管三个业务的指定环节自动发起线下工作任务，平台根据行政区划、用户类别、责任分区进行任务自动分配和任务基本信息推送，接收任务的巡查人员使用移动端完成线下任务录入任务成果信息，信息自动反馈至PC 端供用户查看。同时任务成果信息与任务基本信息融合后回传至专题数据库，实现信息全面留痕和任务追溯。

3）云计算技术结合数据工作流调度技术实现精细化管理

宅基地建房管理工作由多个部门共同承担，需要用到自然资源、农业农村、住房和城乡建设既有业务成果数据，这些成果数据具有数据结构差异大、数据量大、变更快、使用频率高等特点，因此，应充分使用云计算技术、云计算架构和虚拟化技术形成的可动态扩展的共享资源池来集成多源数据，可根据业务并发需求实时调度数据资源（李翔，2023；邱亚等，2023）。多源数据的集成应用可以保障业务工作的精细度和准确性，具体表现在自动检索对比集体经济组织成员信息、房地一体确权登记数据，提高对建房资格的审查效率；根据申请建房信息自动匹配推荐乡村建筑工匠信息和乡村建筑方案信息，保障了建房建筑工程质量和施工安全；通过空间拓扑关系自动关联各类现状数据、规划数据等，采用GIS 地图管理模式对空间数据实时展示，实现带图审批和带图巡查监管；通过大数据实时监测，挖掘相关业务信息要素间关联关系，开展国土空间规划演替规律分析，保障国土空间规划能有效指导建设活动（单卫东等，2023）。

4）基于 BPMN（business process modeling notation）规范的工作流引擎技术实现零代码可视化配置管理

BPMN 是一种业务流程建模标准，它定义了统一的执行语义确保不同流程引擎以相同的方式解释和执行，又提供了图形元素来为实际业务建立事件、循环、异常处理、会话等序列流以建立可视化的业务流程引擎（李昆颖等，2021）。通过梳理宅基地建房管理各业务的工作流，搭建基于拖拽式的可视化配置运维功能，实现零代码构建业务流程、PC 端和移动App 端的数据交互及数据抓取。同时提供Shpfile 矢量、Word 文本、PDF文件、JPG 图像等多种数据格式自动汇聚至数据库中，大幅度提升数据提取、转换、交互、写入等过程的执行效率。

5 平台应用成效

平台于2021 年12 月建设完成，在湖南省规范宅基地管理工作、保障农村住房用地政策的约束下，已有1800 多个乡镇使用平台来开展业务工作，应用覆盖率超过86%，目前取得了良好的应用效果。

（1）规划流程实现业务全面信息化。形成“乡镇受理→联合审批→县级备案→省市县三级监管”的宅基地建房全过程管理，对各项业务制定了规范化的业务表单、附件要求、逻辑验证、信息提示，各项业务之间的相同信息可以关联继承，不需重复填写，有效减少办理时间、降低错误率。

（2）通过空间检测提高审批效率。借助移动端App 开展实地测量，补齐无法获取建房范围线的数据缺口，同时充分利用自然资源部门已有的时空地理信息数据和云计算技术，保障对每个建房项目进行用地检测并给出审批决策指引，减少不熟悉业务相关法规条例和政策要求而造成误判等问题。根据数据统计与用户反馈，平台上建房审批业务平均办结时间约为3 个工作日，大大少于人工办理时间。

（3）持续深化宅基地建房管理监管力度。使用移动端App 可不受地域限制，快捷反馈实地核查与整改核查信息。通过充分分析和共享平台内的业务数据，让各职能部门的监管工作可以有的放矢、提前捕捉潜在隐患问题。

6 结 论

宅基地建房管理信息化，是“放管服”改革的重要举措，是实现乡村振兴的有效手段，对保障农村居住权益、国土空间开发利用格局具有重要意义。基于业务导向、数据驱动、职责追溯的原则，平台已经助力湖南省建成多部门“联审联办”工作机制，共享自然资源、农业农村、住房和城乡建设已有业务成果数据。依据各部门职能职责，为各部门提供“事前”农村住房建设规划许可审批办理、“事中”农村住房建设施工巡查、“事后”农村住房建设竣工验收审批及违法建房管理，实现从源头管理宅基地，提升建房审批工作效能，强化执法督察和用途管制。

未来，平台还将继续进行深层次的功能优化和规划检测模型优化，将用户体系延伸到村级，通过对接村级综合服务中心、研发微信小程序等方式实现农民建房申请信息的一键式导入；此外，还将增加宅基地流转、抵押、推出等应用功能，以盘活农村闲置土地，切实响应“互联网+政务服务”全面信息化建设的工作要求。