周恩来与新中国海关的初创

高 聪 宋本儒

海关是国家进出境管理机构,是国家主权的重要象征。从鸦片战争开始,中国的海关主权逐渐沦丧殆尽,洋人把持旧中国海关长达一个世纪。为收回海关主权,中国人民曾进行过各种斗争,但只有在中国共产党的领导下,才取得了收回海关主权的彻底胜利。中国共产党自诞生之日起,就以收回海关主权作为历史使命之一。1922年6月15日,《中国共产党对于时局的主张》提出奋斗的目标中第一条首句即“改正协定关税制”。(1)中共中央文献研究室:《建党以来重要文献选编》第一册,中央文献出版社2011年版,第97页。1927年8月,周恩来率“八一”起义军南征潮汕,建立革命政权,任命郭沫若为海关监督和交涉使,(2)中共中央文献研究室:《周恩来年谱(1898-1949)》,中央文献出版社、人民出版社1989年版,第125页。把争取海关管理权纳入红色政权建设的重要方面。周恩来总理曾很有感触地说:“我们年轻时反帝反洋务,海关便是主要的攻击对象,骂他们为匪犬。”(3)中共中央文献研究室:《周恩来经济文选》,中央文献出版社1993年版,第74-75页。这深刻揭示了旧海关是帝国主义在半殖民地统治产物的本质特征,必须推翻它赖以生存的基础才能实现完全的改造。从1949年新中国成立前夕到1952年底的三年多时间,周恩来作为政务院总理直接领导了旧海关的改造和新中国海关的初创。

一、明确了改造旧海关的根本方向

1949年3月20日,周恩来起草的《中共中央关于财政经济及后方勤务工作若干问题的规定》指出:“中央应即成立财政经济委员会,首先与华北财政经济委员命合并,并加入东北、华东、西北、华中各区财政经济工作负责人为委员,依靠华北政府各部及其直辖的各省市,进行业务。”(4)中共中央文献研究室:《建党以来重要文献选编》第二十六册,中央文献出版社2011年版,第225页。此处“华北财政经济委员命”疑似原文印刷有误,笔者认为应为“华北财政经济委员会”。中央财政经济委员会成立后,为做好海关总署的筹建工作,于1949年8月成立海关总署筹备处,由孔原负责。周恩来从思想上打消了孔原“我连什么叫海关都弄不清楚,更不用说懂得海关业务了”(5)中共中央文献研究室:《不尽的思念》,中央文献出版社1987年版,第279页。的工作疑虑,指出新中国海关实现真正的独立自主有其区别于其他行政机关的特殊性,海关工作性质“要求全国统一,要求具有一致对外的统一性。”(6)蔡渭洲:《中国海关简史》,中国展望出版社1989年版,第230页。周恩来强调“对旧中国海关加以彻底改造”(7)蔡渭洲:《中国海关简史》,中国展望出版社1989年版,第230页。是实现人民海关独立自主的必由之路。

在周恩来的关心领导下,海关总署一系列新政策的出台和新原则的拟订,明晰了新中国海关工作的具体遵循,引领着新中国海关建设事业的新航向。《政务院关于关税政策和海关工作的决定》强调,海关总署作为统一集中和独立自主的国家机关“负责对各种货物及货币的输入输出执行实际的监督管理,征收关税,与走私进行斗争,以此来保护我国不受资本主义国家的经济侵略。”(8)中共中央文献研究室:《建国以来重要文献选编》第一册,中央文献出版社2011年版,第86页。文件强调了国家海关工作在促进我国经济恢复和发展中的重要作用,指出海关税则的设立“必需保护国家生产,必需保护国内生产品与外国商品的竞争。”(9)中共中央文献研究室:《建国以来重要文献选编》第一册,中央文献出版社2011年版,第86页。

为彻底改变“为帝国主义服务的半殖民地化的海关”,(10)中共中央文献研究室:《周恩来经济文选》,中央文献出版社1993年版,第73页。周恩来充分把握辩证思维引领建设中国人民的海关。1950年10月6日,周恩来主持政务院第五十三次会议,在讨论孔原作的《全国海关关务会议总结报告》时说:“对于旧海关制度,应采取分析的态度。”(11)中共中央文献研究室:《周恩来年谱(1949-1976)》上卷,中央文献出版社1997年版,第84页。他提出对旧的人事、待遇应该改革,对许多有用的业务、技术、方法应该接收过来并加以改造。经过改造,使海关从一个“在各方面都很特殊”(12)中共中央文献研究室:《周恩来经济文选》,中央文献出版社1993年版,第74页。的旧机构,变为一个由中国共产党领导的中国人民的新海关,这是根本性的变化。周恩来认为应该辩证地看待旧海关制度中需要“加以否定”,(13)中共中央文献研究室:《周恩来经济文选》,中央文献出版社1993年版,第74页。以及可以“接收过来”(14)中共中央文献研究室:《周恩来经济文选》,中央文献出版社1993年版,第74页。的部分,他十分注重以科学的态度对待科学、以真理的精神追求真理。对于新中国海关成立时积累的近百年来中国对外贸易进出口货物的历史统计资料,他在政务院会议上强调指出这些“档案保存了九十六年,许多数字是较为可靠的,对我们帮助很大。”(15)中共中央文献研究室:《周恩来经济文选》,中央文献出版社1993年版,第75页。在周恩来这一指导思想下,海关建设的理论研究工作逐步开展起来。1950年12月下旬,周恩来先后为《人民海关》、《海关统计》两个海关刊物题写刊名,(16)《中国海关通志》编纂委员会:《中国海关通志》(第一分册),方志出版社2012年版,第64页。体现他对新中国海关理论工作的深切期望,通过加强理论的指导实现旧海关的彻底改造。

通过实事求是的调查了解和具体分析,周恩来确定了新中国海关建设的基本人事制度,提出了队伍建设的基本要求。建设初期,新中国海关有近万人的工作人员,其中,百分之八十以上是旧海关人员。周恩来分析认为“旧海关人员中的绝大多数是好的和比较好的知识分子”,(17)中共中央文献研究室:《不尽的思念》,中央文献出版社1987年版,第285页。同时指出“努力团结、教育旧海关人员同心协力地共同工作,是建设新中国人民海关的一个重要条件。”(18)中共中央文献研究室:《不尽的思念》,中央文献出版社1987年版,第285页。1951年3月23日,周恩来在第77次政务会议讨论海关工作总结时,明确指出:“一方面吸收新血液,一方面改造旧人员,这是海关总署一九五一年的一项重要任务。”(19)中共中央文献研究室:《周恩来年谱(1949-1976)》上卷,中央文献出版社1997年版,第141-142页。周恩来在领导海关队伍建设工作中,充分注重发挥旧海关人员的业务专长,对于海关干部的选拔任用充分体现了他对尊重知识和人才的一贯主张。丁贵堂曾任旧中国海关副税务司,他精通业务,政治觉悟高。在考虑海关总署的领导人选时,周恩来将其认命为新中国海关总署唯一的副署长,在政治上给予他很大的关心和支持。周恩来还特别注重旧海关人员的思想改造,他提出,“对旧海关人员,主要是改造问题。改造为主,结合着提高。只有这样进行教育和学习,才能把旧的官僚主义海关彻底改变为新的人民海关。”(20)中共中央文献研究室:《周恩来年谱(1949-1976)》上卷,中央文献出版社1997年版,第142页。周恩来对于海关人才队伍建设的重视,以及他提出的很多建设性指导意见,极大促进了建国初期海关队伍重组和新气象。

在周恩来提出的一系列原则、方针指导下,建国初期接管旧海关、建设新海关的工作取得了历史性的重大胜利,至1951年5月份,周恩来在中央人民政府委员会作《外交报告》时,庄严宣告中央人民政府已经“完全收回了海关的主权。”(21)中共中央文献研究室:《不尽的思念》,中央文献出版社1987年版,第283页。

二、创建了新中国海关的组织机构

为建设独立自主的人民海关,周恩来充分考虑并谋划建立新中国海关总署的组织架构。1949年9月7日,周恩来在中国人民政治协商会议第一届全体会议召开前,向政协代表作《关于人民政协的几个问题》的报告中指出:“政务院底下,设有三十个单位”,由“本身的需要出发”,在政务院下面设四个委员会协助办理,“这四个委员会是:政治法律委员会,财政经济委员会,文化教育委员会,人民监察委员会”,并指出“重点在于财政经济”。(22)中共中央文献研究室:《建党以来重要文献选编》第二十六册,中央文献出版社2011年版,第704页。根据1949年9月27日,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第十八条的规定,中央人民政府设立海关总署,由政务院领导并在政务院财政经济委员会指导下,(23)中共中央文献研究室:《建党以来重要文献选编》第二十六册,中央文献出版社2011年版,第754-755页。统一管理全国海关一切事务。10月25日,中央人民政府海关总署依据《中华人民共和国中央人民政府组织法》在北京宣告成立,中央财政经济委员会海关处即告撤销。海关总署内设1厅9处,计有:办公厅、税则处、货运监管处、查私处、海务处、财务处、统计处、视察处、人事处、总务处。(24)《中国海关通志》编纂委员会:《中国海关通志》(第二分册),方志出版社2012年版,第1199页。

周恩来多次召集政务院会议,讨论并批准通过了一系列关于明确新中国海关职能划分的文件,使人民海关的属性得以彰显。1949年12月30日,周恩来主持政务院第十三次政务会议,批准了《海关总署试行组织条例》,明确规定海关总署是中华人民共和国的国家行政机关,统一掌管全国一切海关事宜,(25)《中国海关通志》编纂委员会:《中国海关通志》(第二分册),方志出版社2012年版,第1202页。其职能职责主要包括“1.组织与管理中华人民共和国的一切海关机构及其业务;2.制定执行政府法令海关任务的计划方案,单独或协同有关政府机关颁发关于海关业务的指令、训令、规章;3.研究海关政策问题,参与制定有关海关税则问题的国际条约和协定草案;4.拟定海关业务法规草案,参与制定海关税则并决定实施方案;5.督促全国海关执行国家政策法令,关务训令及规章,规定各地海关按期向总署报告工作和情况,检查审核各关工作;6.审核各海关对于走私及违反关章事件的处理情形,以及关于上述问题对海关所提出的申诉;7.编造总署及各海关之人员编制,财政预算,并指导各关之会计出纳事宜;8.遴选配备奖惩调遣全国海关工作人员、培养训练干部提高其政治与业务水平;9.编制中华人民共和国对外贸易海关统计,指导全国海关统计工作;10.依法管理保护一切关产。”(26)《中国海关通志》编纂委员会:《中国海关通志》(第二分册),方志出版社2012年版,第1202页。

旧中国海关的特权思想重,海关管理范围不清晰。周恩来要求解除管理海港河道等与海关无关的职权,称之为“海关组织的历史变革”,(27)中共中央文献研究室:《周恩来经济文选》,中央文献出版社1993年版,第74页。同时指出“这种变革不是轻而易举的事”。(28)中共中央文献研究室:《周恩来经济文选》,中央文献出版社1993年版,第74页。1950年1月,海关总署向政务院提交《关于关税政策和海关工作的决定》草案,经政务会议讨论和周恩来批准后,形成了新中国第一份全国海关工作的纲领性文件--《政务院关于关税政策和海关工作的决定》,于同年3月7日公布实施。文件对于旧中国海关“管理港口、疏浚河道、建筑助航设备、巡卫国境海岸等”(29)中共中央文献研究室:《建国以来重要文献选编》第一册,中央文献出版社2011年版,第86页。相关职能,分别进行了移交。

周恩来在1950年10月6日召开的政务院会议上,明确指出新中国海关各新关设立的原则为“根据实际需要和有关原则来设或不设”。(30)中共中央文献研究室:《周恩来年谱(1949-1976)》上卷,中央文献出版社1997年版,第84页。12月14日,周恩来和孔原联名签署《政务院关于设立海关原则和调整全国海关机构的指示》,指出新中国设立海关的基本原则,“必须一反过去反动统治为服从帝国主义大量倾销外货并廉价吸取原料的经济侵略措施,滥行开放对外贸易,到处设立海关机构的方针,而严格以独立自主精神,根据国家经济情况的需要,在应开放对外贸易的地方设立海关机构”,(31)中共中央文献研究室:《周恩来年谱(1949-1976)》上卷,中央文献出版社1997年版,第105-106页。并根据这一原则,有计划有步骤地取消了部分地区所设的关、卡、所、哨等,原有的173个海关调整为70个。根据周恩来的指导思想和具体指示,至1953年1月海关总署划归中央人民政府对外贸易部前,在全国已组建成完整、全新的组织架构,至“文化大革命”前,各地海关内设机构无大变化。改革开放后,1980年2月9日,国务院公布《国务院关于改革海关管理体制的决定》,此时成立的海关总署内设:办公室、货运监管处、行李邮包监管处、关税处、查私处、统计处、科技处、人事处、财务处、行政处,(32)《中国海关通志》编纂委员会:《中国海关通志》(第二分册),方志出版社2012年版,第1243-1244页。这和周恩来领导新中国海关初创时期的架构建设是基本一致的,也充分说明了周恩来领导人民海关建设的前瞻性、系统性和科学性。

三、指导奠定了新中国海关的法制基础

新中国海关性质的根本性变化,伴随着人民海关有法可依、依法办事的法制建设进程。《政务院关于关税政策和海关工作的决定》中指出“必须制定中华人民共和国的海关法规,确定海关的组织、权限与职责等”,(33)中共中央文献研究室:《建国以来重要文献选编》第一册,中央文献出版社2011年版,第88页。并决定由海关总署于1950年7月1日前,将海关法规草案提请政务院审核。

周恩来高度重视海关法规草案的审查工作,组织政务院召开联合审查会议,对于海关总署拟定的起草计划大纲进行极为细致周密的审查。在历经70天28次全体会议与小组会讨论之后,《中华人民共和国暂行海关法》(以下简称《暂行海关法》)在政务院第七十七次政务会议上顺利通过。周恩来在签署关于公布《暂行海关法》的命令的同时,将《暂行海关法》审查会议记录摘要也作出公布,对《暂行海关法》部分内容作出进一步明确规定,要求全国“希即遵照执行”。(34)中共中央文献研究室:《建国以来周恩来文稿》第四册,中央文献出版社2018年版,第337页。

表1 周恩来签署关于公布《中华人民共和国暂行海关法》的命令与《中华人民共和国暂行海关法》审查会议纪要摘要的逐项对比

《暂行海关法》审查会议记录摘要充分体现了周恩来对海关法制定过程的高度重视和深度参与,尤其体现了周恩来领导各部门团结协作的系统思维,以及一以贯之的周密细致的工作作风。周恩来对海关法的制订自始至终予以关注,指出“海关法是个新东西,要好好宣传。”(35)中共中央文献研究室:《周恩来年谱(1949-1976)》上卷,中央文献出版社1997年版,第142页。海关总署根据周恩来的指示精神,在系统内部以及面向社会大众分层分级分类积极部署展开《暂行海关法》的宣传。孔原以《海关制度的历史变革与中华人民共和国暂行海关法》为主题,在中央人民广播电台作了广播讲话,(36)何立波:《周恩来点将孔原筹建新中国海关总署》,《福建党史月刊》2010年第5期。对宣传《暂行海关法》起到了十分有效的作用。作为新中国最早颁布的政府部门暂行法令之一,实践证明《暂行海关法》对捍卫新中国国家主权和人民尊严,保障促进国家对外贸易和民族经济发展方面的重要作用。

1951年3月至5月,在周恩来的指导和关心下,政务院陆续批准颁布了《中华人民共和国海关进出口税则》《中华人民共和国海关进出口税则暂行实施条例》,与《暂行海关法》一起共同奠定了新中国海关法制建设的基础。在此之后,新中国海关的法制建设在三十余种具体业务性法规的陆续制定和实施中,不断趋于健全和完善,共颁布实施海关法律、法规、规章以及行政命令、指示等规范性文件2700多个,逐步形成了一整套海关组织、监管、征税、查私、统计的法律制度,(37)《中国海关通志》编纂委员会:《中国海关通志》(第二分册),方志出版社2012年版,第1284页。有效保障了对旧海关改造的彻底性,推动了社会主义海关建设的现代化进程。

四、革新了新中国海关的纪律作风

在当时,旧海关遗留的一些作风问题亟待解决和革新。1950年9月12日,周恩来在《中央关于同意全国关务会议报告给中财委的电报》中批示:“九月六日关于全国关务会议的报告,中央阅悉并同意,即转发各地。惟六月下旬会议直迟至九月六日才报告中央,耽搁太久,以后望注意。”(38)中共中央文献研究室:《建国以来周恩来文稿》第三册,中央文献出版社2008年版,第290页。9月13日,毛泽东主席的批示更为严厉:“其余各部门,一年之久,干了些什么事,推行的是些什么方针政策,谁也不知道,是何原因,请查询。”(39)中共中央文献研究室:《毛泽东年谱(1949-1976)》第一册,中央文献出版社2013年版,第190页。周恩来对于新中国海关建设的纪律作风问题和廉政建设尤为关注。

1950年10月6日,周恩来曾指出旧中国海关“关员的薪俸虽然很高,然而还是要弄钱,而且是越多越好,弄钱的方法也层出不穷”,(40)中共中央文献研究室:《周恩来经济文选》,中央文献出版社1993年版,第75页。成为“特殊的中国人”。(41)中共中央文献研究室:《周恩来经济文选》,中央文献出版社1993年版,第75页。对于旧海关“几乎没有一个关员不贪污”(42)中共中央文献研究室:《周恩来经济文选》,中央文献出版社1993年版,第75页。等弊病顽疾,周恩来明确要求新中国海关“不允许有贪污、走私的现象。”(43)中共中央文献研究室:《周恩来经济文选》,中央文献出版社1993年版,第75页。为了抓好新海关队伍的作风建设问题,周恩来提出要有足够的信心,用“工人阶级的觉悟和力量”(44)中共中央文献研究室:《周恩来经济文选》,中央文献出版社1993年版,第75页。逐步消灭贪污和走私。在领导新中国海关消除贪污和走私现象的工作中,集中地体现了周恩来对于加强党的作风建设的重视。

为了进一步加强党的建设和国家干部队伍建设,1951年11月30日,周恩来将所指导起草的中共中央《关于实行精兵简政,增产节约,反对贪污、反对浪费和反对官僚主义的决定》送毛泽东审阅。(45)中共中央文献研究室:《周恩来年谱(1949-1976)》上卷,中央文献出版社1997年版,第198页。12月8日,《中共中央关于“三反”斗争必须大张旗鼓进行的指示》发出。(46)中共中央文献研究室:《建国以来重要文献选编》第二册,中央文献出版社2011年版,第442页。1952年1月5日,周恩来在中国人民政治协商会议第一届全国委员会第三十四次常务委员会上作讲话时指出,“贪污、浪费、官僚主义的毒害,在中国的阶级社会中已经有几千年的历史,是有着深厚的社会基础的”,(47)中共中央文献编辑委员会:《周恩来选集》(下卷),人民出版社1984年版,第81页。而要完全地彻底地铲除这一积害,必须要动员全社会的力量。海关总署在设立专门的监察机构--视察处的基础上,于1952年8月20日,奉政务院指示增设监察室,专门负责办理检举工作人员违法失职及其重大案件事故等,体现了周恩来领导的人民海关建设对于彻底改变旧海关风气的信心和决心。在周恩来的关心指导下,从1950年起,海关总署陆续颁发实施了《关于建立海关员工定期考绩鉴定制度的规定》、《海关员工奖惩暂行办法》、《海关员工福利暂行条例》、《关于在全国各海关评选模范工作者的指示》等,通过定期考绩、明晰奖惩、福利补助等措施,对惩处贪污腐败、奖励廉洁奉公等作出明确规定。针对新中国成立前旧海关人员中贪污腐化的作风,上海、厦门、广州、九龙等海关先后开展了反贪污运动,收到一定的成效。据海关总署统计,从1950年1月到1951年3月,全国海关系统共奖励25人,处理违法、违纪案件171件、惩处319人。(48)《中国海关通志》编纂委员会:《中国海关通志》(第四分册),方志出版社2012年版,第2232页。

五、周恩来领导新中国海关初创工作的经验启示

从新中国成立前夕到1952年底的三年多时间里,周恩来领导人民海关建设取得了丰富而深刻的实践经验,其中蕴含的指导思想和基本观点,为新时代打造在国际上最具竞争力的海关监管体制机制、建设社会主义现代化海关提供了有益启示。

一是始终坚持人民至上,把握好海关工作的基本遵循。为人民谋幸福、为民族谋复兴,是中国共产党始终不渝的初心和使命,是以周恩来为代表的老一辈无产阶级革命家领导海关事业发展的不变追求。周恩来始终强调要建设一个独立自主的人民海关,“人民海关为人民”是海关工作的根本宗旨。中国共产党领导下的海关工作,必须始终站稳人民立场,牢记为民宗旨,严守党的政治纪律和政治规矩。

二是始终坚持自信自立,培养好海关工作的人才队伍。海关是专业性较强、行业特点明显的国家机关,人才队伍建设是海关工作高质量发展的永恒主题。周恩来始终重视中国海关人员的思想改造,对于当下海关人才队伍建设面临的职责更广、任务更重的形势,具有很强的现实意义。海关首先是政治机关,海关的人才首先要有较高的政治素养,确保沿着正确的政治方向前进;海关又承担着大量的繁琐的具体业务工作,需要较强的专业素养去保障业务、完成业务、提升业务。较高的政治素养和较强的专业素养,两者相辅相成、对立统一,共同推动新时代中国海关建设不断向前。

三是始终坚持守正创新,组织好海关工作的理论研究。理论创新贯穿百年党史,周恩来始终强调要注重对业务行政管理制度和技术方法,以及有关资料、业务经验及相关规章的学习和研究。(49)中共中央文献研究室:《周恩来经济文选》,中央文献出版社1993年版,第75页。新中国海关初创时期的理论研究,奠定了中国共产党领导下的海关工作不断深化制度创新、重点改革和科技赋能的重要基础。面对当今世界百年未有之大变局,海关身处国内国际双循环的交汇点上,更要牢牢把握理论研究的政治方向,从政治上思考开展海关研究工作;要用好海关统计的数据优势,在服务大局中找准理论研究的着力点;要健全工作机制,积极构建海关“大政研”格局。

四是始终坚持问题导向,防范好海关工作的廉政底线。海关工作性质和行业特点决定了廉政风险高,全面从严治党任务始终艰巨繁重。周恩来领导新中国海关建设的实践经验,尤其对于廉政建设的信心和决心,对增强海关队伍“不想腐的自觉”意义重大。针对海关系统党风廉政建设的新形势、新任务和新要求,必须进一步增强廉政意识和廉政责任,抓好廉政工作的重要环节,强监督,重落实,全方位防控廉政风险。

五是始终坚持系统观念,处理好海关工作的内外关系。海关根据工作任务的需要实行垂直管理,但垂直管理不是特殊管理,也不是孤立的存在,需要以系统观念发挥合力。周恩来在领导新中国海关初创的过程中,充分注重强化与各部门、各方面的联系配合,取得明显工作成效。新时代海关工作要在严格遵守政治纪律和政治规矩的前提下,始终坚持以系统思维促进内外部紧密协作,增强机构改革后的队伍融合度。

六是始终坚持胸怀天下,肩负好海关工作的使命担当。海关业务的对外开放性,决定了其在深化国际交往合作中的纽带与桥梁作用。新时代海关工作需要以更加开放的全球视野打开海关建设新格局,以周恩来所提出的“我们的眼光终须放到全世界上来”(50)中共中央文献研究室、南开大学:《周恩来早期文集》下卷,中央文献出版社、南开大学出版社1998年版,第457页。的胸怀天下的责任担当,深度参与服务构建人类命运共同体,加强与“一带一路”沿线国家海关组织的合作,构建新发展格局,高质量推进海关国际合作,创新合作内容和路径,在维护国际贸易安全与便利上发挥更大作用,在国际合作大局中积极贡献中国海关智慧。