技能型社会建设背景下河南省职业教育的社会参与主体研究

王为东

通过两期攻坚计划的实施，河南省职业教育实现了从“铺摊子、打基础、上规模”到“上质量、上水平、上台阶”的转变。2021年，教育部和河南省共同决定推进技能社会建设，把河南省打造成技能强省[1]，这对职业教育的规模、结构和质量提出了新的要求。打造产教融合发展平台、促进校企合作项目落地生效，都要求鼓励和支持社会多元主体共同参与职业教育，为产教融合、校企双元育人注入新动能。

一、社会多元主体参与职业教育的重要性

（一）建设技能强省要求培育职业教育的社会参与主体

培育和发展职业教育的社会参与主体，是建设技能强省、培养千万新型劳动大军的前提条件。

首先，职业教育的跨界属性要求培育和发展社会参与主体，为职业教育创造和聚集资源。职业教育不仅具有传递职业知识和技能、培育职业道德和人力资本的教育功能，还具有显著的经济功能[2]，是生产社会化、商品化、工业化、现代化的重要支柱；同时，职业教育在促进劳动者素质的提高、减少贫富差距等方面，又发挥着重要的社会功能[3]。这种跨界属性，要求鼓励公民、企业、行业组织和社会组织等参与职业教育，引导各领域、各形式的资源投入到职业教育。

其次，职业教育的市场化发展趋势要求鼓励社会主体参与，才可以保持制度的活力和价值。从世界范围内看，主要依靠政府支撑、和社会生产相对疏离、忽视企业人力资源需求的职业教育是不能持续发展的，通过市场配置资源是职业教育的发展规律[4]。我国职业教育也必然要以市场化改革为方向，改变政府对职业教育的管理体制，合理配置职业教育管办评各方的权利义务，才能够从需求和资源投入等根源上，解决校企合作、产教融合无法持续的问题，才能长久保持职业教育沟通劳动和教育领域、兼具经济和社会功能的独特价值。

（二）推动职业教育治理现代化要求培育社会参与主体

培育和发展职业教育的社会参与主体，是健全职业教育治理体系、提升职业教育治理能力的必然要求。

首先，构建健康的职业教育治理体系必须大力培育和发展社会参与主体。长期以来，我国发展职业教育主要依靠政府投入，呈现政府主导状态；但企业和行业在职业教育中的作用日益收缩，社会参与的主动性逐步下降[5]，不利于职业教育治理体系的健康发展。

其次，提升职业教育治理能力要求积极发展社会参与主体。现代职业教育的依法治理，需要社会参与主体自我意识的复苏，并对其权利加以保障，这不仅是保证社会力量“评”职业教育这一基本能力的需要，也有利于促进政府加快转变职能、促进学校依法自主办学[6]，从“管”“办”“评”三方面促进职业教育治理能力的现代化。

二、河南省社会主体参与职业教育的现状与问题

（一）各类社会主体参与职业教育的现状调研

1.公民参与职业教育的现状

据《河南省教育统计公报》显示，河南省参与职业教育的公民数量大且基本稳定。2019-2021年，中等职业教育招生数量分别是53万人、53万人、57万人。截至2022年初，全省独立设置中等职业学校632所，中等职业教育在校生151万人，职业教育的规模平稳向好。

调查问卷显示，公民参与职业教育的满意度较高，但参与意愿并不强烈。从对职业教育的认知情况来看，超八成被试者在回答“你认为职业教育和学历教育哪个更有价值”时，明确认可职业教育更有价值的只占4%；在回答“如果可以按照自主意愿选择，职业教育和学历教育你愿意选择哪一个”问题时，只有15%的被试者自主选择职业教育。从对职业教育现状的满意度调查结果来看，被试者表现出实用主义的态度，对参与职业教育的现状和结果还比较乐观。在回答“如果没有接受高一级学历教育的机会，你是否愿意接受职业教育”问题时，68%的职业学校学生及其家长被试者、44%的大一新生被试者以及38%的初高中毕业生被试者都表示愿意接受职业教育作为未来的选择。当问及“目前职业教育最吸引你的优势是什么”时，被试者的选择由多到少分别是职业教育能快速就业、高就业率、学费资助、学业压力较小等因素①以上数据来源于本课题组“职业教育社会参与主体满意度调查”及统计分析。。

2.企业参与职业教育现状

首先，很多企业在政策引导下参与举办职业教育。近年来，河南省积极开展改革试点，“允许企业以土地、资本、知识、技术、管理等要素依法参股、入股或与职业院校共建产业学院（二级学院）、实训基地、创新基地等，并享有相应权利”[7]。比如河南机电职业学院通过“引厂入校”“校企共建”“送教入企”等多种形式吸引企业参与本校人才培养[8]。漯河双汇集团、郑州三全集团、思念集团等企业和漯河食品职业学院开设8个特色学院[9]。2021年，河南省提出建设技能强省以来，已有两批共133家产教融合型企业获批入库培育建设，“金融+财政+土地+信用”组合式激励政策吸引越来越多的企业参与产教融合型企业建设培育单位申报[10]。

其次，企业通过多种方式深度参与职业学校教育教学改革。企业参与实践教学环节，从浅层次的顶岗实习，发展到企业和职业学校联合设立工作室、实验室、创新基地、实践基地，再到联合建设产业学院等多种形式；企业参与推进协同创新和成果转化，从组建“新型研发机构和协同创新组织，共建中试和工程化基地、技术转移机构、创业孵化基地等”[11]，到打造集“产、学、研、转、创”等多功能、多主体深度融合的新型办学实体[12]。《河南省教育事业“十四五”发展规划》指出，支持有条件的在豫央企和省属国企率先成为产教融合型企业，规模以上企业参与职业教育（集团化办学）比例达到70%[13]。

再次，企业承担社会责任开展职工培训、转岗培训。河南省要求企业对参加继续教育提升技能并获得证书的员工进行奖励或补贴，对产能过剩行业转岗就业人员增加培训机会，提出把“规模以上企业开展校企合作情况纳入企业履行社会责任报告制度”[14]；同时提出根据校企合作办学成本建立企业获得合理回报机制[15]。

3.行业组织和社会组织参与职业教育现状

建立专业教学指导委员会和实行职教集团化办学，是职业教育“河南模式”的两大突出要素。象征行业权威的行业协会在各专业教学指导委员会中发挥了主导作用，而擅长集合资源的社会组织则在职教集团化办学中出力甚巨。

规模快速扩张的职业教育，需要建立基本的教育教学标准来保证人才培养质量，以行业协会为核心建立的职业教育专业教学指导委员会，发挥了保证职业教育质量的作用。目前，全国组建的62个行业职业教育教学指导委员会，在河南省都有业务活动和专家代表[16]。2013年以来，河南省以行业协会为主体成立了25个行业职业教育教学指导委员会，构建行业、企业等参与职业教育的平台。课题组对河南省商务行业教指委、河南省装饰行业教指委的访谈和座谈发现，行业协会成为职业教育行业指导委员会举办各种活动的中坚力量，协会联系的专家、领导和行业教学指导委员会的成员大面积重合，行业协会在职业教育产教对话、主题交流、各类赛事、各类专业节庆和讲座等活动中都承担着关键作用，行业协会主导的行业教学指导委员会呈现出规范、高效的态势。

各种社会组织在职业教育集团化办学中能发挥汇聚社会力量、优化职教资源配置的作用。为了解决外出务工影响新型农民培养的问题，河南省政府2005年成立了省内第一家职业教育集团——河南农业职业教育集团，确定了通过集团化办学实现以城带乡、以强带弱、纵向贯通、横向联合的办学模式。此后，行业性、区域性职教集团先后组建，吸纳职业院校、行业协会、企业、科研机构等成员，显著提高了河南职业教育资源重组与互补能力，促进了职业教育的专业建设和教学科研，推动了校企合作以及科技转化。在全国12个国家职业教育改革试验区组建的约1300个职教集团中，河南省的职教集团在数量和质量上都处于领先地位[17]。2022年1月，河南省公布了首批20个省级骨干职业教育集团及牵头建设学校[18]，推动职业院校结构与产业结构精准匹配，促进教育链、人才链与产业链、创新链有效衔接。

（二）职业教育社会参与主体存在的问题及原因

1.社会主体参与河南职业教育时存在的主要问题

一是参与职业教育的社会主体数量较少、素质不高。真正参与并看好职业教育发展的社会主体数量仍占比较小。对企业、行业组织和社会组织的访谈发现，和职业教育关系密切的工作人员，对职业教育的功能、价值都有积极的评价，然而绝大多数被访问者都不希望自己的子女接受职业教育。选择职业教育的学生及家长，对教育的重视程度往往不够，对职业教育缺乏真正的了解。从发展势头强劲的职教集团来看，很多集团没有稳定的议事机构和议事规则。

二是参与途径凌乱无序、轻重失衡。调查发现，公民参与职业教育的途径按勾选多少排序分别是：参加宣讲会报告会、帮助子女选择学校和专业、咨询教育管理机构或学校、定期和学校沟通或者和子女做职业规划、为教育教学活动提建议。同时，被试者自己填写的参与途径主要有网上投诉、提交举报信等。这表明在和自身利益相关的情形下，公民参与职业教育的方式主要是被动的、偶然的，而且很多方式是难以达成一致共识的个性化行为。公民在涉及个人利益时尽管参与职业教育的热情高、程度深，但个体化参与方式的散乱无序注定了成本的高昂。企业、行业组织、社会组织参与职业教育的途径，按勾选多少排序分别是：按要求缴纳职工培训等费用、参加相关会议、接受短期或临时性职教任务、接受长期顶岗实习、建设实习实训基地或者联合办学。这表明大部分企业、行业组织、社会组织仍然把缴纳职工培训费用、参加相关会议作为参与职业教育的主要途径，仅是对法定义务或者行政命令的回应，而对需要投入资源并展示主动性、创造性的参与方式较少，仍属于被动参与、功利性参与。

三是参与内容程度肤浅、影响不大。调查发现，公民个体化的参与基本停留在应否接受职业教育、应该选择什么学校和专业等问题，没有真正深入了解职业教育的独特功能、特定内容、特殊教育规律等，对教育教学目标、双师型师资、实践教学、考核评价等都没有概念。而企业、行业组织、社会组织等参与职业教育大多数还浮在职业教育产教融合的表面，比如建立挂牌合作关系、允许参观访问等，能深度参与职业教育开展学徒培养、教材编写、考核考试的很少。参与内容的肤浅，决定了社会主体参与职业教育的作用不大，不能改变职业教育仍然是政府和学校占据绝对主导地位的局面。

2.社会主体参与河南职业教育成效不佳的原因

一是社会主体参与职业教育的平台在机制建设方面不完善。首先，职业教育集团化办学没有激发社会参与主体的积极性、主动性。为了鼓励龙头职业学校和行业组织承担职业教育的组织和引导职责，河南较早开展了职业教育集团化办学工作。然而，多数职教集团的理事长、秘书长和常设机构无一例外都由龙头职业学校担任或举办，社会主体在集团中的地位和作用显示度不高。其次，行业职业教育教学指导委员会没有充分体现社会参与主体的意愿。河南省对行指委的定位是“由行业行政主管部门或行业组织牵头组建和管理，对相关行业（专业）职业教育工作进行研究、指导、服务和质量监控的专家咨询组织”[19]，其职责包括“分析研究河南经济社会发展对本行业人才需求的影响，据此从数量、结构、专业等方面提出本行业职业教育人才培养的要求，并推动本行业校企联合办学、校企一体化建设和校企合作开展实训基地建设，推动校企间高技能人才和教师的沟通交流，推动本行业校企合作培养技能型人才等”[20]。其定位和职责都需要由社会主体直接参与，才能获得真实信息和切实效果。分析目前河南省设立的25个行指委，不论其人员构成、履职报告还是评价考核，都缺少社会主体的参与，对各行业职业教育的指导意见，没有充分体现社会参与主体及其代表的意愿。

二是现有政策规范没有突出保障社会主体的权益。2012年《河南省职业教育校企合作促进办法（试行）》意在从法律层面明确政府、职业教育机构、社会参与主体等在推动校企合作中的权利和义务，然而其对政府和学校的权责界定明确具体且颇具可操作性，对企业的相关规定则比较笼统且不易操作。比如，尽管《河南省职业教育校企合作促进办法（试行）》规定设立校企合作培训基地可享税收减免政策，接纳校企合作学生实习实训、教师实践可享受税收优惠政策或补贴政策等，但是一方面企业享受这些优惠的程序和条件不够明确，另一方面必须接受多个部门繁琐复杂的审核批准。2020年《河南省职业教育产教融合发展行动计划》尽管明确了行业组织有权参与教育教学过程并对职业院校办学开展评价，然而在对社会主体的权益保障方面，仍然只是笼统规定“各级政府可对本地职业教育产教融合、校企合作成效显著的项目给予引导和支持”[21]。

三是社会参与主体本身存在不足。作为个体的公民，在参与职业教育时呈现出主体意识缺乏的状态，“在场”但又不“出场”。公民既受传统延续下来鄙视职业教育观念的影响，又受现行教育管理体制中不合理歧视行为的暗示，对职业教育表现出一种心口不一的态度。尽管强烈希望提高职业教育的地位、增加职业教育的投入，但对自己或子女成为职业教育参与者往往是懊恼多于欢欣。由个体组成的企业、行业组织和社会组织等，在参与职业教育时也相应呈现出定位不明的特点。本应是全力弘扬技能、推崇职业的平台，但在自身文件规范和行为导向中，缺乏将自己定位为技能人才培养主阵地、主力军的明确态度和坚定气魄。

三、建设技能社会，培育河南职业教育社会参与主体的建议

（一）充分认识社会多元主体参与职业教育的作用

要实现河南建设技能强省的目标，完成培养千万技能型劳动大军的任务，就必须充分认识到社会多元主体参与职业教育的重要性，彻底摒弃传统职业教育“政府主导、学校主体”的发展模式，坚定引领河南职业教育向“市场主导、社会多元主体参与”的方向发展。社会多元主体的积极参与是实现职业教育经济和社会功能的必要前提和基本要求。一方面，要进一步明确在职业教育发展中，社会参与主体和政府、学校各自平等的地位，既真正落实社会主体监督评议政府“管”职业教育和学校“办”职业教育的权利，又切实保障社会主体参与职业教育过程中拥有的合法权益。另一方面，要结合河南省情，突出河南职业教育的特色和优势，包括在技能强省建设中明确预设职业院校专业设置和重点产业的匹配度，延续职业教育“河南模式”中重视教学指导的优点，进一步增强职业教育的适应性和吸引力；在中原城市群、中原经济区等区域经济社会发展规划中明确建设职业教育联盟的要求，延续职业教育“河南模式”中重视集团化发展的传统，鼓励联盟内职业院校和企事业单位共建共管实训基地；同时还应强调职业院校走差异化发展、特色化发展的道路，在河南省各个地区构建起以特色应用本科、高水平职业院校、优质中等职业学校为院校主体，以特色专业、高水平专业、优质专业为专业主体的职业教育体系。

（二）尽快修订出台地方性法规，加强社会主体权益保护

2022年5月修订实施的《中华人民共和国职业教育法》明确了社会主体参与职业教育的法定性。其第九条规定，“国家鼓励发展多种层次和形式的职业教育，推进多元办学，支持社会力量广泛、平等参与职业教育”。当前在法律规范方面需要重点加强的是尽快出台地方性法规。河南省经多次讨论计划将修订2010年施行的《河南省实施〈中华人民共和国职业教育法〉实施办法》列入立法计划。在出台地方性法规时，应特别关注从管理体制和具体制度方面为职业教育社会参与主体营造法治氛围提供权益保护，真正将《职业教育法》规定的优惠待遇和权益保障落到实处。比如，在职业教育的宏观管理体制方面，构建教育行政部门和人力资源行政部门信息共享、协作办公机制，为社会参与主体提供明确、可预期且优质、高效的行政服务；在严格落实职业资格制度方面建立对落实情况的台账制度和考核奖惩制度，在职普融通的制度建设上建立职业教育和普通教育学分和专业课程互通互认的实施细则和反馈机制，在保障机制方面建立社会参与主体尤其是企业参与职业教育办学的负面清单制度，以限制行政权力、激发社会主体活力，并应特别注重提高上述考核、反馈、负面清单等制度的科学性和可操作性。

（三）加强组织化参与，重视职业教育组织的内部规范

组织化参与指具有相同诉求或相近立场的多个个体，以组织的形式参与到职业教育活动中表达共同的诉求。相比个体化参与，在职业教育平台中，组织化参与具有明显的专业化、集约化优势，更容易形成影响、发挥作用，因而也就更需要加强组织的内部自治性规范。以章程、公约、行业规范、协会规章等为表现形式的内部自治性规范被学者称为软法之治，体现着治理理论从国家本位向社会本位的转变、治理主体从单一国家治理向多主体共同治理转变[22]。这就要求在社会主体组织化参与职业教育治理时，要监督、引导其机构设置、主要人员构成、议事规则和成员参与程度等方面符合组织设立的宗旨目标和法律规定，要考核、评估其内部规范在价值目标和功能设计上能否发挥填补法律政策供给不足、提升可操作性、提高民主化程度等作用。

（四）采用灵活方式培育和发展社会参与主体

河南省教育人口基数庞大但经济基础不够雄厚，培育和发展多元的职业教育社会参与主体，只能充分利用现有条件，构建参与职业教育治理的公益性平台并采取灵活高效的培育手段。应当利用现有的职业教育团体和组织，通过改选、改造去行政化，使之真正成为社会主体参与职业教育的平台，成为各类社会主体评价政府“管”学、学校“办”学的平台，成为社会公众和政府、学校随时沟通交流、管办评共同成长的平台。同时，还要通过灵活高效的形式如培训、考察、交流、讲座、定期研讨、表彰等引导社会参与主体由个体化参与向组织化参与发展，提高职业教育社会参与主体的凝聚力和归属感。