近20 年来我国公共风险研究的特点、趋势与展望

胡宁宁 侯冠宇

一、引言

党的二十大报告指出：“要坚决维护国家安全，防范化解重大风险，保持社会大局稳定，大力度推进国防和军队现代化建设，全方位开展中国特色大国外交，全面推进党的建设新的伟大工程”。随着公共视野聚焦“公共风险”，世界各国政府也逐渐开始重视和防范公共风险。公共风险是每个国家、每一个社会成员都必须面临的风险，也是个人风险外部扩张的结果。在当下全球化程度加深、分工度更加精细、信息传播飞速的背景下，风险的传播与扩散程度难以准确度量。因此，有效化解并处理公共危机，具有一定的理论意义和现实意义。

为更好地认识公共风险，本文利用文献计量方法对我国学界公共风险相关研究进行梳理和分析，尝试厘清近二十年来学界对公共风险的研究思路、内容和趋势，以期于为下一步开展公共风险研究以及政府防范与化解公共风险提供研究参考和理论依据。

二、公共风险研究文献基本概况

（一）研究方法与样本

Cite Space 软件是由美国德雷塞尔大学陈超美博士开发的引文网络可视化工具。它通过知识图谱的形式反映某一学科或该学科特定领域在特定时间内的研究热点与发展趋势。通过可视化软件分析把握公共风险研究的热点、发展趋势、期刊发文作者与引用率等特点，探寻学科领域演化的关键路径和知识生产转折点，通过可视化图谱形成对学科演化潜在动力机制的分析和学科发展的前沿探索。①

CNKI 数据库中，以“公共风险”为主题词进行数据检索，发现公共风险研究检索结果最早的相关文献发表于1999 年，故将数据的时间跨度确定为1999—2022 年。此外，为保证研究分析结果的专业性与准确性，剔除会议、资讯、选题指南、投稿说明、目录总结等非学术论文以及网络首发重复和无作者文献。以“公共风险”为篇名加“公共风险”为关键词进行检索，检索来源同上。将两种检索方式取并集去重，最终获得568 条有效文献构成样本，进行知识图谱分析，全面梳理分析国内公共风险研究进展、热点及未来趋势展望。

（二）发文时间与发文量

国内学者对公共风险的研究具有稳定性与持续性，在关键年份呈现小幅波动增长，与国家重大发展战略的提出与区域政策的出台密切相关。党和国家高度关注经济安全与公共风险问题，发布的相关战略规划与政策文件，成为学界研究追踪的重要指引。国内学者对公共风险的相关研究成果，为该领域的进一步拓展奠定了重要基础。通过梳理20 年来刊发公共风险研究的论文期刊，其中《财政研究》发文量最多为52 篇，其次为《财政科学》为36 篇，《财政监督》为26 篇，《经济研究参考》为24 篇。

（三）核心作者与研究机构

使用Cite Space 和Ucinet 绘制出发文作者的社会网络，发现作者间存在一定的合作关系，但集中度偏低，同时合著文章比独立发表文章的影响力更大。其中，刘尚希、傅志华、李成威、王志刚为核心作者的相关研究影响力较大，中国财政科学研究院、武汉大学经济与管理学院、中南财经政法大学、厦门大学、中央财经大学、上海交通大学等研究机构在学界具有一定的影响力。为探究公共风险研究领域的机构及其合作情况，对样本文献署名机构进行共线分析，得到机构合作网络图谱，研究发现该领域研究尚未形成以某一个研究机构为核心的网状合作模式。其中，发文量最多的机构是中国财政科学研究院，其次是财政部财政科学研究所、武汉大学经济与管理学院，但发文数量较多的机构之间的合作较少。

（四）经典高被引文章

2012 年以前，学界关注的焦点主要在厘清公共风险的分析框架与相关概念。具体而言，这一时期众多研究对公共风险的界定还没有形成统一的认识，仅从收入、支出、平衡、管理等视角分析国家债务风险、赤字危机等方面的问题，缺乏整体认识。从1978 年改革开放以来，特别是20 世纪90年代末期，各级政府出现“缺位”和“越位”现象。为此，刘尚希提出了一个新的理论假设，即“政府存在的天然合理性在于防范和化解风险”②。同时，他构建了界定公共支出范围的两种方法：一是风险归宿分析法，二是反向假设分析法。此外，刘尚希指出已有研究不足，从政府作为公共主体身份出发，构建财政风险理论分析框架，并提出治理公共风险的政策措施，进一步指引改革的方向。③由于政府从管理型转变成服务型政府，需要提升公共服务的质量与水平。但是，这一时期并没有对公共服务的本质与特征的提出一个统一的、精准的定义，呈现出“百家争鸣”的局面。具体而言，有学者从政府的性质出发，认为公共服务等同于政府职能；有学者从中央有关文件表述中理解公共服务职能是排除了经济调控、市场监管、社会管理外的其他职能；有学者从具体服务形态进行划分；有学者从广义狭义视角上对公共服务进行辨别，并认为与其他职能并无本质差别。④

表1 相关研究统计结果

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着力防范化解重大风险，保持了经济持续健康发展和社会大局稳定。2012 年11 月，习近平总书记指出，“要着力解决经济社会发展中的突出矛盾和问题，有效防范各种潜在风险”。有学者基于法学视角，探讨我国公共规制的路径选择问题，并结合“第三条道路”提出建议。⑤随着我国经济发展质量的不断提高，人口增加和城市面积不断扩大，如何让人民平等地参与现代化进程、共享现代化成果成为学界关注的主要问题。特别是城镇化发展过程中存在“冷”与“热”的巨大反差，具体体现在一些经济发展水平较高的地区，基础设施投入力度大，城市面貌变化快。相反，一些经济发展相对滞后的区域，在推进城镇化的过程中，面临基础设施老化等问题。对此刘尚希提出“六化”有机统一的概念⑥，将集中化、组织化、规模化、公共化、便利化与人性化结合，正确处理好政府与市场、政府与社会的关系并运用动态的系统性思维，破解难题。

党的十九大以来，我国发展环境的复杂性与不确定性上升，在百年变局与世纪疫情相互交织的时代背景下，正确认识并科学应对错综复杂的形势成为学界关注的主要问题。刘尚希在《财政与国家治理：基于不确定性与风险社会的逻辑》一文中指出，要善于用风险治理思维考虑财政问题，并发挥财政在国家治理中的“定海神针”作用。⑦党的二十大报告指出，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定因素增多的时期。因此，必须增强忧患意识，坚持底线思维，做到居安思危、未雨绸缪，准备经受重大考验。

三、公共风险的热点领域与趋势分析

（一）历史变迁分析

1.公共风险的认识与深化阶段（1999—2012年）

公共风险是基于私人风险转化而来的一种独立风险，它的产生与放大过程与社会性密切相关。学界对于“公共风险”的认识与社会分工的高度化、精细化密切相关。为此，对公共风险研究探讨有两个立足点：宏观视角下的公共风险和微观视角下的公共风险。具体而言，宏观领域主要着眼于政府的显性负债与隐性负债、银行的不良资产、政府预算赤字、市场失效等方面；微观领域具有突出的时代特征，如对国企下岗职工的关注、中小金融机构风险等。但总体而言，受到东南亚金融危机等因素影响，此时期学界主要聚焦于宏观层面。2008 年国际金融危机以来，由于世界各国陷入了长期低经济增长、低利率、低通胀和高负债、高风险、高不确定性的状态，学者对公共风险的认识和研究进一步增强，侧重从宏观研究的角度审视公共风险问题。

2.公共风险的化解与防范阶段（2012 年至今）

决定社会风险存在的主要原因是由于自然界的不确定性和社会发展内部的不确定性。社会发展的不确定性提升了人类对于风险防范与化解的重视。学界围绕政策文件展开了深入的研究。具体而言，主要围绕公共危机、地方财政、国家治理、财政风险与疫情防控等方面。学界认识到，公共风险之所以会产生高昂的成本，一方面是因为它在一定程度上影响人们的预期决策和行为判断，使资源不能得到合理配置；另一方面由于公共风险程度水平越高，微观与宏观层面治理风险的成本就越高。与此同时，这一时期学界逐渐意识到公共风险研究的认识与化解对策应当宏微观并重，从大局观与系统思维出发进行研究与考量。

（二）研究热点：关键词频分析

关键词是对文献研究内容与研究方向的高度总结和概括，对关键词进行分析能够较好地把握研究领域的热点问题。基于Java 环境运行Cite Space，筛选策略（Selection Criteria）为默认值，年份切片设置为1 年，设置修剪切片网络和寻径网络算法规则运算，得到关键词共线图谱，得到关键词共线节点数量599 个节点，连线数量1039 条。

从关键词的频次可以看出，相关研究主题较为多元。其中，公共风险最高为244 次，其次是财政风险22 次、财政政策21 次、刘尚希18 次、国家治理17 次、公共财政16 次、不确定性15 次、私人风险10 次、风险社会9 次、公共产品8 次等。从中心度可以看出，公共风险最高为0.95，基本上与其他关键词有共线关系。从图谱结构来看，这些关键词也是重要的枢纽节点，与围绕在其周围的其他节点关键词共同构成了该研究领域的热门主题。

（三）研究内容：关键词聚类分析

为更好地考察公共风险相关研究热点的知识结构体系，探析关键词的组合分类，本文使用LLR（对数似然法）对高频关键词进行聚类，得到较为清晰的关键词聚类图谱。其中，模块数值Q=0.7199，平均轮廓值S=0.9696 聚类高效，表面结果的可信度较好。通过图谱可知共得到以下聚类，分别为：#0 公共风险、#1 隐性债务、#2 公共财政、#3 刘尚希、#4 私人风险、#5 公共产品、#6政府。由于公共风险管理机制不是外在的、独立的，而应内嵌于国家战略、规划和制度之中。⑧与此同时，适时调整国家战略、完善规划、创新制度，是公共风险管理的基础。构建公共风险管理机制，要把风险思维、预防理念作为战略规划制定、各项制度设计的核心思维和理念，渗透到战略、规划和制度中去，实时监测和防范风险溢出。⑨

以公共风险为导向推进国家改革，需明确面临的主要公共风险来源。以刘尚希为代表的学者观点认为，当前面临的公共风险主要有以下几个方面：一是市场竞争的逆向淘汰。⑩换言之，市场竞争环境不公平。一是内外资企业的不平等，外资企业税负轻，而内资企业税负重，这将淘汰一些高效率的内资企业，保留低效率的企业。这种逆向选择将会恶化资源配置，降低国家竞争实力，进而演变为一种公共风险；二是收入分配的逆向调节。多年来，城乡之间、区域之间的收入分配存在一些问题。如果整个社会产生较强的“马太效应”，穷的越穷、富的越富，势必会带来贫富分化，使社会失序，进而影响经济社会的发展；三是政府间关系隐性复归。随着地方自主权的逐渐缩小，地方对中央的依赖性增强。解决基层问题的时候，中央成为主角，地方政府却成为配角。政府间关系在复归，而风险也在向中央转移，向中央集中和积聚；四是经济、社会发展失衡。需要做到有效市场与有为政府的结合，化解风险还需要长期的努力。五是资源和环境的压力不断增大。发展循环经济，构建节约型社会是防范和化解这种公共风险的战略性措施。六是“风险大锅饭”的制度性存在。部分企业的风险向政府转移、政府各部门的风险向财政转移、下一级政府的风险向上转移，最终的结果必然是由中央政府来兜底。这对我国的改革提出了新要求。深化改革不应仅重视应对“已然”问题，更应重视“未然”风险。

（四）研究趋势：关键词突现分析

在关键词共线图谱的基础上，选择Burstness，参数r 调整为04，得到25 个Burst items found，选取全部突现进行分析。从1999 年至2022 年，学界围绕公共风险展开的研究主要集中在公共财政、公共产品、政府担保、风险防范等问题。⑪党的十九大以来，学界开始着眼于大国财政、国家治理问题，面对重大突发公共事件政府应对，构建公共风险管理机制成为新时期的研究热点。⑫构建公共风险管理机制，“风险导向”应优先于“问题导向”。一般而言，我们面临的问题都是“已然”的、确定的，而风险是不确定性的⑬，属于“未然”的问题，是产生潜在损害的可能性。⑭防范风险必须强调预防优先，减少问题的产生。刘尚希指出，一是要形成具体的防风险预案；二是重视制度性安排和长效机制⑮；三是要对各项决策进行风险评估；四是要明晰风险责任；五是要通过数字技术为公共风险管理提供支撑。⑯

四、研究结论与展望

（一）研究结论

第一，从发文特征来看。1999—2022 年期间，关于公共风险相关文献发文量逐渐增长，成为学界研究的重要话题。从高产作者及研究机构合作可以发现我国公共风险的研究者成果较多，但各研究者和研究机构之间缺乏合作与交流，不利于公共风险相关研究的可持续发展。

第二，公共风险研究的特点。公共风险的研究涉及政治、经济、法律等多个领域，聚焦到社会发展领域的某一具体问题开展研究，主要集中在政治制度建设、经济发展、社会环境保护等方面，将公共风险与具体现实问题相结合进行具象化问题研究。

第三，从关键词共线、聚类、突现等方面总结公共风险的研究重点。从关键词共线来看，公共风险的研究热点为政府职能、公共产品、公共财政、私人风险、财政风险等关键词，各个关键词之间联系密切。从关键词聚类来看，热点关键词的内容主要公共财政、私人风险、隐性债务、政府、公共产品、刘尚希等，表明当前的公共风险研究内容主要涉及公共产品供给、公共财政和政府以及隐性债务问题等领域。从关键词突现来看，前期研究主要探讨私人风险、公共财政、公共支出领域演化的公共风险，侧重对公共风险的产生与来源进行探讨。随着时间的推移，学界关注点开始转向地方财政、财政政策、国家治理、不确定性以及当下社会面临的财政风险等问题的研究。特别是国家治理、财政风险是当下学界和社会关注的重要热点话题。

（二）研究展望

公共风险防范与化解已成为当下学者的研究热点，在公共风险防范与化解过程中，政府职能、国家治理和国际协作尤为重要，也是未来学界研究的重点内容。

第一，公共风险与财政研究。在现代社会，政府是公共风险应对责任的最终承担主体，以财政手段进行风险调节、搭建风险化解与应对机制是政府探索的重要课题。经济、社会各种风险的扩大，会使整个经济的运行成本上升，由此进入了一个高成本时代。要降低整个社会的公共风险水平，加快改革与制度创新，推进制度变迁，使制度和风险之间形成一种良好的匹配机制，充分发挥财政制度及时防范化解风险的功能，避免风险集聚。当公共风险呈收敛状态时，经济社会整体的成本水平才能够下降。

第二，公共风险与国家治理。国家治理的重要职能之一是防范、化解与应对公共风险。目前，作为国家治理主体，政府在识别与化解公共风险的能力有限。一是因为公共风险的本质“不确定性”决定了其不可预测性；二是由于政府行为和政策实施可能加重其他风险集中化。当今社会的快速发展放大了人类生活与互动关系产生的负外部性，也是当下公共风险产生的本质原因。政府需正视公共风险的存在，发挥其治理效能，构建风险治理机制，建立科学有效的公共风险识别与处理机制，未来关于公共风险与国家治理的研究仍是需要不断探索和实践的重要问题。

第三，公共风险与全球协作治理。全球治理的本质是解决公共产品供给的问题。全球性的公共物品是指带有跨国属性的非排他性的物品、资源、政策等，如环境气候、健康资源等。当下世界各国面临极端恶劣天气等问题，需要协同治理。全球治理视角下的各国主体都有责任和义务提供全球性公共产品，特别是世界强国和大国需要承担更多的责任，去维持和保障公共产品的可持续性供给，使世界维持相对稳定的运转局势和状态，避免大范围的冲突与战争的发生，维护人类生活环境和秩序。