我国碳排放数据质量管理现状及提升路径研究

2024-01-27胡婉玲张金鑫王红玲

社会科学动态 2024年1期

胡婉玲张金鑫王红玲

一、引言

气候变暖关乎人类生死存亡。①基于推动构建人类命运共同体的责任担当和实现可持续发展的内在要求②，习近平总书记在第75 届联合国大会上指出，中国力争在2030 年实现碳达峰，2060 年前实现碳中和。党的二十大报告再次强调要完善碳排放统计核算制度，健全碳排放权市场交易制度。碳交易市场是我国实施积极应对气候变化战略的重要组成部分，也是我国实施“双碳”目标的重要政策工具。而碳排放数据是碳排放权市场交易的基础，碳排放数据的真实性、准确性和科学性，决定了碳排放交易分配的公平性，也是做大碳排放权交易市场的基础。③

2022 年3 月，生态环境部公开中碳能投等机构碳排放报告数据弄虚作假等相关案例，揭露了我国碳排放数据质量管理中存在的问题。2022 年以来，我国坚持以全面提升数据质量为中心工作，确保碳排放数据准确可靠。具体包括完善相关法规制度体系建设；建立“国家—省—市”碳排放数据质量三级联审机制；强化监督执法等。

随着碳排放相关政策的推进，相关文献与研究成果开始大量涌现。其中，关于全国碳排放数据质量存在的问题及提升方面。有学者认为碳排放数据质量监管制度理论基础存在缺陷、立法体系不完备、制度建设不完善、司法救济不足等方面不足，会导致参与主体承担的责任不明显，应该通过法治化路径推动碳排放数据质量监管的创新与发展。④此外，我国温室气体排放统计体系不够健全，在线监控设备和系统开发应用比较落后，统计核算数据基础和技术能力有待提升。数据质量既需要各个排放主体提高核算能力与加大技术投入，又需要加强监管。⑤其次，目前我国碳排放数据质量主要依赖MRV 体系，但全国碳交易市场在相关环节还不够完善，各企业把握执行难度较大。因此，我国还需要进一步完善MRV 体系，减少模糊空间，保证碳排放数据的质量。⑥再次，有学者认为信用规制作为一种新型治理工具，可以有效规制碳排放数据造假等违法违规行为，并提出完善碳排放数据造假的信用规制法律体系、信用评价联动体制机制、信用监管机制等建议，以提升碳排放数据质量。⑦同时，关于碳排放数据质量责任在不同主体间的分担问题，有专家提议在能力建设的基础上，合理划定各类参与者职责，更好地落实主体责任，提升碳排放数据质量，加强重点排放单位的履约能力以及核查机构的履职能力。⑧

在碳排放典型行业方面。由于发电企业对数据管理标准和碳排放测算模型不统一，导致最终形成的碳排放数据质量参差不齐。有专家聚焦全国碳市场煤电企业排放数据质量问题，认为煤电企业碳数据存在的问题包括：煤炭消耗量缺乏有效的量值溯源、关键参数不够准确、媒质检验及计量管理不规范、碳排放数据缺乏统一的质量标准、末端测量技术有待提升等。⑨

各地区也采取了各种举措来保证碳排放数据的质量。其中，河北省建设重点用能单位能耗在线监测平台项目，力求完成全省重点用能单位的接入端系统建设，提高碳排放数据质量。⑩广东省政府印发实施《广东省碳排放管理试行办法》，出台企业碳排放信息报告与核查细则，公布钢铁等5 个行业报告指南、核查规范等技术文件，并从完善企业碳排放监测计划入手建立各项制度，形成具有广东特色的碳排放报告核查及数据质量管理法。此外，在碳排放数据质量管理上提出强化三个制度、做好三个监管。其中，建立健全管理制度体系，包括完善制度设计和技术规范、建立核查机构遴选与跟踪管理制度、建立核查评议及抽查复查制度；切实加强数据质量监管，包括建立碳市场数据质量监管工作机制、组织对全省发电企业的数据质量进行监督检查、多部门联动，确保数据质量真实可靠。⑪

本文通过回顾碳排放数据质量管理相关文献以及政策文件，分析我国碳排放数据质量管理现状、存在问题，提出相关建议，为提升我国碳排放数据质量管理水平提供有益参考，对于规范碳交易市场，推动碳减排具有重要意义。

二、我国碳排放数据质量管理现状分析

（一）碳交易市场发展情况及碳排放数据质量管理政策

2021 年7 月16 日，我国碳排放权交易市场启动线上交易。我国碳市场第一个履约周期纳入发电行业重点排放单位2162 家，每年覆盖的碳排放量超过45 亿吨，是全球覆盖温室气体排放量规模最大的碳市场。截至2023 年10 月25 日，我国碳排放配额累计成交量3.65 亿吨，累计成交额194.37亿元。2022 年全国碳市场碳排放配额（CEA）总成交量5088.9 万吨，总成交额2.81 亿元（见表1）。

表1 全国碳市场每年成交数据（2022.1.4—2022.12.30）

碳排放数据的准确性是各类主体对碳市场保持信任和合理预期的依据。碳排放数据直接反映企业特定时间范围内的碳排放量，与企业配额清缴、减排履约以及碳排放权交易等环节息息相关。而碳排放权交易是建立在企业实际排放的碳量与企业被分配或购买的碳排量配额之间的差额的前提之上，碳排放数据质量决定了企业实际碳排放的最终量化结果。因此，碳排放数据的质量是碳排放权交易的核心因素。此外，生态环境部等部门发布了一系列政策文件（见表2），能够帮助建立和完善碳排放数据质量管理体系，规范数据采集、审核和报告流程，确保数据的准确性和完整性，进而实现我国碳市场的良性运行，助力绿色低碳经济转型和可持续发展。

（二）碳排放数据质量管理的主体

我国碳排放数据的质量管理负责主体共涉及五类，包括重点排放单位、咨询机构、检验检测机构、核查机构和监管机构。其中，重点排放单位承担主体责任，保证碳排放数据的真实性、完整性、准确性；咨询机构在咨询服务过程中应秉持正直、客观的态度，真实编制碳排放报告；检验检测机构应确保所出具的检验检测报告的真实性；核查机构具有监督性质，须核查相关数据和报告，把关报告质量和配额清缴；监管机构主要包括政府部门和行业协会等，负责对碳排放数据质量进行监管和管理，制定相应的政策和标准，并监督各方遵守执行。这五类主体在碳排放数据质量管理中有其特定的责任和角色，共同确保碳排放数据的准确性和可靠性，助力碳减排目标的实现（见表3）。

（三）我国碳排放数据质量管理现状

首先，我国已经建立了完善的碳排放数据收集和监测体系。国家统计局、生态环境部及相关部门，形成了一套相对完整的数据收集和监测机制。通过定期对各个行业的企业进行数据采集和监测，能够及时获取碳排放数据，并进行统计分析。

其次，我国在碳排放数据质量管理方面取得了一系列的成就。我国通过建立严格的数据审核制度和质量控制体系，能够及时发现和纠正数据的错误和不准确。此外，我国加强了对数据来源的监管，确保数据的可靠与可追溯。

最后，我国还注重数据的透明性和公开性。通过建立碳排放数据公开平台，向社会公众开放，提升数据的透明度。同时，我国还积极参与国际合作，共享碳排放数据，促进了数据的互通和交流。我国按照《联合国气候变化框架公约》相关要求提交了《中华人民共和国气候变化第三次国家信息通报》和《中华人民共和国气候变化第二次两年更新报告》，向国际社会报告了我国碳排放数据。

三、我国碳排放数据质量管理存在的问题

（一）碳排放权交易主体数据存在造假行为

第一，相关主体对碳排放数据弄虚作假。2022年3 月14 日，生态环境部通报碳排放报告数据弄虚作假相关典型案例。其中，辽宁东煤从2020 年以来，为多家集中送检煤样的控排企业出具日期虚假的元素碳含量检测报告被点名；2022 年5 月，江西省市场监管局下发《关于开展碳排放核查检验检测机构排查整治工作的通知》，通报了部分检验检测机构存在质量控制体系缺失。此外，少数检验检测机构法律法规意识淡薄，帮助企业违规篡改碳排放检测数据、严重干扰碳市场正常秩序，影响检验检测行业声誉。

第二，相关主体工作不到位，未核查数据来源的真实性。在生态环境部通报的案例中，北京中创碳投科技有限公司未能核实数据及文件的真实性、完整性和准确性，导致核查报告结论失实；青岛希诺新能源有限公司核查程序不合规，虚构核查报告内容，与碳排放单位的实际情况不符。

第三，一些参与主体对温室气体排放核算方法与报告、相关技术规范不够熟悉。对于部分行业，数据精准核算方面存在困难，这对相关监管部门提出了更高的要求。

（二）数据获取方式不够准确，缺乏统一标准

数据获取方式是确保数据质量的基础。目前，我国碳排放数据主要通过两种方式获取：一是通过定点监测站点收集数据。这些站点分布全国各地，覆盖了不同区域和行业；二是通过企业自行报告。企业按照相关规定，准确记录和报告其碳排放数据。然而，在数据收集过程中，面临如监测设备的维护和校准、数据录入和处理的准确性等挑战。

此外，我国碳排放数据缺乏统一标准。欧美等国家在碳市场数据质量控制方面提出了明确的质控指标。其中，美国要求相关企业提供附带准确度评估报告及承诺声明的碳排放数据报告⑫，欧盟规定碳排放数据的测量不确定度为质量控制指标。随着我国碳市场MRV 监管机制的不断完善，对数据质量的控制要求也在逐步提升，但宏观排放数据的层面没有明确提出数据质量控制指标定量评价的方法，不利于帮助企业有针对性提升数据质量。

（三）现有数据质量管理机制问题

目前，我国碳排放数据的收集和监测工作主要依赖于各地政府和企事业单位自行上报。然而，因为不同单位可能上报数据时存在主观性和不一致性，容易导致数据的不准确性。

然而，我国现有数据质量管理机制在数据审核方面存在不足。现阶段对于上报的碳排放数据，主要是依靠各级环保部门抽查和核对。但由于资源和人力不足，抽查的样本数量相对较少，难以覆盖所有数据，提供了做假机会。另外，核查的过程中也存在人为因素，影响数据的准确性和公正性。

此外，我国现有的数据质量管理机制在数据存储和共享方面也存在一些问题。虽然各级环保部门和相关单位都有自己的数据系统，但缺乏有效的数据共享机制，导致数据的重复收集存储与不一致，增加了工作量和成本。与此同时，由于数据存储和共享的不完善，数据的可追溯性和可验证性存在一定的问题，影响了数据的可信度。

四、提升我国碳排放数据质量管理水平的路径

（一）利用信用机制规制碳排放数据造假

2022 年3 月，中共中央、国务院印发《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》指出，完善全国碳排放权交易市场制度体系，加强登记、交易、结算、核查等环节信用监管。通过建立社会信用体系，把碳排放数据造假的主体行为界定为失信行为。失信信息可以采取公开的方式，随时被公众查询获取，实现“互联网+监管”，并将失信信息作为相关主体信用评级的重要依据。基于信用规制模式惩罚的累积性、连续性、扩散性等特征，可以使碳排放数据造假的主体在一定期限内受到不同部门的惩戒，让参与主体“一处违法、处处受限”。通过这种方式，不仅有助于规制碳排放数据造假行为，提升碳排放数据质量，推动“信用中国”的建设。

（二）优化数据获取途径和碳排放核算标准

数据获取是碳排放数据质量管理的关键环节。首先，可以引入第三方机构对数据进行审核和核实，提高数据的准确性和可靠性。其次，政府部门可以加强与企事业单位的合作，建立数据共享机制，提高数据获取的效率和准确性。此外，可以利用信息技术手段，提高数据获取的时效性，建立数据平台，实现数据的实时更新和共享。

优化碳排放核算标准，提升科学性和规范性。通过进一步完善MRV 体系，依据“可测量、可报告、可核查”的原则，保证配额许可量和实际排放量的真实、准确、完整。此外，需要不断优化碳排放量核算的技术手段和监测方式，提高科学性和规范性，减少核算、报告和核查过程中的随意性与不确定性，减少碳排放数据造假空间。

（三）创新碳排放相关管理机制

首先，需明确各控排企业管理主体责任，建立内部管理制度，健全数据质量的日常监管机制。同时，强化技术服务机构管理，对咨询、检测、核查等技术服务机构进行考核和评估，保证数据质量合规。此外，持续加强监督管理队伍建设，加强人员和资金保障，定期开展培训，提升监督管理水平。

其次，开展碳排放报告质量专项监督。以企业和核查机构为切入点，深入开展现场监督检查，规范企业碳排放报告编制及第三方检验检测和核查机构的服务行为，保障碳排放数据真实可靠。同时，强化企业和技术服务机构的法律意识，健全管理制度和质量控制体系，把好技术服务准入关。通过严格监管和有效帮扶，提升企业碳排放管理能力，增强机构的专业性和独立性，确保技术服务过程和结果的真实、合规、公正。

最后，建立立体监管体系。保障碳排放数据真实准确，需要建立全社会共同参与的立体监管体系。要加强组织领导，针对排放企业、咨询机构、检验检测机构、核查技术服务机构建立强化监督管理体系，创新监管技术手段，提高管理效能。同时，各地要对控排企业的排放报告和核查报告进行自查，核查重点排放单位碳排放核算报告相关内容。此外，要建立核查技术服务机构自查与省级生态环境主管部门抽查的制度安排，对核查技术服务机构内部管理情况、公正性管理措施、工作及时性和工作质量等进行评估，完善第三方核查机构资格标准，建立科学的第三方核查制度。