关于第七航权在海南自由贸易港试点的研究

陆筑平

摘 要：2020年6月，为贯彻落实中共中央、国务院印发的《海南自由贸易港建设总体方案》，扎实推进海南民航业发展，民航局在海南自由贸易港试点开放第七航权，这是我国在航权方面的最高水平开放。作为航权开放的试验田，海南省民航运输系统是否能够发挥航权开放的优势，应对其带来的冲击和挑战，在航权管理制度和航线网络建设方面有所突破，为航空运输政策与地区发展政策之间的配套衔接积累经验具有非常重要的研究价值。基于以上原因，文章分析了在海南自由贸易港试点开放第七航权，我国民航运输面临的机遇与挑战，并站在海南区域多机场系统协同发展的角度提出第七航权开放、落地实施并保持持久性发展的建议。

关键词：第七航权；海南自由贸易港；航线网络；区域多机场

中图分类号：F563文献标识码：A文章编号：1005-6432（2024）03-0024-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.03.006

1 引言

截至2021年年底，海南省通航机场包括海口美兰机场、三亚凤凰机场、琼海博鳌机场和三沙永兴机场，其中旅客运输和货物运输以前三个机场为主。航空运输在海南社会政治、经济生活中占据着重要地位，发挥着十分重要的作用。航空运输使海南自由贸易港和国际间经济、文化、科技的交流往来十分方便，同时也有利于人员来往的自由便利。第七航权在海南试点开放为我国航空运输业注入了新的活力，同时也带来了新的挑战。

2 第七航权的定义

空气空间是航空活动和运行赖以存在的场所，可以划分为国家领空和公空。国家对其领空享有所有权。根据国家领空主权原则，国家可以通过国内立法对其领空实施支配权，可以规定公民有自由通行的权利，而对于外国通航则需要签订航空协议或通过批准，给予运营权。1944年芝加哥会议上，加拿大和美国代表提出“五种航空自由权利”的概念，在后面的运输实践中，又派生出了第六至九种航空自由权利。

第七航权也称为完全第三国运输权，是指某国或地区的航空公司飞机可以在境外两国或地区间载运客货而不用返回本国。在海南自由贸易港试点开放第七航权是指中国允许外国航空公司经营由海南省区域机场至飞机所属国家以外的第三国的航线，而不用返回飞机所属国。例如马来西亚的亚洲航空公司运营海口至新加坡航线，不用飞回马来西亚。亚洲航空公司作为亚洲地区首家低成本航空公司，其灵活的票价政策可以为此航线上的旅客提供更多的选择和更大的吸引力。

3 我国以及海南省民航运输业发展现状

近两年我国民航运输受到新冠肺炎疫情的影响较大，旅客运输量以及航班起降架次出现了负增长，2021年情况略微好转。2021年我国通航民用运输机场248个，共完成旅客吞吐量90748.3万人次，恢复到2019年的67.1%；完成运输飞机起降架次798.6万架次，恢复到2019年的80.9%；货邮吞吐量与2019年相比有所增长，恢复到2019年的104.3%；国际航线旅客吞吐量大幅下降，完成305.1万人次，比2020年下降82.0%，恢復到2019年的2.2%。

虽受疫情影响，海南省海口美兰机场、三亚凤凰机场与琼海博鳌机场仍于2020年和2021年完成旅客吞吐量3248.6万人次与3488.9万人次，增速为7.4%，增速在全国31个省、直辖市以及自治区排第14位。其中，海口美兰机场旅客吞吐量为1751.97万人次，排在全国机场的第16位，货邮吞吐量与飞机起降架次分别排在全国机场的第24位和第19位；三亚凤凰机场旅客吞吐量为1663.00万人次，排在全国机场的第19位，货邮吞吐量与飞机起降架次分别排在全国机场的第31位和第24位；琼海博鳌机场旅客吞吐量为70.26万人次，排在全国机场的第111位，货邮吞吐量与飞机起降架次分别排在全国机场的第105位和第97位。

综上所述，受疫情的影响，近两年国际民航运输受到的冲击较大，国内民航运输的发展相对比较稳定。海南省区域三个机场尤其是海口美兰机场与三亚凤凰机场在旅客运输、货物运输以及飞机起降架次方面都排在全国机场前列，航空运输有着非常扎实的市场基础。随着新冠肺炎疫情影响逐渐减弱，后疫情时期，第七航权政策的开放以及落地实施将进一步激发出海南省以及国内外航空运输市场的潜力。

4 第七航权试点开放给我国民航运输带来的机遇与挑战

2020年6月，中国民航局就在海南自由贸易港“试点开放第七航权”制定了《海南自由贸易港试点开放第七航权实施方案》。其中有两项明确提到了第七航权。

一是中国民用航空局在现有航权安排之外，鼓励并支持指定的外国空运企业在海南省具有国际航空运输口岸的地点经营第三、四、五航权以及试点经营第七航权的定期国际客运和/或货运航班，第七航权航班每条航线客、货总班次最高每周分别为7班。海南省已开放的第三、四、五航权航班无班次限制。二是指定的外国空运企业经营上述第七航权航班时，在海南与中国境内的其他地点之间无串飞或中途分程权。

基于此，在海南自由贸易港试点开放第七航权有了政策基础。第七航权的开放，是九大航权中较高级别以及开放程度较大的航权开放制度，这给我国的民航法律、航空运输企业、机场以及政府相关部门提出了新的挑战，同时也给我国民用航空运输业带来了新的发展机遇。

4.1 第七航权开放以及成功落地实施给我国民航运输带来的机遇

（1）第七航权在海南自由贸易港试点开放可以激发国内国际航空运输市场的活力，同时便利人员的往来。

第七航权在海南自由贸易港开放并落地实施可以引入更多的国外航空公司经营由海南至其他国家和地区的国际航线，航空公司的类型可以更多样，旅客的选择可以更多样，从而可以使进出海南省的人员和运输更加的自由便利；同时，可以充分利用外国航空公司原有的市场基础，吸引更多的人到海南来，或者通过海南省区域机场经中国的航空公司转机到国内其他城市，从而激发国内国际航空运输市场的活力。

（2）第七航权在海南自由贸易港试点开放并落地实施可以进一步完善地区机场航线网络，提升海南省区域机场面向太平洋与印度洋的区域枢纽地位。

海南省区域机场要想建成面向太平洋与印度洋地区的区域枢纽需要发达的航线网络和强大的机场中转功能，以及国内国际航班时刻的有效衔接。海口美兰机场的二期以及未来的三期扩建工程能够为其建成区域枢纽机场提供必要的基础设施，但目前海口美兰机场以及三亚凤凰机场的国际航线数量偏少，尤其是欧美航线和澳洲航线，并且国内国际航班时刻没有实现有效的衔接。第七航权的落地实施可以引入外国航空公司开通更多的国际航线，进一步丰富和完善海南省区域机场航线网络，将海南省区域机场逐步建设成为面向太平洋与印度洋的区域枢纽机场。

（3）第七航权在海南自由贸易港试点开放并落地实施，国内航空公司可以学习借鉴国外航空公司在航权使用、航线建设以及公司管理等方面的经验，提升我国航空公司的整体国际竞争力。

目前，国内航空公司开通的国际航线大多是多边国家协定中的第一至第四航权，对于第五至第九航权利用率较低。我国提出在海南地区试点开放第七航权的政策是比较新的和高级别的航权政策，外国航空公司如果能够充分利用这一航权政策在海南建设基地机场，并开通第七航权的航线，无疑可以为我国航空公司在航权使用、航线建设等方面提供比较宝贵的经验。此外，一流航空公司的管理经验也值得国内航空公司借鉴、国内航空公司公司和国外航空公司在航班运行方面可以展开一些合作，例如国内国际航班中转方面。通过以上措施可以不断提升我国航空公司的国际竞争力。

4.2 第七航权开放以及落地实施面临的挑战

（1）利用第七航权开放政策外国航空公司在海南区域机场开设新的国际航线涉及第三方当事国。

以往的第一至第五航权绝大多数情况是通过多边国家协定或者双边国家协定，国家与国家互换航权。例如，2010年《中华人民共和国政府与东南亚国家联盟成员国政府航空运输协议》的签订使成员国之间开放第三至第五航权，以期建立一体化、高效和有竞争力的区域航空运输市场。海南第七航权的开放有别于中国以往在对外航权谈判中坚持的在平等互利基础上将双边航空运输协定作为两国定期航班运营法律基石的做法，而是中国对外单向自主的开放，是中国创设出的双边、多边模式之外的新模式。而第七航权涉及第三方当事国，外国航空公司想在海南利用第七航权开通至第三方国家的国际航线必然涉及第三方当事国对于第七航权的政策，这对于外国航空公司自己通过外交途径谈判来讲是比较困难的。此外，国内航空公司的部分国际客源市场被抢占，对国内航空公司国际航空客运业务一定程度上形成冲击。第七航权之所以在全球范围内推广不够广泛就在于：一是其涉及三方当事国，不是两个主权国家通过双边协议就能够达成的；二是第七航权开放相当于将本国国际航空客运市场开放给外国航空公司，从短期来看这对于本国航空公司国际航空运输业务的发展是不利的。为了保护本国航空运输企业的利益，各国对于第七航权的开放都是比较谨慎的。

综上所述，外国航空公司在我国海南省区域机场利用第七航权开设国际航线因涉及第三国第七航权开放问题而存在一定的难度。

（2）第七航权在海南自由贸易港试点开放的政策法规还不够完善，现有政策未充分发挥地方政府的主导作用。

针对海南地区试点开放第七航权目前仅有中国民航局于2020年6月印发的《海南自由贸易港试点开放第七航权实施方案》（以下简称《方案》），该《方案》主要包括试点内容、申请程序、管理要求和监督检查、服务保障以及组织保障五个方面。但该《方案》对于外国航空公司在申请涉及第七航权航线过程中涉及第三方当事国以及外国航空公司本国航权问题的解决没有给出相应的处理方案，对于组织保障方面的制度以及措施也不够细化。

该《方案》中针对海南省政府在第七航权试点开放中发挥的作用：在海南省政府协调推动下，并按照国家空管委统一部署，会同军航有关部门从整体出发，统筹兼顾军民航需求，加快推进海南地区空域结构性调整，分阶段分步骤实施，优先解决局部空域受限的严重问题。仅是从空域调整方面给予其协调推动角色。

综上所述，现有针对第七航权开放政策方面，地方政府仅仅在空域调整方面扮演协调推动角色，而在地方航空运输发展、航权开放政策推广并落地实施方面的主观能动性发挥不够。地方政府对于新的政策出台面临的机遇和挑战认识和把握还不够深入和全面。

（3）海南国际航空运输市场需求挖掘不够深入，外国航空公司缺少参与动力。

在海南自由贸易港试点开放第七航权，其能够成功落地实施并取得比较好的发展前景以及持久性的发展趋势，关键就在于市场有需求。就目前的情况来看，海南国内航空运输市场情况比较稳定；但国际航空运输市场方面同时考虑到受新冠肺炎疫情的影响，市场需求不是很大，国际航空运输量与国际上枢纽机场国际旅客运输量还存在较大差距，国际客源市场需求不足。此外，地方政府对于第七航权政策的落地实施相关配套政策不足，仅仅是从机场保障角度提出了要求。基于市场需求不充分以及第七航权政策使用地方保障措施不全面，外国航空公司在利用第七航权开通国际航线方面缺少了积极参与的动力。

5 海南省区域机场协同发展视角下第七航权试点开放的建议

第七航权在海南试点开放是在海南建设自由贸易港的大背景下提出来的，是我国政府和民航局经过认真考量和评估所提出的针对海南省更加开放的航权政策。该政策落地实施成功并保持持久性的健康发展将進一步推动海南经济发展、激发海南国际国内航空运输市场活力，并进一步提升国内航空运输企业国际竞争力以及海南省区域机场国际区域枢纽地位。基于此，文章提出如下建议。

5.1 进一步加强海南省试点开放第七航权的宣传

第七航权在海南自由贸易港试点开放可以通过博鳌亚洲论坛等平台对外进行宣传，让更多的国家和外国航空公司了解和熟悉这一更为开放性的航权政策；同时辅以航空论坛的方式邀请外国航空公司特别是在海南民航机场开设航线的外国航空公司，了解他们对于我国开放第七航权的态度、看法以及需求。通过进一步加大宣传力度，吸引更多的外国航空公司积极利用第七航权在海南省区域机场开通新的国际航线，进而促使在海南自由贸易港试点开放第七航权早日落地实施。

5.2 在我国政府以及民航局、中南地区管理局主导的基础上提高地方政府对于第七航权开放政策的参与度

《海南自由贸易港试点开放第七航权实施方案》中外国空运企业按照所在国与中国政府之间的双边航空运输协定中的指定条款，由所在国通过外交途径指定其作为经营至中国的国际客货航班的空运企业。中国民用航空局、中南地区管理局及其派出机构对指定的外国空运企业经营第七航权航线航班的运营情况进行监督检查。作为地方政府的海南省政府的协同推动作用不应仅仅体现在加快推进海南地区空域结构性调整，在引入外国航空公司进入海南区域机场设立基地、开通航线等方面可以发挥更加积极主动的作用，在政府政策方面为外国航空公司提供便利。综上所述，文章建议海南省地方政府成立相关职能部门，其主要任务是对区域内涉及民航运输航权开放、建设、外国航空公司开展民航运输业务、国内与国际航空公司合作提供必要的指导和服务，提高地方政府在航权开放政策落地实施方面的职能作用。

5.3 充分掌握以及挖掘航空客运市场需求，从持久性的角度提高海南第七航权开放对于外国航空公司的吸引力

第七航权开放政策落地实施并保持持久性发展趋势，根本在于航空運输市场的需求情况，需求才是影响供给的关键要素。因此地方政府应对海南省区域机场现有的国际航线、国内国际客运情况、外国航空公司数量、本地外企数量等具体情况做出全面的评估，为吸引外国航空公司充分利用第七航权开辟新的国际航线提供依据和动力。航空运输的发展特别是国际航空运输的发展离不开国家之间、城市之间的经济往来。充分利用第五航权开通的“袋鼠航线”就是最好的例子。因此，作为地方政府部门应密切结合海南自由贸易港的建设、重点产业发展以及与之密切联系的国际城市，充分挖掘国际客运市场需求，从而使第七航权开放政策在海南自由贸易港建设中充分发挥其政策优势。

5.4  在现有航线网络基础上，在海南三机场协同发展的基础上选择外国航空公司，开通新航线，完善现有航线网络

海南区域三机场在航线建设特别是国际航线方面各有分工，在地区和国际航线方面，海口美兰机场通航城市主要以中国香港地区、东南亚国家城市为主，三亚凤凰机场则主要以韩国、日本、俄罗斯等国家城市为主，琼海博鳌机场国际运输业务则主要服务于博鳌亚洲论坛。在积极引入并支持外国航空公司开设新的国际航线时，政府部门、机场管理方应充分考虑海南省两干线机场的客观实际，充分将海南地区作为欧洲和澳洲地区航线以及美国和亚太地区其他国家或地区航线的中转优势凸显出来，围绕枢纽机场航线网络建设，提升两干线机场的国际旅客中转能力和国际机场的枢纽地位。

5.5 在政府的主导下国内航空公司积极参与到外国航空公司新航线开设的事务中来，进一步完善国内航线国际航线的航班时刻衔接

在海南自由贸易港引入外国航空公司经营我国的国际航线，最直接的影响就是分走了国内航空公司的国际客运市场。但《方案》中明确规定了指定的外国空运企业经营上述第七航权航班时，在海南与中国境内的其他地点之间无串飞或中途分程权。在这一规定下，国外旅客到海南后继续到中国其他城市必须通过国内航空公司进行转机，因此从民航局的角度应鼓励国内航空公司根据新增国际航线航班时刻调整国内航班时刻或者增减航班，从航班时刻衔接的角度考虑国内转国际以及国际转国内的以海南省机场作为中转站的中转业务，不断提升海南区域机场的枢纽地位以及国内航空公司的整体竞争力。

6 结论

第七航权在海南试点开放政策的提出已经有两年多的时间了，进展较为缓慢。因为这期间遭遇新冠肺炎疫情，国际民航运输大受冲击，国际航班锐减。但是，随着新冠疫情政策的调整以及医疗技术的进步，国际间的联系必然会恢复。在海南自由贸易港如火如荼的建设中，必须加强政府在航权开放后外国航空公司的引入中的主导地位，发挥其作用，协助外国航空公司解决在航线开通中有可能遇到的困难；从国家的角度出发尽力协调航权政策多边模式和单边模式之间出现的矛盾关系，进一步完善和细化涉及航权的法律法规；从海南地区机场协同发展的角度，选择使用第七航权的外国航空公司和新增航线；国内航空公司应积极考虑以海南机场为中转站的中转业务，充分考虑航班时刻衔接问题。第七航权在海南试点开放以及落地实施并保持持久性发展需要民航系统各个环节的积极配合，其成功实施将会进一步促进国内国际民航运输的发展。

参考文献：

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