新时代韧性社区建设路径研究

郝宇青,李玉轩

(1.华东师范大学 公共管理学院,上海 200062;2.华东师范大学 马克思主义学院,上海 200241)

2023年3月30日,习近平总书记主持中央政治局第四次集体学习并发表重要讲话,指出“对各种风险见之于未萌、化之于未发,坚决防范各种风险失控蔓延,坚决防范系统性风险”[1]。当前,国际国内各类不可预测性风险和不稳定性要素相互叠加,人类已进入了不确定性、复杂性与模糊性叠加的风险社会。尽管大数据、人工智能等新技术在形式上实现了“万物互联”,但风险不仅包括可测量的风险,也包括不可测量的风险[2],因此预测与量化风险仍然面临许多困难。进入后疫情时代,我们共同生活的现代社会必须面对一个重要问题就是如何重塑社会、重拾信心,在追寻确定性中正确认识和判断不确定性,以更强、更可靠的韧性来抵御和化解未知的风险。

诚然,当前社会风险挑战与发展机遇并存,这种外部不确定性表征的社会现实情境,正在成为当代中国式现代化的重要底色和关键变量[3]。不确定性与社会善治所追求的理想状态和社会秩序之间的张力,愈发使得城乡基层社区治理体系和治理能力现代化面临多重现实困境。如何积极应对难以预测的不确定性风险,如何在不确定性情境下寻求符合现代社会发展的行动指南,如何建设韧性社区从而进一步完善基层社会治理体系,是基层治理领域需要深入研究的重要问题。鉴于此,理解和建设韧性社区需要从韧性理念的本原出发,超越不确定性的外部环境影响,结合本土化治理的实际情境,破解阻碍韧性社区建设和发展的现实梗阻,筑牢韧性社区的要素之基、能力之度、价值之核,从而提升基层治理乃至国家治理体系和治理能力的现代化水平。

一、韧性社区建设的基本逻辑

(一)韧性理念的内涵及理论演进

“韧性”这一概念最早源于物理科学与工程学,本意为材料在外力作用下发生形变之后恢复至原有状态的能力。霍林(Holling)在其《生态系统韧性和稳定性》一文中提出了“生态系统韧性理论”[4],将韧性概念引入了自然生态系统。其认为生态韧性不同于物理韧性的特殊之处源于对“稳健性”(Robustness)和“平衡”(Balance)等概念的不同理解,并以此描述自然生态系统自我修复、回归稳态的特性,进而成为韧性研究的理论基础。沃克(Walker)等人进一步讨论了社会-生态系统中韧性的特征与状态,认为无论是否存在外界干预或侵扰,社会生态系统是处于不断变化且不稳定的动态非均衡状态,从而在人与生态系统互动的基础上提出“社会-生态韧性”。这一理念扬弃了对平衡状态的追求,转向关注社会生态系统非平衡状态的发展与演化,更多强调系统在动态变化中的存续能力,进一步明确韧性是为回应压力、扰动因素和限制条件而激发的一种复原力(Resilience)、适应性(Adaptability)和可转换性(Transformability)的能力[5]。

国外一些学者受到霍林关于生态韧性的开创性研究影响,将韧性理念较早地、系统地应用在生态学和社会学领域。进入新世纪以来,韧性理念逐渐被引入到社会生态治理、城市发展规划和防灾减灾学等研究领域,并赋予了韧性概念丰富的理论内涵。福克(Folke)等人指出要把人和社会因素纳入社会生态系统,以结构化情景和积极的适应性管理在社会生态系统中建立韧性[6]。布鲁诺(Bruneau)等人建议从技术、组织、社会和经济等四个维度来量化并测量各种类型的物理和组织系统的韧性[7]。由此可见,韧性理念在被引入现代城市社会系统之后,其内涵已延伸出了三个基本功能:一是具备减轻灾害或突发事件影响的功能,二是对灾害或突发事件的适应功能,三是从灾害或突发事件中高效恢复的功能[8]。尤其是在“9·11事件”“SARS事件”“国际金融危机”等事件之后,西方学者所倡导的灾害防治理念从如何减少灾害转移到如何减少灾害影响和快速恢复[9]。其研究的注意力聚焦到社会-生态系统中的互动机制,以及重视社会资本的能动性和韧性心理建设的积极性,并积极呼吁将政府、NGO、个体、社会资本等纳入韧性评估体系及模型构建的研究之中[10]。可以看出,西方学者认为在大多数情况下,社会系统可以保持常态和稳健,确保良好运转,能够经受住大部分风险冲击。但在极端情况下,即当达到社会系统稳健性的边界或临界点时,可能需要足够的冗余和缓冲资源来抵御风险。进一步说,现代社会中越是需要稳健的社会系统,其运行成本就越高[11]。韧性并不能让我们免除所有的风险,只是说韧性带来的保护往往胜过稳健性的作用。

事实上,尽管我国的现代化征程完成了西方国家数百年的发展历程,但是摆在我们面前的改革与发展任务依然繁重。传统风险治理模式已经难以适应现代化国家和社会发展的需要,亟须加速推进减灾防灾体系向应急管理体系建设和提升韧性治理能力。因此,在我国实际治理情境中需要厘清国家治理体系的不同维度,即韧性在国家-城市-社区这三个层次表现出的不同侧重点,“国家韧性侧重于顶层设计、统一领导和科技支撑;城市韧性侧重于冗余规划、行动学习和智慧融合;社区韧性侧重于多元协同、文化塑造和科技赋能”。[12]近年来,学术界在基层社区治理层面引入韧性理论视角,风险治理研究与韧性研究逐渐呈现出交叉融合的趋势,作为治理体系基础的社区韧性建设,成为了一个跨学科的新兴命题。

如前所述,韧性理论在被引入社会生态系统和城市规划等领域之后,为我国基层社区治理开辟了新的研究路径。唐庆鹏在梳理国外韧性社区研究脉络的基础上认为,随着治理重心的下移,“弹性社区更加契合危机日趋常态化的风险社会需要”。[13]吴晓林提出测量韧性社区的指标与路径,强调要着力将成熟的概念框架本土化,有步骤地推动韧性社区的探索[14]。颜德如指出面对脆弱性和外部扰动,韧性社区理论高度重视社区的自我修复和自我适应能力,并强调社区系统与高度不确定性外部环境之间的互融共生[15]。张力伟提出“构建基层治理共同体的关键性要素在于实现社区韧性”[16]。由此看来,国内学者注意到韧性理念的引入和发展有其合理性和必要性,处于潜在风险社会中的基层社区需要走出被动应急的困局,不仅要对社区的冗余能力、适应能力、恢复能力、抗扰能力等因素予以更全面的重视,还要将韧性意识纳入社区治理体系现代化的进程中。可以说,通过反思当下基层社区治理的实践经验,构建低风险、适应性、可持续的韧性社区已成为推动社区治理现代化发展的未来趋势。

(二)基层社区转向韧性治理的内在动因

首先,基层社区面向风险社会发展环境的逻辑起点。事实上,时空压缩、风险叠加已是当前我国现代化转型中面对风险社会的时代特征[17]。我国在短短数十年时间内完成了西方发达国家几百年的发展历程,但也积累了多种社会风险,如金融经济安全、公共卫生安全、生态环境安全、网络数据安全等。现代社会不确定性风险的多样性、流动性、危害性使传统的社区治理存在许多短板。因此,我国基层社区依然面临着多重常态化、非常态化的社会性风险以及自然风险诱发的“社会-生态”复合型风险。一方面,由于处于纵向治理体系的末梢,基层社区缺乏科层制度优势对社区治理体系建设的刚性保障,一旦被动卷入风险应急阶段,社区正常秩序和人员疏导管控就易陷入失序与管理弱化的困境。另一方面,基层社区是横向的最小规模的治理空间,社区行政空间以及属地管理的划分导致资源难以整合,致使社区在应对风险与自主恢复时面临区域化分割和碎片化壁垒。尤其是在大规模公共性危机爆发时,风险的聚集效应会引发社区的“风险超载”效应而损害社区适应性[18],从而在短时间内凸显社区治理韧性缺失困境,进一步影响基层社会治理的良性有序发展。

其次,基层社区保障基本公共服务供给的民生底线。优质的社区公共服务是基层社会治理单元对社会资源进行合理配置并进一步高效使用的结果。但是,社区空间中各个主体多重权责关系的叠加,形成了不同的信任逻辑、责任逻辑和运作逻辑,以政府为主导的传统社区公共服务供给模式,难以统筹兼顾多样化的民生需求。从需求方面来看,社区居民对社区服务的依赖程度不断提高,其在文化、医疗、康养等公共服务领域的需求,正由简单普惠型逐渐向扩容提质型转变。从供给方面来看,政府仍是公共服务各阶段的项目发包方和实施主体,社区层面的第三方组织和社会公益力量薄弱,还不足以有效支撑社区快速更新。从客观实践来看,重大疫情防控中社区基本公共服务供给不足、服务碎片化、重叠化、内卷化等现象,反映了社区公共服务仍对政府资源投入存在过度依赖。此外,随着单位制的消解、城市化进程以及市场化改革,我国城乡社区的异质性特征显著增长[19]。这种异质性会阻碍基层治理与社区服务,导致城乡社区服务供需数量和结构不匹配、社区自治和服务功能不强、社会力量的参与缺乏长效机制等问题。如何优化公共服务供给模式,将社区辖区范围内的社会资源有效转化为社区层面的民生资源,并最终以社区公共服务的形式提供给广大的社区居民,已经成为构建一个具有良好适应性、抵御不确定性的社区公共服务系统的重要问题。

再次,有利于消解社区治理效能提升的多重阻力。党的二十大报告进一步强调“健全共建共治共享的社会治理制度,提升社会治理效能”。为实现社区和谐善治,社区先要在治理结构上形成一个稳定有效的运行机制。尤其近年来,“治理重心下移”的政策性导向和“网格化治理”命题的兴起,为提升和强化基层社区治理效能提供了发展路径。然而,社区治理结构的非均衡性不断引起治理困境的再生产,并在资源与效能之间造成了事实上的关系梗阻,导致治理重心下移后难以提升治理效能。一方面,推动“治理重心下移”本是应对社会转型和社会结构变迁所采取的一种组织性策略,其目的是把更多的治理资源配置到基层单位。通过为基层放权、减负和赋能,实现公共事务决策民主化、公共服务供给有效化、化解社会矛盾及时化以及充分激发社会活力等治理目标,从而精准有效地解决各种挑战和难题。但是,“非均衡性的治理结构使治理重心下移缺乏显著的治理效能”[20]。基层政府与社区自治组织的属性混淆、职能重叠,导致基层治理投入的资源边际收益递减以及“基层治理内卷化”[21]。另一方面,网格化虽然以细分管理网格促进了治理效能,加强了城乡社区社会风险防控能力,维护了基层社会稳定,但是重风险防控轻公共服务,重政府主导轻多元参与的弊病未能得到有效遏制。并且在异化的条块关系和变形的属地管理多重压力下[22],处于弱势地位的基层治理单元难以适应社区治理场域的异质性,无法有效推动治理资源和要素的下沉,实际上面临着“治理空转”的结构性困境[23]。

最后,有利于摆脱潜在社会信任危机的差序传递困境。对于一个现代社会来说,“社会信任不是公共品,而是任何开放社会都能自发形成的一种秩序”。[24]社区信任作为一种以空间为边界的社会信任形式,虽然涉及社区范围内的多个参与主体,但主要是围绕社区居委会、物业公司、邻里关系、基础环境等方面展开。当前社区主体之间信任的缺失或不稳固,导致了社区成员之间难以形成长期稳定的信任基础。尤其是现代社会城乡社区逐渐显现“原子化”特征,个人和家庭的存在结构和交往方式在不确定性和不可预测性的社会中陷入孤立。整个现代社会日益成为一个陌生人的社会,居民的社区参与、社区交往较少和社区归属感普遍较低。一般而言,处于社会治理末梢的基层社区始终具有一般性的制度框架与技术路径[25],但往往在治理实践中面临着一些现实困境。例如,基层政府、社会与民众互动过程中长期存在的强弱关系和角色失衡,社区组织结构与功能的不明确及模糊性边界,治理存在传统科层制路径依赖且带有浓厚的行政色彩,社区自治难以摆脱因循守旧的治理思路,这些无形之中加剧了居民、基层社会组织和基层政府的疏离感和不认同感。加之社区有限空间内的居住隔离、社会互动与邻里信任密切相关,因此任何不利于良性社会秩序和信任环境建设的不利因素,都会使治理陷入困境,并在更深层次的社会心理结构甚至精神文化层面上会留下长期难以修复和重构的困境[26]。

(三)韧性社区的基本意涵与主要特征

当前,人们不仅要面对内部与外部不确定性因素,而且各类不确定性因素的侵扰也使得基层社区的发展困境加剧。在充满不确定性的后疫情时代,任何单一的参与主体都无法凭一己之力应对不确定性[27]。但可以确定的是,建设富有韧性的现代社区已成为提升治理体系和治理能力现代化的有效措施。因此,韧性社区建设的核心要义在于促进和增强基层社区在迎接风险挑战时的冗余能力和应对能力,以及在高风险社会中实现快速恢复,保证和维系社会生态系统的秩序活力、健康发展的可持续性。

如前所述,在考察韧性理论及演进过程,并分析社区治理范式转向的内在动因之后,不难发现韧性社区有其深刻的现实指向性。首先,韧性社区可被概括为社区在面对不确定性的外部情境下,遭遇外力侵扰和风险冲击,可以在较短时间内积极响应并激活治理能力,以确保社区系统运转和满足居民基本需求,并逐步恢复至正常状态。其次,基层社区作为整个社会生态系统的基础性单位,具有韧性已逐渐成为衡量社区系统的一项指标性体系,其包含及时有效地预测、适应和恢复风险负面影响的能力。最后,与应急管理和防灾减灾的作用相比,韧性治理逻辑下的社区治理能力更注重兼顾内生性与长期性的治理潜力,致力于提升社区对不确定性风险社会的适应能力。

二、韧性社区何以应对不确定性的结构性分析

(一)不确定性的蕴意及溢出效应

奈特(Knight)在其成名作《风险、不确定性和利润》一书中提出了“不确定性”概念,并进一步区分两种不同意义的不确定性,即风险与不确定性[28]。这一区分有着深厚的哲学意蕴,它阐明了风险是一种人们基于先验知识以及可预测的不确定;而不确定性则隐含着人们无法用概率计算方法有效描述的未发生事件。也可以说,“不确定性是风险的本质和首要特征,而风险则是不确定性的一种具体表征”。[29]简言之,不确定性被视为社会实践中随机性事物演进和模糊的未来发展状态,应对不确定性已成为治理领域需要回应的重要问题。

不可否认的是,不确定性已成为人与社会的一种存在方式,而这种不确定性逐渐从经济和政治向社会领域转移。尽管不确定性与确定性共同构成了社会运行过程中的一体两面,但人们总是希望能在不确定性中找寻确定性。然而,基于传统社会或熟人社会的旧有经验或认知已不再可靠,即难以面对现代社会中的各种不确定性。尤其是现代化进程中不确定性风险因素增加,危及安全稳定和发展秩序的不确定性因素再次被现代社会所放大,不时侵扰或冲击人们赖以生活生产的社区生态系统。因此,以“不确定性”作为核心理念的新发展思维,势必影响中国式现代化进程中社区治理的基本思维和认知向度。总之,社区是人们在社会生活中遭遇不确定性的重要场域,因此加强社区应对不确定性的能力建设就显得尤为重要。

面对充满不确定性的现代社会,如何正确认识和防范化解重大风险,已经成为一项紧迫的重大理论和实践问题。随着社会治理重心持续向基层下移,我们需要清醒认识到,当前我国社会主要矛盾主要在基层,基层依然是化解社会主要矛盾最为主要的阵地[30]。可以说,基层社区作为构成城乡物质空间环境的基本单元,不仅是韧性社区的建设场域,也是构建韧性社会的结构性支点和衡量尺度。将韧性思维嵌入社区治理全周期,系统化提升现代社区的韧性治理能力,已成为顺应现代社会发展、推进治理体系和治理能力现代化的趋势和导向。

(二)韧性社区的功用及治理逻辑

建设有韧性的社区治理体系的一个着力点是加强社区治理过程的韧性,包含着预防、应对、恢复、适应等全周期过程,并形成迭代升级的循环(如图1所示)。从韧性治理结构的“能力-行动-目标”等维度出发,韧性社区具有较强的自我管理能力和资源整合能力,在应对各类突发事件时,能够有效利用各种资源以集体行动的方式运用预防、应对、抵抗和恢复策略,从而提升居民的安全感、信赖感和幸福感。

图1 韧性社区治理的全周期过程

综上可以发现韧性社区旨在增强社区系统应对不确定性风险侵扰或冲击的适应力和恢复力,并能够积极主动适应外部环境变化,及时通过反馈学习和自组织恢复建立治理策略。

当前,风险治理视角以化解问题为导向的方式聚焦于“风险”,并通过监测、识别、分析与评估等过程性工具,分析和诊断治理领域中不同类型的风险因素,以此尽可能地降低风险的破坏力和危害性。而基于韧性的社区治理范式,则从社区自身建设出发,将韧性构建与社区可持续发展融入一体,致力于促进多方共识,增进社区的复合能力,形成有效决策和集体行动的能动性过程。

还需要注意的是,从现代风险社会的发展特征来看,为了更好地应对外部环境的风险变化与不确定性,有必要将增强社区的风险治理能力与韧性治理能力结合起来,积极开展面向不确定性情境的社区韧性研究,这也是当前提升基层社会治理能力现代化的客观要求。尤其是在社会治理实践中,需要分析不确定性的来源和表现形式,并进一步探究建设韧性社区的价值取向和实践路径。

三、建设韧性社区的现实梗阻及形成机理

(一)滞后的组织能力,导致外部路径依赖

第一,基层社区行政色彩浓厚,社区基础性作用发挥受限。社区居委会作为基层群众性自治组织,承担着国家治理末端的代理人角色,这种“双重身份”兼具了“自治性”与“行政性”的二元属性[31]。长期以来,社区居委会被赋予越来越多的行政职能,从而挤压和遮蔽了社区自治的空间。当前,尽管国家层面积极倡导基层减负,但“去行政化”遭遇了现实运作的逆反性[32]。这反映了“过度”和“不合理”的行政化严重束缚了社区发展,并使社区陷入科层制困境。在社区层面,行政、治理与自治还未有机统合,导致了“行政有效、治理失效、自治无效”的局面。尽管社区居委会的政治功能不容忽视,但也要发挥社区居委会的基础性自治功能。事实上,大量行政事务的下沉使得社区自发性的、志愿性的社区工作者也被裹挟到行政事务当中,导致社区基础性作用发挥受限,社区居民自治功能不足。

第二,将政治引领狭义地理解为基层党组织要包办一切。党的十九大报告强调:“党政军民学,东南西北中,党是领导一切的。”党建引领基层治理的基本方向,形成了整合型治理、服务型治理、赋能型治理等多元交叉的实践样态,并以此着力解决基层党组织的弱化、虚化、边缘化问题。毫无疑问,整个国家治理体系的建构是以政党引领为核心展开的,党建政治引领的机制将政党建设与基层治理紧密联系在一起。然而,在基层社区党建实践中,党建政治引领过度依赖行政化路径,往往依靠党政组织体系和行政力量推进党建工作和其他社区工作。这种引领结构上的“党政强、社会弱”问题和“党建科层化旋涡”效应[33],势必造成党政主导下行政吸纳多元主体力量弱以及多元主体力量的“被动式参与”,从而背离了党的十九届四中全会提出的“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系的核心要义。

第三,社会组织空转和缺位,专业社区工作者供给不足。社区社会组织已成为表达社区居民诉求、促进社会居民参与、提供社区公益服务、构建社区社会资本的重要力量。但是,在社区实践中,社会组织既要接受当地基层政府的管理,以求获得政策和资金支持,又要争取社区党组织、社区居委会以及社区民众的支持。这种“双向嵌入”的结构性关系阻碍了社区社会组织有效参与社区治理。实质上,社区社会组织在协同参与社区治理实践中还面临其他的难点:一是社区社会组织的合法性困境,即社区社会组织过度依赖基层政府和社区的政策性支持;二是社区社会组织独立性弱化,倾向于通过获取资源向基层政府提供项目化公共服务,一定程度上扭曲了两者之间独立自主、平等合作的关系;三是原子化个体的离散性参与,反映了社区居民的参与行为仍处于“弱参与”状态;四是社区社会组织是专业社工人才发挥作用的有效载体,但人才供需失衡以及流失性强,从而长期制约社区社会组织有效参与社区治理。

(二)松散的资源整合,制约治理效能发挥

第一,老旧与边缘社区的资源存量不足。社区资源的种类繁多,主要可分为物质资源、组织资源、人力资源、文化教育资源、社会资本等[34]。在社区治理实践中,发达地区社区的成熟治理经验源于丰富的社区资源支撑和供给,但在许多老旧小区与城乡边缘小区依然存在着社区资源存量匮乏等客观问题,产生制约社区健康有序发展的“木桶效应”。老旧小区和边缘小区公共资源整合不足的表现形式主要有三种:一是社区资源的闲置和低效率使用。社区公共资源过度分散在不同所有者处,导致整合社区资源和促成集体行动的沟通成本大大增加。二是社区资源多头管理。社区治理的主要内容包括公共服务、维稳综治、医疗教育、文化宣传、物业管理等,每一项内容都涉及多个部门之间的联动和协作,但是部门之间的条块分割导致资源共享与联动协作比较困难。三是社区“邻避效应”治理难。如公共停车、加装电梯、空间改造等公共服务的效益并非是均等化的,即有些成员会享受更多效益,有些成员享受较少的效益,甚至有些成员获得的是负效益,因此,不同的成员在公共服务决策中难以形成合力,导致社区资源整合利用的难度和阻力较大。

第二,大中型社区的资源供给失衡。我国经济社会发展的非均衡性和多样性,使得社区与社区之间的形态有较大的差异性,其中集中表现为资源禀赋的差异性。一方面,特大城市以及区域中心城市因“虹吸效应”的影响,吸纳了周边中小城市的人口、资本、资源等生产要素,从而在资源禀赋方面有极大的优势。因此,大中型社区在基础设施和资源配备上较为完善,在正常状态下能够提供更为优质的公共服务。但是在发生突发公共事件时,大中型社区因人口密集、公共服务需求量大,极易考验资源环境的承载力,并导致公共服务资源挤兑。另一方面,社区公共资源的共享性要求人人共享,但社区公共服务往往是“政府主导”的产物,市场化、社会化的公共服务水平较低,这就导致了社区资源供给的结构性不足和服务资源的制度化依赖。还值得注意的是,以中西部为主的“城市收缩”现象[35],在空间上由东北地区向全国蔓延,这种基于人口资源的迁移所诱发空间资源的不均衡,更将加剧上述宏观和微观层面资源供给的失衡问题。

第三,智慧社区服务平台的融合困境。智慧社区的技术性优势体现在风险识别、危机应对和灾后恢复等方面。但是,智慧社区建设尚处于探索阶段,一些潜在矛盾和发展瓶颈亟待被挖掘和破解:一是数字平台建设的运动式堆砌。当前,各地急于将数字化项目落地,未深入了解社区居民真实需求,盲目跟风“示范社区”建设模式,从而对数字平台缺乏总体和长期的规划设计,使得数字平台建设陷入同质化窠臼。二是数据治理的技术性依赖。过度使用和依赖数字技术平台,导致社区工作者忙于应付数据搜集和处理,从而难以关注社区中的特殊情境与细节问题,使得社区治理缺乏人文关怀。三是智慧社区服务平台受传统理念约束。智慧社区建设依旧存在行政化的痕迹,倾向于响应和满足基层政府的各项要求,从而容易陷入“解决问题”的被动式治理范式。四是忽视社区的“社会”本位。智慧社区建设依赖技术和资本投入,但也需要“技术”与“社会”双向赋能[36],破解智慧社区数字化融合的适应性困境。

(三)游离的情感维系,社区共同体意识淡薄

第一,社区文化建设虚化,重形式宣传、轻教育内涵。社区文化是社区共同体的精神纽带和“黏合剂”,社区各项公共文化服务的顺利开展,需要基层政府、社区居民和文化服务组织的协作和互动,但三者之间的“非对称性”互动关系,容易造成社区情感纽带功能弱化,进而导致社区产生文化的公共性危机。综合分析社区文化服务活动的实践结构与现实机理,社区文化建设距离人们的理想期许还有较大差距。一方面,以兴趣爱好和娱乐为主的文化活动主要是相对浅层次的精神需求。另一方面,同质化的社区品牌文化活动不仅在形式上建构功能相似的社区公共文化空间,而且沦为考核评价的形象工程或政绩工程,文化功能大打折扣。此外,在社区文化服务的现实情境中,受路径依赖和惯性思维影响,基层政府和社区在与社区居民和文化服务组织互动时,仍然处于强势的支配地位,因此并未真正将了解并实现居民文化需求作为工作的着力点和核心点[37]。

第二,邻里关系普遍次级化,社区归属感与信任感薄弱。中国传统的社会关系嵌入在一种“差序格局”的信任结构中,而现代化城市社区中的血缘与地缘关系淡化,人们的利益空间、情感空间在社区生活中呈现出“不在场”状态。这种普遍次级化的社区邻里关系,进而导致社会互动与社区社会资本的匮乏。作为人们日常生活场域的社区,一方面因社区居民社会参与不足,导致集体行为呈现出“去精英化”和“老年化”现象;另一方面,社区居民基于共同利益的集体行动没有可持续性,集体性关系往往在行动结束或达成目标后自行解散,难以结成亲密互惠式的社会关系网络。整体来说,邻里关系和组织关系的局部亲密与整体疏离,使社区中的社会网络呈现一种封闭与松散并存的形态[38]。

第三,忽视社区情感治理,社区居民心理韧性不足。在现代化进程中,外部环境的不确定性容易导致社会成员不安、焦虑、怀疑等负面情绪的累积。与此同时,社区公共服务供给在量与质方面难以满足其成员,因此,一旦产生大面积的公共服务供给危机就会引发不满情绪,增加社会不稳定因素。而社区层面的制度规则和技术治理倾向,进一步加剧了个体之间的疏远关系以及成员对公共事务漠不关心的心理,从而削弱了社区居民的参与意愿与情感体验,导致了社区共同体的情感价值衰弱以及社区对居民情感表达、参与和支持的忽视。因此,这就需要一种非制度性的情感治理方式来形塑社区的情感关系网络,消除人们的情感异化和情感缺失,消解不确定性的情感冲突。当然,过度强调情感治理可能会消解制度权威和程序正义,如何平衡和兼顾情感治理与规则治理的关系,仍然是考验社区治理能力的重要命题。

四、新时代韧性社区建设的现实路径

习近平总书记指出:“社区是城市治理体系的基本单元。我国国家治理体系的一个优势就是把城乡社区基础筑牢。”[39]现代社会兼具不确定性和复杂性,以预测、评估为基础手段的传统风险治理模式,难以有效应对当前的风险演化逻辑。因此,如何推进基层社区建设与可持续发展,如何在不确定性中寻找和把握确定性,不断满足人民群众对美好生活的需要,其关键措施就是持续培育和增强社区韧性能力和水平,提升风险抗逆能力、适应能力和恢复能力。

(一)要素之基:促进韧性社区的结构性调适

首先,完善党建引领机制,推进基层党建做深做实。以“党建引领”为核心的新时代韧性社区建设,需要进一步探索适应社情民意的治理机制,使党组织始终拥有应对不确定性风险的信息搜集渠道,确保党组织能够决策及时化与科学化。韧性社区的建设需要社区党组织协调各治理主体、优化配置各种资源,因此,这就需要完善党建引领的制度设计和治理机制:一方面,要解决基层党组织弱化、虚化、边缘化的问题,加强基层党组织队伍建设,提升基层党组织的组织力。与此同时,要完善基层党组织引领韧性社区建设的参与机制,加强基层党组织在不确定性风险下的统领作用,例如,基层党组织应该建立不确定性风险清单,并根据风险清单建立不确定性风险的应对措施与程序。另一方面,基层党组织也要重视社区常态化治理,要建立以群众的发展需求为导向的行动指南,践行群众路线,切实为人民服务,把人民群众“急难愁盼”的问题放在心上,解决真问题,杜绝党建形式主义作风。

其次,联动社区自治力量,发挥社区居民主体作用。面对外部环境的不确定性和复杂性,巩固和提升韧性社区的治理能力必须将更多主体纳入治理体系之中,而其运行的基本逻辑是多元参与、协商共治。社区居委会、业委会、物业公司是基层社区治理的重要参与主体,因此,韧性社区建设不仅要夯实稳定这三者之间的关系,还需要在党建引领基础之上持续培育社会资本,例如,通过联席会议制度、信息公开制度、信息共享机制、非正式沟通渠道等促进社区各治理主体之间的信任,从而形成协商共治、合作共赢的治理格局。另一方面,社区居民既是社区治理的主体,亦是社区治理的客体。从行动者网络理论来说,建设韧性社区需要居民有效承担起相应责任,发挥自治的主体性作用,因地制宜孵化和培育常态化自治力量,从而拓宽居民社会参与的空间,避免社区居民陷入集体行动困境。

最后,理顺基层条块关系,增强治理协调性与适应性。韧性社区是具有协调性与统筹性的社区。因此,推进韧性社区建设,需要有效理顺基层条块关系,化解权责失衡、职责失序的矛盾,具体来说:一是要构建科学合理、权责一致、有统有分、有主有次的职责清单,尤其是要明确“条条”与“块块”之间的横向与纵向职责,从而真正地减轻基层社区的工作压力。二是要增强社区韧性的冗余能力建设,尽可能把资源、服务、管理下沉到基层,发挥基层社区的主体性作用,使基层社区有人有权有物。三是要提升基层政府回应性,重视“条块”关系协作与资源整合,规范治理流程,赋权赋能社区社会组织。四是要精简会议文件,减少督导检查、凡事留痕、事必问责等形式化、内卷化程序,切实提升以群众满意度为导向的治理效能,构建简约高效、张弛有度的基层治理机制。

(二)能力之度:推动韧性社区的功能性复合

首先,突出能力建设,推进韧性社区适应性变革。常态适应、系统冗余、持续循环等韧性特征共同构成了韧性社区的系统性要件。韧性能力的培养需要正视外部威胁的侵扰并做好适应性应对,在迎接不确定性风险的全周期过程中强化韧性能力以适应生态社会环境的新变化,其主要措施包括以下三个方面:一是要以治理系统的多样性与冗余性增强风险抵抗能力。做好预案编制、安全生产、应急演练、科普宣传、民生保障等基础性、兜底性工作,及时将风险化解在基层、化解在萌芽状态。二是要以治理系统的缓冲性与动态平衡性强化防灾减灾、风险治理的存续能力,从而快速适应外部复杂环境变化,及时做出治理策略调整,保持社区治理系统的平衡性。三是要以治理系统的灵活性与协同性增强调适能力。以社区为单位应对不确定性风险以及从风险中快速有效恢复,既要保证全员功能性覆盖,又要尊重个体化差异,从而调动社区成员在风险治理中的积极性,同时提供公共服务供给效能。

其次,优化资源配置,更新韧性社区系统性规划。之前,我国城市社区规划片面强调经济效率最大化,从而忽视了社区在分化过程中呈现的多样性和复杂性特征。当前,社区公共基础设施匮乏或超负荷、产业结构单线程、社区终端无冗余的现实情境使得社区缺乏韧性,因此,这就需要进一步拓展社区冗余空间,以此提升社区韧性。具体措施包括以下两个方面:一方面,建立社区生活圈体系,推进多种类型的便民公共服务设施建设,并依照社区生活圈体系中的不同圈层进行分级落地。这就需要优先配齐保障类的基础设施建设,因地制宜发展品质提升类业态,塑造完善的社区内部生活结构,营造社区归属感,打造社区之间共享纽带。另一方面,推进社区服务资源全域化,不断整合有效社会资源,无差别、高质量增加社区公共服务供给。打通和构建“政府-企业-居委会-物业公司-社会组织”之间的五维立体合作,形成稳定组织结构、建立联动沟通机制与服务互补的资源配置格局,推动形成参与广泛、权责明确、协调有力、资源整合、运行高效的现代社区治理体系[40]。

最后,强化科技支撑,构建全过程动态响应机制。新一轮科技革命为社区治理带来了最新的治理技术,提供了形式多样、内容丰富的现代智能化治理方式。因此,塑造和提升社区韧性治理能力,需加快推进科学技术在社区重大风险治理中的应用。推进韧性社区建设必须借助新技术手段进行风险识别和运行状态评估,判断社区系统的脆弱性和韧性程度,识别社区面临的潜在风险因素。与此同时,韧性社区建设需要推进信息治理平台的完善,即整合多层次、多向度沟通网络,做好基础性技术研判和风险响应。并且在常态化的治理过程中,要以解决关键问题为突破口,不断创新治理服务理念、内容、方式,围绕社区公共服务、综合事务治理、安全隐患排查、社会资源整合、居民参与等方面重点开展工作,实现线上线下同步发展,提供更精细化服务。

(三)价值之核:永葆韧性社区的温度与底色

首先,以人民为中心,兼顾人文关怀和需求表达。历史实践已经证明,以人民为中心是中国共产党领导国家治理的本质底色。进入新时代,“人民城市人民建,人民城市为人民”的重要理念,赋予了新时代城乡社区治理的基础性灵魂。以人民为中心的价值取向贯彻到韧性社区的建设中,就是要以社区居民的美好生活需求为指引,不断满足社区居民真实和多样的社会性需求,真心实意地为社区居民解难事、办实事、做好事。尽管社区中的不同群体对美好生活的理解不尽一致,但在解决多重治理难题时,必须要以社区居民的获得感、幸福感、安全感的增进为价值导向。只有不断满足人民日益增长的美好生活需要,才能化解居民参与度不高的困境,逐步破解多元主体之间利益失衡的难题,才能赢得人民群众的支持,从而筑牢社区治理的根基。

其次,以情感为纽带,培育韧性社区公共性空间。社区成员人际关系的联结与情感的积累,是建设新时代韧性社区的必要条件。与较为制度化、规范化的正式治理方式不同,非正式化的情感治理方式属于柔性治理方式,其包括用“讲感情”“讲关系”来促进沟通交流与达成说服教育。非正式化的情感治理关注各个主体的“情感联系”,充分考虑社区居民的心理承受与情感需求,以情感的联结重构社区中居民之间的人际网络。从社区层面上来看,情感机制的催化和维系,能够持续促进韧性社区“治理有效”,这主要体现在以下三个方面:一是非正式化的情感治理包含常态化的民意获取和回应机制,能够集中回应共性的民意诉求,在情感上促进社区居民之间的认同和理解,最终达成共识。二是情感联结可以激活社区居民主人翁的身份认同与社区参与行为。三是非正式化的情感治理还包含了应急状态下的社会心理疏导和帮扶救助,在面临危机时可引导社区居民稳定心态,助力社区民众增强面对不确定性的信心。

最后,以共享为重点,完善社区社会工作服务体系。习近平总书记强调:“共享是中国特色社会主义的本质要求,必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享,作出更有效的制度安排。”[41]建设韧性社区需要探索共享策略,重点推动社区社会工作服务体系更新完善。因此,这就需要以社区社会组织为载体,挖掘和盘活社区存量资源,打造本地特色文化项目,以集体行动不断增强社区公益服务,引导居民在共享空间中提升归属感、参与感、成就感。通过培育具有公共精神和文化的共享空间,逐渐形成独特的社会网络及丰富的社会资本,构建社区韧性空间及长效共享机制,实现社区由外部物理韧性到内生性韧性的发展,进而构建基础设施完善、环境友好宜居、邻里守望互助的韧性社区共享空间。

结语

培育韧性社区是促进基层治理体系和治理能力现代化的重要措施,也是实现社会善治的重要环节。在充满不确定性的外部环境中寻找和把握确定性,有效应对“不确定性”困境,需要在社区治理主体多元化和资源有效联动的基础上,促进韧性社区的结构性调适、功能性复合,永葆社区治理的温度与底色。当然,如何在国家战略层面推进韧性社区建设,如何拓展和丰富韧性社区本土化经验,如何构建衡量韧性社区的评价体系等还有待进一步地探索。