欠发达地区政府数据开放政策是否促进了技术创新？——基于贵阳市的实证考察

陈弘，段坤君

欠发达地区政府数据开放政策是否促进了技术创新？——基于贵阳市的实证考察

陈弘，段坤君

（湖南农业大学 公共管理与法学学院，湖南 长沙 410128）

基于“理性-渐进”理论的分析框架，利用省会城市的面板数据，将贵阳市作为实验组，采用合成控制法对数据进行处理，检验数据开放政策对当地技术创新能力的影响。研究结果显示：政府的数据开放政策确实有助于提升欠发达地区的技术创新水平和强度，表明在经济欠发达地区深挖政府数据中蕴含的价值，确实能够在一定程度上助推当地的技术创新效应；新政策的实施，政府需要兼顾“理性”与“渐进”主义两个方面；数据开放政策对技术创新的推动作用不仅需要政府的支持，外部环境也是其发挥作用的重要推动力。

欠发达地区；合成控制法；政府数据开放；技术创新

一、问题的提出

数字经济时代凸显了数据的价值与重要性[1]。政府数据因蕴含着重要的价值而被社会广泛关注。在市场化环境下，技术创新水平的高低已经成为企业获得核心竞争力、占据竞争主要地位的关键因素，而技术创新离不开相关数据的支持[2,3]。2015年国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》[4]（以下简称《纲要》）成为我国数据开放领域的政策性、纲领性文件。其后，各个省（自治区、直辖市）和地级市相继制定了本行政区域内的开放政府数据法规条例，如《贵阳市政府数据共享开放条例》（以下简称《条例》）、《贵州省政府数据共享开放条例》等，作为《纲要》的配套实施细则。截止到2021年下半年，我国共有193个地方政府开放数据平台[5]。由此可见，政府数据开放的政策支持和平台支撑已搭建起来，为相关政府数据的利用提供了保障。

在已上线政府数据开放平台的区域中，贵阳市的政府数据开放程度一直位居全国前列。贵州省大数据管理局发布的《2021全球重要城市开放数据指数》[6]报告显示，贵阳市的“城市开放数据指数”全球排名第五，获得了数据“开放质量之星”的称号。阿里巴巴、华为、京东、英特尔等国内外知名企业落户贵阳，进一步刺激了贵阳市的大数据发展。信息公开对于技术创新的促进作用已被证实[7]，但是数据开放政策是否在欠发达地区依然有类似的作用呢？

梳理相关文献发现，学界对政府数据开放的概念及内涵进行了全面解构[8,9]，同时通过理论构建和案例分析探寻影响机制。此外，学界还关注不同类型政策之间的协同作用，以期全面理解政府数据开放对社会、经济和技术层面的综合影响[10-14]。如，在“技术创新”效应方面，学界更倾向于以实证方法和深度挖掘机理的方式理解政府数据开放对技术创新的推动机制[15-18]。有研究表明，地区政府数据开放水平的提高，不仅表现为开放数据集的数量更丰富，而且表现在数据质量更优越，这种数量和质量的优势显著提升了其他地区的技术创新水平[19,22]，有研究发现这种促进效应与企业规模呈现正相关关系[23]。

既有研究不仅丰富了人们对政府数据开放和技术创新关系的认知，也为相关领域的研究提供了有益的参考，但尚存在不足。首先，已有研究未深入挖掘政府数据开放对技术创新的机理和路径，缺乏“理性主义”视角的系统解析。其次，现有研究虽关注政府数据开放与技术创新的关系，却未深入考察其在实践中的渐进调整过程，缺乏“渐进主义”视角。鉴此，本文拟依托理性主义和渐进主义理论，构建“政府数据开放”与“技术创新”理论分析框架，以政府数据开放政策为切入点对该类政策实施之后对技术创新的效应进行评估，以期更好地促进欠发达地区政府数据开放及其数据价值的释放。

二、理论分析与研究框架

（一）理论基础

数据公开是在信息开放的基础上逐步发展而来的[24]，两者存在着明显的联系，可用“渐进理论”进行分析。同时考虑到政府部门的成本和效果，需要结合“理性主义”进行深入分析。

首先，数据开放政策和信息公开政策都强调信息的可用性和透明度，以促进政府的透明度和市民的参与。其次，数据公开与信息开放都追求信息的自由流动和公众获取信息的权利，这种共同的目标反映了它们之间的渐变联系，这一渐变联系可以被视为公共管理领域中政策演化的一个示例。然而，渐进理论在分析这种联系时强调非理性因素。渐进理论认为，政策制定过程中可能会出现不确定性和不完全的信息，政府部门可能会根据具体情境和需求做出逐步的决策，而不是依赖严格的理性分析。因政府部门需要考虑信息的敏感性、隐私保护和安全等因素，这些可能会导致政策的渐变性质。

政府部门在制定数据开放和信息公开政策时也需要考虑政策的成本和效果。理性主义理论强调政府部门应该基于理性分析和效用最大化来制定政策，考虑政策的长期影响和资源分配。在数据开放和信息公开政策领域，政府需要权衡信息公开的益处与可能的风险和成本，以确保政策的可行性和可持续性。因此，将渐进理论和理性主义理论有机结合起来，在政策制定中充分考虑非理性因素，同时进行理性分析，以确保政策的制定和实施是合理和有效的。这种综合性的分析方法可以为公共管理领域的决策制定提供有力支持，能推动数据开放和信息公开政策的进一步发展。

（二）分析框架

政府制定政策时，为确保政策可行，并能够满足公众需求和促进综合发展，需要考虑一系列因素。这些因素包括但不限于经济状况、社会因素、政治现实和资源限制。政府需要在这些因素之间进行权衡以制定出最有效的政策，达到经济增长、社会公平和可持续发展的目标。

首先，需要考虑国家的经济状况，包括人均GDP和一般公共预算支出。这些因素反映了国家的财政健康状况和资源可用性，对于确定政府能够采取的政策举措和财政支出的规模至关重要。此外，政府还需要考虑互联网宽带接入数，以推动数字化、信息传播和经济增长。

其次，政府也必须关注社会因素，如高等学校数量、第二产业增加值、城镇化率和高校学生的数量。这些因素涉及教育、产业结构、城市化和人力资源发展，对于社会的发展和公民生活质量至关重要。

再次，政府必须考虑政治稳定和政策的可行性。政策制定需要考虑公众的需求和期望，以及政治约束和现实情况，确保政策得到广泛的社会支持。

最后，政府需要评估可用的资源，并在不同政策选择之间进行合理的资源分配，以实现政策目标。

基于以上分析，构建如下分析框架（图1）。

三、研究设计

（一）研究方法

合成控制法（Synthetic Control Methods）是由 Abdi等[25]提出的一种政策效果评估方法，该方法可视为“双重差分法”的延伸，即考察某一政策冲击对个体影响的效应。通过构建一个“反事实框架”[26]，将未受政策影响的地区进行加权集合，模拟出一个与事实非常相似的合成虚拟地区，比较真实地区与合成虚拟地区之间的差异以衡量政策的实施对该地区的影响。本研究中，以除贵阳市以外的其他省会城市的数据生成出一个“虚拟贵阳”，通过比较“真实贵阳”和“虚拟贵阳”之间的差距，来对政策效果进行评估和衡量。

（二）模型设定及变量定义

1．模型设定

2．变量选择

（1）被解释变量。本研究被解释变量为技术创新情况。技术创新与发明专利的申请数、新产品的销售数量、新产品研发投资的资金数、人才数量等诸多因素紧密关联[28]。其中，产品的销售数量以及投入的资金数都只是以间接的形式影响技术创新，二者没有很直接的关系。“专利的授权量”往往能较为直接地反映一个地区技术发展水平和进步的程度。因此，根据相关学者[29-31]的研究以及本研究的目的，采用“专利授权量”来衡量该地区的技术创新情况。

（2）预测变量。国家统计局社科文司《中国创新指数(CII)研究》课题组发布的报告从创新环境、创新投入、创新产出以及创新成效四个方面对我国的创新指数进行了评价，也有研究认为政府规模[31]、财政水平[32]、人才数量[33]、外资水平[34]、产业结构是否合理[35]、当地的教育水平[36]、高等院校质量[37]、地理位置[38]等都会对本行政区域内的技术创新水平产生重要的影响。鉴此，本研究选择以下变量作为预测变量。变量定义及选择依据如表1所示。

表1　变量定义与数据来源

（三）样本选取与数据来源

研究数据来源于国家统计局《中国城市统计年鉴》（简称《年鉴》）以及各市统计局公开的《国民经济和社会发展统计公报》（简称《公报》），《年鉴》或《公报》无法查到的数据采用网络搜索的数据补全，部分城市以该市该变量在被调查年份时间段内的平均值补全。

四、实证结果与分析

（一）“虚拟贵阳”的产生

如上文所述，对控制组中20个城市的各个变量进行处理，生成与“真实贵阳”情况较为接近的“虚拟贵阳”，相关合成情况如表2所示。

表2　产生“虚拟贵阳”的城市及其权重

（二）政府数据开放政策对技术创新效应的分析

从表2看出，大部分城市的权重为0，昆明市、哈尔滨市、桂林市、西安市、长春市和海口市权重为正数，且几个城市的权重之和为1。将几个权重不为0的城市进行虚拟合成，得到“真实贵阳”与“虚拟贵阳”的变量值、相差率以及“专利授权量”在2012—2021年的变化趋势（表3，图2）。

表3　“真实贵阳”与“虚拟贵阳”数值及其相差率

图2　2012—2021年“真实贵阳”和“虚拟贵阳”专利授权量比较

从表3可以看出，“虚拟贵阳”的各变量与“真实贵阳”均较为接近，有三个变量的相差率为0，说明拟合效果较好。图2中纵向虚线所示年份为2017年，即政策颁布的时间，实折线为“真实贵阳”，虚折线为“虚拟贵阳”。以2017年为分界线，在2012—2016年，两者的趋势较为一致，没有展现出很大的差别，说明合成控制法能够较好地拟合出“虚拟贵阳”在2017年之前的发展趋势。从2017年开始，虚折线和实折线之间开始出现较大的差距，表明“真实贵阳”在专利授权量上开始增加，而“虚拟贵阳”由于没有实施政府数据开放政策而使得专利授权量增长速度放缓，说明政府数据开放政策对技术创新确实存在一定的促进效应。

为了进一步分析政府数据开放政策对技术创新的效应，根据合成控制法的“实验效应”，分析“真实贵阳”和“虚拟贵阳”的专利授权量在2012—2021年的差距，用gap表示（即轴），如图3所示。

图3　2012—2021年专利授权量差距变化趋势

图3显示，在2017年政策实施之前，“真实贵阳”与“虚拟贵阳”在专利授权量上相差2000以内，而在2017年以后，折线呈现出明显的上升趋势，说明在实施政府数据开放政策之后，“真实贵阳”与“虚拟贵阳”之间的差距开始增大，政府数据开放政策对欠发达地区的技术创新确实能够起到推动作用。

（三）稳健性检验

1．安慰剂检验

为证明贵阳市的技术创新效应是由政府数据开放政策所带来的，通过改变时间或者改变对照组的方式来与“真实贵阳”的情况进行对比。如果所得到的趋势与图2或者图3的趋势相同，说明所得结论不具稳健性，反之则说明具有稳健性。

（1）改变时间的检验结果。《条例》真实发布的时间是2017年，因此，在安慰剂检验中，将《条例》发布的时间假定为2015年，然后进行合成控制分析，得到“真实贵阳”和“虚拟贵阳”的变化趋势（图4）。

图4　安慰剂检验（改变时间）

从图4可以看出，通过将《条例》发布的时间假定为2015年，发现“真实贵阳”与“虚拟贵阳”之间的变化趋势表现出很强的一致性，特别是在2018年之后，两者几乎是一直上升的，与图2中的两条折线之间始终保持着一定的差距不同。而通过进一步计算两条折线之间的差距可以看出（图5），二者之间存在明显的差异。与图2的趋势不同，此时的差距明显只保持在正值范围以上，说明之前的结论具有稳健性。

图5 　安慰剂检验中的差距变化趋势（改变时间）

（2）改变对照组的检验结果。本研究采用如下步骤改变对照组：从表2中产生“虚拟贵阳”的若干城市中，按照权重的降序进行排列，选择其中权重较大的城市作为对照组，即海口、西安和长春三个城市。分别以上述三个城市进行合成控制实验，看所得结论是否与贵阳所得结论相同。如果相同，则说明之前针对贵阳的结论不具有稳健性，不相同则说明结论具有稳健性。海口、西安和长春三个城市的合成控制结果如图6所示。

图6　城市的合成控制趋势

从图6可以看出，海口市在2017年之前，西安市和长春市在2018年之后均表现出虚拟合成的城市比真实城市的技术创新效应高，且在2017年之后，并未表现出与图2中类似的趋势，即真实城市的趋势一直在虚拟城市的趋势之上。证明本研究结论具有稳健性。

2. 回归控制检验

借鉴Hsiao等[39]通过线性回归 (OLS)、Lasso 或 Post-Lasso-OLS 构建处理单元的反事实结果进而来检验因果关系的方法，并结合赵丙奇等[40]的成果，本研究采用回归控制法分析《条例》的实施对该地区的技术创新的效应，以验证本研究结论的稳健性，结果如图7所示。由图7发现，政府数据开放政策的实施对专利授权量具有明显的提升作用，促进了技术的创新效应。

图7　回归控制分析

五、结论及启示

本研究以《贵阳市政府数据共享开放条例》为准自然实验，采用合成控制法，对该项政策的颁布对贵阳市技术创新效应的影响进行了分析，所得结论如下：政府的数据开放政策确实有助于提升欠发达地区的技术创新水平和强度，数据开放政策能够对技术创新起到一定的推动作用；数据开放政策对欠发达地区技术创新的推动作用不仅需要政府的支持，同时也需要借助外部环境。

基于以上结论得到如下启示：

第一，在经济欠发达地区深挖政府数据中蕴含的价值，企业应从大数据计算、文本分析、自然语言处理等技术中提取有价值的信息促进技术升级，保持技术创新的活力，在一些“卡脖子”的领域实现赶超。

第二，政府应研判新政策实施之后的效果，特别是对于政府数据开放前后期的有密切联系的政策。为了更好地让“后置”政策发挥其对于技术创新的促进作用，政府应借鉴“前置”信息公开政策进行分析和研判，以“渐进”手段进行“理性”选择。

第三，数据开放政策对技术创新的推动作用，不仅需要政府的支持，同时外部环境也是其发挥作用的重要推动力。政府应加大基础环境、基础设施等条件的建设力度。

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Whether the government’s data openness policy in underdeveloped areas promoted technological innovation or not: Empirical investigation based on Guiyang

CHEN Hong，DUAN Kunjun

(College of Public Administration and Law, Hunan Agricultural University, Changsha 410128, China)

Based on the analytical framework of the “rationality gradualism” theory, using panel data from provincial capital cities, selecting Guiyang City as the experimental group, this paper tests the impact of data opening policies on local technological innovation capabilities with the data processed by the composite control method. The research results indicate that the government’s data opening policy does help to enhance the level and intensity of technological innovation in underdeveloped areas. From the analysis of actual data, it can be seen that digging deep into the value contained in government data in economically underdeveloped areas can indeed promote the local technological innovation effect to a certain extent; the implementation of new policies requires the government to balance both “rationality” and “progressivism”; the policy of data opening can play a certain role in promoting technological innovation, which not only requires government support, but also the external environment is an important driving force for its effectiveness.

underdeveloped areas; synthetic control methods; government data opening; technological innovation

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2024.01.008

D433

A

1009–2013(2024)01–0064–08

2023－07－12

国家社会科学基金后期资助项目（21FGLB089）

陈弘（1964—），男，湖南长沙人，二级教授，博士生导师，研究方向为公共管理。

责任编辑：黄燕妮