中国共产党高等学校基层组织工作制度的规范阐释

庞远福

[摘    要] 为了更好地理解高校治理和高校党建的制度逻辑，需要从形式与实质两个维度，去厘清高校基层组织工作制度的规范基础与制度要素，处理好有关高校基层组织工作的国家法律、党内法规、政策文件、自治规则等四类规范体系的协调衔接问题。中央可以党内法规的形式，合理配置高校党委、院（系）党总支、党支部等三个层级组织的主要职责，科学安排纪律检查工作、党员队伍建设、干部和人才工作、思想政治工作、对群团组织的领导等五类核心任务内容。高等教育管理部门与相应层级党委组织，还需要从其具体实施和保障体系层面，畅通其知规、守规、执规和督规的全过程，通过强有力保障体系确保该制度及其体系的良性运转。

[关键词] 高校治理；教育法律；高校党建；高校基层组织工作；党内法规制度

[中图分类号] D221；G647  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2024）02-0086-11

党的十八大以来，中国共产党各级组织通过多份党内规范性文件对中共高校基层组织工作制度作出新调整，在具体抓手和机制程序上提出完善策略，通过修订《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（以下简称《条例》）对其作出创新发展。《条例》不仅在高校基层组织设置、职责配置、任务分担与工作机制等方面深入细化，更在政治性、原则性、实践性和针对性四个层面提出具体要求。

在政治性上，主要体现在制度目标或《条例》（2021）目标（第1条）与指导思想体系及方针政策要求（第2条）中，尤其提出“以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，……落实新时代党的建设总要求和新时代党的组织路线”[1]；此外对高校党组织的政治建设作出新的规定，如基层党建工作责任制、加强党员政治教育、严格党组织生活、强化党组织政治功能等[1]。在原则性上，主要体现在高校党委实行民主集中制（第3条）与高校基层组织工作原则（第4条）中，在民主集中制原则框架下，其具体工作原则包括：党管办学方向/干部/人才/意识形态的原则，全面从严治党原则，服务并保证高校发展与国家重大战略任务的原则，坚持思想政治工作以立德树人为中心的原则，增强高校基层党组织生机活力的原则等1。在实践性上，主要体现在对高校基层组织结构（如高校党委的组成）的优化及其职责的细化，规定基层组织人员结构配置与相应保障机制，提出建立健全各项相应工作机制。在针对性上，主要体现为对主要职责作出更清晰的类型化规定，对五类核心工作任务的具体内容、要求、方法、程序等作出更细致的规定，使得高校基层组织工作具备相当明确的规则指引。

这客观上反映出高校基层组织的结构与功能在协调性和适应性上不断增强，形成高校基层组织在结构、功能与制度体系三者间的良性互动与平衡。这不仅有助于高校基层组织的结构优化与功能强化，更有利于高校党建法治化与高校治理法治化目标的实现。唯有结合制度史和规范主义的方法，通过考察该制度的规范形态及其发展历程，剖析其制度要素与结构安排，探究其实施过程与保障要素，方可从形式、实质与实践三个层面科学认知和整体构建高校基层组织工作制度。

一、形式内涵：高校基层组织工作制度的规范形态

从基本形式或规范基础上，高校基层组织工作制度及其体系包括与之有关的高校治理规则、党的政治文件、党内法规体系、教育法律体系四个层级。

（一）规范形态及其发展历程

此四类规范体系在制定主体、出台时间及其历史演变、规范对象、调整事项范围及效力等级等方面均有所不同。最先出现的是针对高校治理与高校基层组织工作的政策，这是自建党初期便广泛出台并不断调整的文件体系；高校治理规则是高校自建立初始便存在的以保障高校正常运转为主要目标的规则体系，它集中体现为高校治理章程以及相应的工作规则；党内法规体系则是党针对高校党建和高校基层党组织工作而制定的法规及其条款，起初该制度体系是由不同的党内法规或党内规范性文件分别对其不同制度要素做出规定，自1996年《条例》出台，才形成以《条例》为主干辅以相应的党的组织规范、政治生活规范、政治纪律规范等的党内法规体系；教育法律体系则是由全国人大及其常委会制定出台的有关高等教育的法律，以及教育部、地方政府等制定出台的教育规章等组成，主要涉及教育制度、学校管理体制、师生权利义务等内容。如何实现这四类规范体系的衔接协调，是科学构建该制度及其体系的首要问题，故有必要对该四类规范体系的内容和形式及发展历程做梳理，以呈现其规范化与制度化的发展脉络。

1. 高校治理规则体系。高校治理规则体系是大学根据自身特色和实际需要制定的规则体系，它以章程为核心，以各类事务管理（或活动实施）办法（或规定）、机构议事规则及其实施细则为枝干，以及各类活动实施意见或事项通知为辅助。“这些自治规则通过规定学校的办学理念和特色、学校发展目标和战略、领导体制、治理结构、管理模式等重要内容，为高校自治提供了切实可行的依据”[2]， 其要对高校运行中各类教育关系给予确认和保护，要划分和限定高校各治理主体的职权，包括党委与校长各自的职责及权限，明确党委与校长办公室的议事规则，规范学校重大事项的决策程序；要对高校内教职工、学生所享有的权利和义务进行规定，对受教育者进行学籍管理以及实施奖励或处分，对教职员工实施奖励或处分；还要赋予高校一定的处罚权（如开除学籍），对严重违反义务的行为实施处罚制裁措施[3]。

以下将以W大学为例，对高校治理规则体系中有关高校基层组织工作制度及其体系的内容予以简要说明：

《W大学章程》是根据《教育法》《高等教育法》《教师法》和《高等学校章程制定暂行办法》，在2014年，由该校党委常委会通过，经教育部审议核准的，其目的是“为实现学校发展目标，完善内部治理结构，推进依法办学，规范办学行为”。该章程分序言和正文两部分，序言简述W大学历史和办学宗旨，正文共7章82条。第一章“总则”规定章程目标和依据、校名和地址、办学方向/教育方针/基本职能、教育形式/学制/学位、党委领导下的校长负责制、独立法人资格及其办学自主权、依法治校与制度建设、社会服务与合作等宏观问题。第二章“学校成员”规定学生和教职工的各项权利与义务，以及教职工的任职制度和考核评价制度。第三章“组织机构”的第一节“学校党委、纪律检查委员会及机构”专门规定：高校党委对高校的全面领导及其主要领导职责，高校党委常委的产生與组成、民主集中制原则及其议事程序规则，纪律检查委员会的工作任务以及高校党委工作机构的设置等；第二节“校长及行政机构”规定校长制度的构成及校长的职权，校长办公会议及其议事决策规则，招生委员会的职责以及学校工作部门的设置等；第三节“学术组织”规定学校学术委员会的地位、权力以及主要职责，学术委员会的产生、专门委员会设置以及会议规则，学位评定委员会及其职责，学部设立及其职能等；第四节“民主管理与民主监督”规定教职工代表大会和学生代表大会的地位、产生、组成及其主要职权，群团组织和民主党派对学校民主管理和民主监督的参与等；第五节“教学科研机构”规定院系的设立、办学自主权、根本任务及其主要职责，党政联席会议组成及其运作，学院各委员会的设立及其职责，学院教职工代表大会及其职责，院系专业设置等；第六节“理事会”规定理事会的组织及其主要职责。第四章“资产和校园管理”主要规定高校经费来源、资产管理以及校园规划与管理等事项。第五章“校友”规定校友联络机制。第六章“校训、校标、校旗、校歌和校庆日”。第七章“附则”规定该章程在W大学自治规则体系中的“根本规则”与“基本依据”，及其修订与解释权限。

从前述《W大学章程》的内容框架可看出，高校章程框定高校治理规则体系，高校专门性办法、规定、细则、规则、意见、通知等规则形式，均以章程为核心，并依据章程对特定专门性事务或活动作出具体细化规定。由外部观之，以大学章程为核心的高校治理规则体系，又与高校基层组织工作制度高度相关，前者的大多数规则可说是后者在特定高校的具体化，而后者的制定及实施必须以前者为遵循。

2. 党的政治文件体系。文件是党治国理政的重要工具，文件从产生到落实贯穿中国政治运转的各方面各环节，故有论者将此政治运行模式称为“文件政治（Documentary Politics）”[4] 24-28，它通过政治文件的形成与落实实现“议题构建”与“认同聚合”的政治动员过程，是动员型政治的一种重要模式[5]。在党的科层结构中，政策文件具有多样性，不同主体制定的政策文件在效力层级、适用范围、贯彻方式等方面均有不同，文件的层级越高，其效力位阶越高、适用范围越广、贯彻方式越强。由此便形成从党中央到地方党委再到党的基层组织（纵向）、从全国党代会/中央委员会到党的各部门机构（横向）纷繁复杂、浩如烟海的文件体系。以文件功能区分，可将党的政策文件分为：承载战略功能的政治文件、承载执行功能的行政文件、承载沟通功能的信息文件[4] 24-28。政治文件处置的是政治过程中的重要议题，为党和政府的行为确立基本的指导路线、方针和政策[6] 132-155，是党的文件体系的核心和关键，具有统领地位和最高效力。在同类型政治文件中，全国党代会与中央委员会产生的文件，便极具政治权威性，因之可称为“母政治文件”，而地方各级党代会产生的文件则为“子政治文件”[5]。依据政治文件所涉及事项内容性质，可分为军事文件、经济文件、文化教育文件、社会文件、民族文件、外交文件等。有关高校基层组织工作制度的政治文件，属于“母政治文件”中的文化教育文件类型。在此类文化教育文件中，根据其调整事项范围，可分为综合性文化教育文件与专门性文化教育文件，前者针对的是全国范围内的综合性、制度性问题，后者针对的是某类特殊事项、运动或行为。

在民主革命时期，因还未成为执政党掌握全国范围内的教育主权，中国共产党没有出台过综合性的文化教育文件，而是针对若干问题出台专门性文件，规定或涉及高校基层组织工作制度的若干制度要素2。新中国成立后，作为执政党的中国共产党，为整顿和发展高等学校，开始制定适用于全国范围的综合性文化教育文件3，并针对学校师资建设、文教干部管理、师生政治思想改造、思想政治教育工作制度的建立等，出台若干专门性文化教育文件4。改革开放后，中共中央特别重视高校党建问题，制定出台《中共中央关于加强高等学校党的建设的通知》（1990年7月17日）。党的十六大以后，党中央在科学发展观和依法治国战略指导下，针对依法治校、大学生思想政治教育、大学生党员发展与学生党支部建设等问题，制定出台了若干专门性文化教育文件5。党的十八大以来，党中央针对党委领导下的校长负责制、高校宣传思想工作、高校思想政治工作及其质量提升、高校教师党支部建设、高校党组织先进性建设、高校教师党支部书记培育等具体问题，出台了若干专门性文化教育文件6。

在相关教育法律体系与党内法规体系背景下，此类文件因其灵活性、变通性、调适性和针对性等特征，在高校基层组织工作中发挥了巨大作用，并延伸为一个庞大的文件体系，成为高校党建与高校治理的一种务实选择。此类文件具有方向性特征，即为高校党建与高校治理提供方向性指引。在横向上，此类文件会成为各级教育部门、党的各级教育负责机构、全国各高校的具体工作的指导方针；在纵向上，基于民主集中制原则，党组织的下级必须服从上级，此类文件一经发出，便能够在教育系统的各个层级上推行，从而将党的教育方针和高校工作要求贯彻到高等教育的各个领域与环节。

3. 党内法规体系。“党内法规制度体系，是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体”[7] 510。有关高校基层组织工作制度及其体系的党内法规体系，也是以党章中有关基层组织的规定为根本，以民主集中制为核心，以《条例》为主干7，辅之以散布于不同党内法规中的相关条款。在《条例》（1996）未出台前，该制度及其体系的制度要素只能呈现在其他专门性政治文件和党内法规文本中，其规范体系是围绕教育部的部门规章8而非党内法规展开的。直到《条例》（1996）将制度要素整合进其框架中，高校基层组织工作制度及其体系才彻底塑造成型。在《条例》框架内，其规范体系也可大致区分为指导思想与原则规范体系（总则）、组织规范体系、任务规范体系、程序机制规范体系等，其中程序机制法规体系并未单独成章，而是糅合到组织规范和任务规范体系中。随着《条例》在2010年和2021年的两次修订，指导思想和原则规范进一步发展，组织规范中的结构设置与职权配置更优化合理，任务规范中的工作内容更为具体，程序机制规范日益增多，并课以相关党组织建立健全相应制度机制的党规义务。

4. 教育法律体系。教育法律体系是调整教育活动与教育行政活动中发生的法律关系的各种法律规范的总称，它包括全国人大及其常委会制定的教育法律、教育部等国家行政部门制定的教育行政法规、地方人大及其常委会制定的地方性教育法规等，在形式上包括法律、法令、条例、规则、细则、章程等。它以《教育法》（1995年制定/2009年一次修订/2015年二次修订）、《高等教育法》（1998年制定/2015年修订）、《教师法》（1993年制定）、《民办教育促进法》（2002年制定）等法律为主干，以相应实施条例、细则、规定等为辅助9。教育法律体系一般作为高校基层组织工作制度的法律背景与依据，其中与之直接相關的主要是关于高校领导体制的规定。新中国成立初期的《高等学校暂行规程》（1950年8月）规定“大学及专门学院采取校（院）长负责制”10；《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》（1961年9月）规定“高等学校的领导制度，是党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制”11，校长和校务委员会在校党委的领导下开展工作；“文革”期间的《全国教育工作会议纪要》（1971年），则把“文化大革命”前17年教育战线的领导体制诬蔑为“黑线专政”，提出要“实行党的一元化领导，在党委统一领导下充分发挥工宣队的政治作用”[8]；《全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）》（1978年10月）规定“党委领导下的校长分工负责制”“系党总支委员会（或分党委）领导下的系主任分工负责制”12；依据《高等教育法》（1998）第39条13规定，“国家举办的高等学校实行党委领导下的校长负责制。高等学校要依法切实落实党委和校长的具体职责与分工。党委和校长要相互支持，密切配合，建立高效的管理和运行机制”14。

此外，教育法律体系还涉及高校基层组织工作制度的制度目标、指导思想、教育方针与思想政治教育等制度要素，如《高等教育法》（1998年制定/2015年修订）第3条15和第4条16的规定，《教师法》（1993）第3条17和第4条18等。

（二）四类规范的作用及其协调

从形式上，还有一个由制定主体决定的规范等级及效力位阶的体系化协调问题。如前所述，在广义上，高校基层组织工作制度规范体系是一个包含高校治理规则、党的政策、党内法规和国家法律的多层次复杂系统。以全国人大及其常委会制定的教育规范体系作为法律背景，以党章中的组织规范为遵循，以《条例》的具体规定为主干，以党的政策文件和高校治理规则为辅助，可初步解决效力位阶的整体排序问题。从四类规则体系内部的纵向结构上，其效力位阶问题自然容易协调，但从四类规则的横向比较上，其效力位阶并非是不证自明无需论证的问题。例如：主干性党内法规与国家基本法律如何协调衔接[9-10]，党内法规中的原则与精神如何与具体规范相结合，与该制度及其体系相关的相应体制机制之规则、规定、细则、办法等需要由哪些中央部门界定或地方党委制定，党的部门或地方党规如何与政府的部门或地方規章相衔接协调，等等。如果对这些问题没有加以认真研究并合理解决，不仅会造成高校基层组织工作制度及其体系的规范冲突，还会导致高校基层组织工作的混乱，反过来，必然制约高校基层组织的结构与功能的灵活性和适应性。

高校基层组织工作制度及其体系的形式内涵制约其实质内涵，形式合理性及其科学性直接影响其实质合理性及其科学性，间接制约其结构优化与功能强化，进而影响高校党建法治化和高校治理法治化的进程。所以，有必要在厘清前述四类规范体系及其发展历程的基础上，对其规范体系间的协调衔接作出合理解释，进而将其规范体系形式进一步缩限在《条例》的框架范围内，或者说以《条例》的框架基础为核心，科学安排高校基层组织工作制度及其体系。

二、实质内涵：高校基层组织工作制度的具体构成

相较于《条例》（1996）制定出台前，高校基层组织工作制度的制度要素主要散布于相关党内法规与党的规范性文件中，自《条例》（1996）制定实施后，高校基层组织工作制度便形成其相对稳定的框架性制度体系。

（一）要素划分标准及其类型

如以结构和功能划分，可简单二分为结构性制度体系与功能性制度体系，前者指规范高校基层组织的产生及其层级结构与职责任务的制度规范体系，后者指规范高校基层组织之具体工作机制与功能发挥的制度规范体系。

如参照公法理论之“组织法—行为法”二分模式，可分为高校基层组织法规制度体系与高校行为法规制度体系，前者规范高校基层组织的设置与职责/任务配置，后者规范高校基层组织及党员（尤其领导干部）的行为与思想作风等。

如参照《条例》的规范性质来区分，则可简单三分为组织规范体系、任务规范体系和工作机制体系，组织规范体系即《条例》第一、二章对于高校基层组织设置与主要职责的规定，任务规范体系即第三至第八章中关于纪律检查、人才和干部管理、党员队伍建设、思想政治、对群团组织的领导等五个方面的核心任务，工作机制体系即散布于整部《条例》并规定应当建立健全各类具体体制机制。前述三种分类方法虽然在一定程度上揭示高校基层组织工作制度及其体系的具体构成或说制度要素类型，但不论是二分法还是三分法都显得过于粗糙，且不免忽视了该制度的若干要素，无法进一步呈现该制度及其体系的不同要素及其结构化科学安排。因此，还需要根据《条例》（2021）规定的结构形式，对其作更具体的分析。

（二）依据《条例》结构体系划分制度类型

《条例》（2021）分十章共39条分别对高校基层组织工作制度的总则、组织设置、主要职责、纪律检查工作、人才和干部管理工作、党员队伍建设、思想政治教育工作、对群团组织的领导、领导和保障机制、附则等作出具体规定。该结构体系实际上已直接呈现高校基层组织工作制度的结构性要素及其体系安排，包括观念体系、组织体系、任务体系、机制体系与发展体系板块。

总则规定的是该制度的指导思想体系、路线方针政策与组织目标、党委领导下的校长负责制与民主集中制、高校基层组织工作应遵循的原则等，属于该制度的观念体系范畴，具有宏观上的引领性，确保该制度及其体系的政治方向正确。

组织体系主要包括组织结构体系与组织职责体系两部分，第二章规定的是“高校党员大会/代表大会与高校党委/校党委常委会——院系级单位党员大会/代表大会与基层委员会/总支部委员会/支部委员会——教职工/学生党支部”三层级组织机构及其组成；第三章规定的是高校基层组织三层级机构各自的主要职责及其具体履职机制、方式与方法。

任务体系集中体现在第三至第八章中，《条例》（2021）以类型化的方法，分别针对纪律检查、人才与干部管理、党员队伍建设、思想政治、对群团组织的领导等五类主要任务内容作出细化规定，并对任务的执行主体、机制、程序、方法等要素作出相应安排。

机制体系是该制度及其体系的关键环节，机构的运转、职责的履行、任务的执行、效果的监督等均离不开相应的机制保障，《条例》并没有将机制体系单独设章，而是在不同的职责条款、任务条款中，规定建立、健全或推行相应的机制，如集体领导与个人分工负责的制度、高校党委与支委的选举制和任期制、党支部工作例会、意识形态责任制、“两学一做”“三会一课”、民主生活会与组织生活会、入党积极分子培养机制、干部选拔与培养制度、考核与评估制度等。

发展体系则是规定该制度及其体系的发展渠道与方法，主要体现在《条例》中多有规定的“建立”与“健全”相应的制度机制规定中，此类规定相当于是对相应党组织课以完善制度机制的义务；以及第十章附则对《条例》（2021）的适用范围、解释与执行等规定中，党规解释和实施细则的制定，是发展该制度及其体系的重要途径。

（三）制度体系的科学化、合理化发展方向

如上所述，组织规范体系决定该组织纵向机构与横向部门设置及其职责配置的科学性，任务规范体系决定该组织具体任务类型分担与工作要求的合理性，工作機制体系则决定组织的现实运转与任务的有效性，三者协同才能发挥组织功能进而实现组织目的。《条例》（2021）的组织规范、任务规范、机制规范等并非截然区分的，如第三章关于主要职责的规定，实际上在立规体例上将组织规范与任务规范混合，第四至第八章则将任务规范与机制规范混合。从“结构—功能”的二分来看，结构规范与功能规范也是混合在一起的。从“组织法—行为法”的二分来看，其组织规范与行为规范，也多有混合。若是从程序法的角度观之，《条例》（2021）多有规定需要“建立”或“健全”相应体制机制，可见其尚未完成相应的程序设计。易言之，此类在性质上当属“程序规范”的条款，还没有进一步精确和细化。因此，高校基层组织工作制度及其体系的未来发展，必然需要进一步区分组织规范、任务规范、机制规范、程序规范等不同性质的规范类型，以推进其精细化、程序化和体系化发展。

在实质内涵方面，还有一个重要内容，即高校基层组织工作制度及其体系的发展过程，以《条例》的制定和修订为中心，它包括立规规划、起草、审批和发布等程序性与科学化建设过程。随着《条例》（1990）对此前已然形成的制度要素的框架性整合，经《条例》（2010）的修订调整，再到《条例》（2021）的创新发展，该制度及其体系的科学化构建进步斐然。同时，在规范形式上，其内部结构设计与制度要素安排更为合理，其外部规则衔接也更具协调性，党的相关政策和指导思想被进一步整合进制度体系中，体现其政治性、权威性和严肃性。当然，该制度及其体系的实质内涵受制于其形式内涵，其形式内涵则必须适应实质内涵，而实质内涵则随着高校党建与高校治理的法治化实践，实现其结构优化、任务细化与功能强化。

三、法治实践：高校基层组织工作制度的实施与保障

高校基层组织工作的具体展开与实践落实，或说该制度及其体系的运转过程，就是高校党建与组织工作的法治化过程，它涉及高校基层组织结构设置的合理化与功能发挥的优化，可将之视为该制度及其体系的形式内涵与实质内涵的锻造过程。考察该制度在各历史阶段的发展脉络，可知该制度及其体系的发展与制度建党及党的治理法治化进程紧密关联。

（一）实践要求及其制度化展开

自党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日）提出“党的制度建设改革”时代命题，及中央政治局审议通过《深化党的建设制度改革实施方案》（2014年8月29日）围绕四个方面任务提出26项重点举措以来，建立系统完备、科学规范、运行有效的成熟定型的党的建设制度体系，既是对党组织进行结构和功能优化的具体举措，也是建立并完善包括高校基层组织工作制度及其体系在内的不同种类、不同层级党组织之工作制度及其体系的基本前提。

高校基层组织工作的法治化是高校基层组织的各级机构、部门与党员依照以《条例》为主干的规范体系所规定的精神、原则、规则、程序和要求等展开活动、履行职责和作出行为的一般状态。就其过程而言，它包括鲜明的观念指导体系、科学的结构配置体系、合理的职责分配体系、细致的任务执行体系、强力的领导保障体系以及威严的纪律监督体系等核心要素。从“规范—实施—监督”三个环节观之，则包括制度规范、具体实施、监督保障等核心要素：所谓制度规范即包括组织设置、职责配置、任务分担等要素在内的规范体系；所谓具体实施即该制度及其体系的执行，集中体现为各种体制、机制、程序、方法和要求等要素。所谓监督保障即确保该制度及其体系有效运转的组织、机制和规范，包括党的组织保障、人员保障、物质保障和责任机制等。对于制度规范前文已多有论及，接下来主要讨论具体实施和机制保障这两个体系的结构及其内容。

（二）实施过程中的知规、守规、执规和督规

党内法规制度的实施或运行包括知规、守规、执规和督规四个环节[11]，在高校基层组织工作制度及其体系的实施（运行）亦如此。

知规，即高校党员尤其领导干部对以《条例》为主干的高校基层组织工作制度的规范体系的知悉和了解，这是实施的观念前提。中共中央办公厅、国务院办公厅于2023年8月联合印发的《关于建立领导干部应知应会党内法规和国家法律清单制度的意见》，就将“组织工作条例”明确列为领导干部应知应会的组织法规类型之一，而《条例》无疑是此类型中的重要一部，各级党委中的教育管理机构、各级教育行政管理部门、各高校基层党组织中的领导干部必须要认真学习、熟练掌握，把学习成果转化为依法决策、依法办事的自觉行动。

守规，即高校基层组织及党员在工作过程中严格依据该工作制度的规范体系处理各类事务和作出行为的状态，守规是该制度及其体系有效运转的重要要求，也是该制度及其体系实施最普遍的方式；它包括职责的履行、义务的承担与权利的行使三个方面的内容；其主体是党员和党组织，包括普通党员和党员领导干部以及高校基层组织的三个纵向层级组织与若干横向部门，同时基于对群团组织的领导与统一战线工作的需要，党外群众与非党组织也受到守规义务的部分拘束[12]。

执规，即高校基层组织及其党员（尤其是领导干部）贯彻执行该制度及其规范体系的行为活动及由此形成的规范执行实效状态，主要目的是通过审查高校基层组织和党员的行为是否遵循该制度之规范体系规定的行为模式；在内容上，它包括依程序机制执行、依职权执行、针对具体案件执行、具体事项执行、围绕全面从严治党执行等内容[13]；在效果上，作为“关键少数”的党员领导干部的带头作用非常重要，《关于加强党内法规制度建设的意见》（2016年12月）明确要求“提高党内法规制度执行力，要坚持以上率下，从各级领导机关和党员领导干部做起，以身作则、严格要求，带头尊规学规守规用规”19。

督规，即通过以责任制为核心的监督机制的建立与运行，确保该制度及其体系的有效运转，“抓好法规制度落实，必须落实监督制度，加强日常监督和专项检查。要用监督传递压力，用压力推动落实”[14] 90。包括《党内监督条例》《巡视条例》《问责条例》《责任规定》和《条例》（2021）第四章“纪律检查工作”的规定以及散布于《条例》（2021）中的各类责任制（如意识形态工作责任制）等监督法规体系，构成该制度及其体系之发展与实施的有力监督机制体系；依据其监督主体的不同，可区分党内监督和社会监督，前者主要有党委监督、纪委监督、监察监督、党的工作部门监督与党员监督等，后者主要有群众监督、民主党派监督、无党派人士监督与新闻舆论监督等[15]。

（三）实施保障的要素及其关键

依据《条例》（2021）的规定（主要是第九章），该制度及其体系的实施保障体系包括观念保障、领导保障、组织保障、人事保障、物质保障和责任保障等内容20。

其一，观念保障是思想建党的体现，主要是通过培育积极健康的党内政治文化，明确该制度及其体系的指导思想，提升高校党员的政治文化水平与思想理论水平，进而形成法治观念和思维。其二，领导保障主要是各级党委及其有关部门、有关国家机关党组（党委）重视高校党建工作，提出“坚持管班子管业务与管党建管思想政治工作相结合，形成党委统一领导，教育工作领导小组牵头协调，纪检机关和组织、宣传、统战、教育工作等部门密切协作、齐抓共管的工作格局”21。其三，组织保障，即负责高校党建工作的部门和机构以及各级党委教育工作部门内设机构，高校党委根据需要设立的办公室、组织部、宣传部、统战部和教师/学生/保卫工作部门等。其四，人事保障，包括高校校长、书记选配与党政领导班子的组成，党务工作人员、思想政治工作人员、专职辅导员的配置及其比例要求等。其五，物质保障，即确保高校党建和组织工作经费和物质的支持。其六，责任保障，即通过巡视巡察、考核评估、落实责任制等机制，对工作不力的组织及其成员予以追责问责，以倒逼方式促成该制度及其体系的有效运转。

四、结语

高校基层组织工作制度及其体系的内涵不仅要从高校基层组织的结构与功能中去探寻，要剖析其组织结构层级及其相互关系，明确其具体职责内容与任务类型，进而强化其功能发挥与促成其目标实现；也需要从其形式与实质两个层面去梳理分析，进而厘清其形式规范基础与实质制度要素，处理好四类规范体系的协调衔接问题，合理配置三个层级组织的主要职责，科学安排五类核心任务内容；还需要从其具体实施和保障体系层面，畅通其知规、守规、执规和督规的全过程，同時通过以观念、领导、组织、人事、责任等要素构建起强有力的保障体系，确保该制度及其体系的良性运转。此外，还需要注意到该制度及其体系的内涵会随着高校党建的法治化与高校治理的法治化进程而不断丰富发展，而该制度及其体系的科学发展与有效运转，又必然助推高校党建与高校治理的法治化水平，并强力确保党对高等教育发展与高校治理过程的全面领导。

[参考文献]

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[责任编辑：胡  梁 朱苗苗]