人民政协参与全过程人民民主基层实践的运行逻辑与优化路径——以温岭市“民生议事堂”2.0 版协商平台为例

陈 鼎

（浙江温岭市社会主义学校，浙江温岭 317700）

一、研究缘起及文献回顾

中国共产党的二十大对发展全过程人民民主作出全面系统部署，提出了协商民主是实践全过程人民民主重要形式的重要论断。人民政协当以了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心作为参与全过程人民民主基层实践的出发点和落脚点，其工作重心下移、委员力量下沉、协商触角下延大势所趋。在这一过程中着力推动政协协商与基层协商有效衔接、优势互补，在协助基层治理、提升乡村治理体系和治理能力现代化水平等方面发挥独特的制度优势，也是题中应有之义。然而，制度优势不可能自动转化为制度效能，需要党委的正确领导、政府的大力支持、政协的平台搭建、公众的平等参与等机制来实现。当然，人民政协参与全过程人民民主基层实践，不能仅仅停留在宏观制度层面，关键要看怎样助力基层党委政府解决发展中遇到的各种实际困难和问题，为各界群众带来更多的实惠和发展机会，让全过程人民民主价值理念深入人心。换言之，人民政协参与全过程人民民主基层实践就是要在构筑纵向到底、横向到边协商民主体系的基础上，围绕基层存在的急难愁盼问题广泛开展协商议事活动，积极建言献策，实现以高水平协商助推高质量民主、以高质量民主助力高效能治理。至于如何实现从应然向实然转化，则是本文尝试探讨的问题。再者，政协协商与基层协商属于不同类型的协商形式，当我们在论及两者有效衔接时，既要厘清其边界所在，更要使之相融共促，不能彼此对立，这也是本文所关注和必须回答的问题。

近年来，人民政协践行全过程人民民主等相关议题已成为国内学界的研究热点。经过对现存研究成果的梳理，概括出以下几条线索：（1）人民政协在发展全过程人民民主中的地位。宋俭、周迪认为，人民政协因民主而生、因协商而立，应从民主的实现形式和实践过程等方面来认识全过程人民民主的独特地位。①宋俭、周迪：《人民政协在全过程人民民主中的独特地位和重要作用》，《湖北省社会主义学院学报》2023年第2 期。刘接卿认为，人民政协承载着全过程人民民主的民意至上、民意实现的重要功能，是增强全过程人民民主回应、保障全过程人民民主权利的平台。②刘接卿：《全过程人民民主视域下人民政协与基层社会治理的互嵌研究》，《政协天地》2023 年第4 期。吴凡、蒋锐认为，人民政协不仅表明了全过程人民民主“人民性”的本质，而且也体现了全过程人民民主“全过程性”的特征。①吴凡、蒋锐：《人民政协：全过程人民民主的重要制度安排》，《当代世界社会主义问题》2022 年第3 期。商红日认为，人民政协因其全面融入全过程人民民主实践而同国家紧密联系起来，成为中国式民主的一种样式。②商红日：《全过程人民民主实践中的人民政协优势》，《上海市社会主义学院学报》2022 年第4 期。（2）协商民主与全过程人民民主的内在联系。在陈家刚看来，协商民主是全过程人民民主的生动诠释，凸显了全过程人民民主的真实性和彻底性。③陈家刚：《协商民主与全过程人民民主的实践路径》，《中州学刊》2022 年第12 期。刘晖认为，体系化协商构成了全过程人民民主的运行基础；多层次协商拓展了全过程人民民主的领域边界；广泛性协商彰显了全过程人民民主的价值旨归；制度化协商提升了全过程人民民主的治理效能。④刘晖：《协商民主在全过程人民民主中的独特作用及其实现机制》，《上海市社会主义学院学报》2022 年第4 期。董树彬、丁卓越认为，协商民主为践行全过程人民民主提供了参照价值和经验借鉴。⑤董树彬、丁卓越：《全过程人民民主：社会主义协商民主的拓展与升华》，《理论探讨》2022 年第3 期。（3）人民政协如何参与全过程人民民主实践。孙健、何紫菱认为，人民政协要有政治定力，把准方向、凝聚共识、把脉建言；不断提升调查研究能力、联系群众能力、加强协商能力及合作共事能力。⑥孙健、何紫菱：《全过程人民民主视域下人民政协履职能力提升论析》，《甘肃理论学刊》2022 年第2 期。周燕妮、高莉娟基于个案，提出了在协商民主平台推广和实践中构建党委领导、委员下沉、科学决策、效能提升的政协协商与基层协商有效衔接四大运行机制，进而发挥全过程人民民主的基层治理作用。⑦周燕妮、高莉娟：《人民政协在发展全过程人民民主中的功能及实现机制研究——以“赣事好商量”为例》，《中国延安干部学院学报》2022 年第5 期。戴激涛认为，人民政协参与全过程人民民主实践有四个着力点：一是保障人民民主权利；二是政协履职需全程协商；三是完善与民协商机制；四是强化委员责任担当。⑧戴激涛：《协商民主在发展全过程人民民主中的独有优势——广东政协的经验及探索》，《甘肃政协》2022年第6 期。陈静、邓燕着重剖析了基层政协所面临的委员素质不高、“组织悬浮”、协商平台数字化转型慢、公众协商意识不强等问题。⑨陈静、邓燕：《基层政协践行全过程人民民主的路径探索》，《甘肃政协》2022 年第4 期。

总之，已有的成果为我们研究本课题提供了一些有益参考。但笔者也发现，目前学界对人民政协参与全过程人民民主实践的研究，大多侧重于回答“是什么”“为什么”，而对于“怎么办”缺少核心观点和思路；大多侧重于演绎“宏大叙事”，而对于经验路径的探讨往往被忽略了。即便也有对微观层面的触及，但大多浅尝辄止。因此，笔者认为，当下把全过程人民民主所秉持的“人民中心论”原则具体落实到政协协商的实践中去，应当成为学术界关注的重点。本文聚焦于探讨人民政协参与全过程人民民主基层实践的背景、做法、成效及其背后蕴藏的基本逻辑，以便为打通政协服务基层治理“最后一公里”、提升政协工作整体效能提供有益启示。

二、案例呈现：温岭“民生议事堂”2.0 版协商平台的运行逻辑

（一）案例背景

“请你来协商·民生议事堂”是浙江政协系统实践全过程人民民主的重要平台。该平台始建于嘉兴海宁市。2019 年4 月12 日，在海宁周王庙镇云龙村一棵香樟树下，一场以“蚕桑老产业焕发新活力”为议题的现场协商会正在举行。协商会由基层政协牵头，与会人员包括政协委员、部门负责人、产业专家和从事蚕桑业的群众代表50 多人，围绕桑蚕特色种植、养殖、深加工、蚕桑文化旅游等展开激烈交锋和辩论。之所以召开本次协商会，缘于蚕桑产业内部存在诸多困难和问题。后经多轮协商，一大批“老大难”问题一一得到解决。这样的协商会持续3 年以后，成果频现：一是总投资2 000 万元的规模化、集约化蚕桑示范基地在云龙村落成；二是海宁市首个功能齐全、设施完备的综合性研学中心落户云龙村。2021 年，浙江省政协认真总结海宁经验，随后出台《关于推进“请你来协商·民生议事堂”平台建设的指导意见》，向全省推开。温岭市政协深受触动，认真抓好省政协文件精神的学习贯彻工作，结合本地基层协商民主品牌“民主恳谈”特色优势进行了创新性探索，强化“民生议事堂”在各镇（街道）“建、管、用”一体化全链条推进，打造具有温岭辨识度的“民生议事堂”2.0 版协商平台，在政协联系服务基层群众、助力改善民生福祉、助推基层社会治理等方面发挥了不可替代的作用，提升了人民政协从制度优势转化为治理效能的水平。

（二）协商平台“建管用”一体化推进的主要做法

1.“建”：强化协商平台标准化建设，解决协商议事场域的问题

现代政治是场域政治。场域政治的核心是对话，这与协商民主理论所主张的不谋而合。政协协商向基层延伸的实质就是搭建协商平台，建立常态对话机制，更好地发挥场域效应，寻找基层社会治理新途径。“民生议事堂”被赋予了乡村场域政治的功能，标准化建设是其基础性工作。为此，温岭市政协充分利用镇（街道）党群服务中心、新时代文明实践所（站）、“同心之家”、村文化礼堂、社区文化家园等现有公共空间，倾力打造“一镇一品牌，一堂一特色”平台阵地，实现了全市16 个镇（街道）2.0 版“民生议事堂”全覆盖。具体做法：一是统一硬件设施。同步建设“民生议事堂、委员工作室、社情民意联系点、民主恳谈地、委员书屋”，配齐配套会议桌椅、书架、资料柜、话筒、音响、投影仪、电脑、网络等。二是统一上墙内容。“堂内”有logo 标识、平台简介、工作规则、操作流程、履职小组、年度工作表；委员工作室有工作制度；社情民意联系点有民意采集二维码；民主恳谈地有恳谈程序；委员书屋有读书计划、崇学“岭”读人等。三是统一融入“数字政协”建设。全面贯通使用学习在线、协商在线、同心在线等应用，实现政协履职重要数据一屏掌控。设立“码上商”专属二维码，“扫一扫”就能实现协商议政“一键开启”、社情民意“一键直达”。

2.“管”：强化协商平台制度化管理，解决议事可持续性的问题

管理的主体和本质是人，而管理要达成目标的常态化手段是制度。“民生议事堂”建成后，既离不开人的管理，也离不开一套完整、规范的制度体系。温岭市政协按照“不建机构建机制”的原则，构建了“党委领导、政府支持、政协搭台、各方参与、服务群众”的工作新格局，制定《关于推进“民生议事堂”平台建设的实施意见》。要求各镇（街道）“民生议事堂”设置一名专职联络员，负责场所维护和管理，确保设施正常使用，及时汇总、整理、报送协商成果。同时，制定出台一系列管理制度，其中包括：（1）分工负责制。“民生议事堂”工作由镇（街道）委员联络组组织实施；市政协主席会议成员每年至少参加一次镇（街道）委员联络组协商活动；市政协办公室具体牵头“民生议事堂”工作，各专门委员会指导、参与所联系镇（街道）委员联络组的“民生议事堂”工作。（2）委员履职制。由负责政协工作的镇（街道）党（工）委领导，牵头成立政协委员履职小组。履职小组负责所在地委员的联系联络和“民生议事堂”活动的具体事务。按照就近就便原则，鼓励省、台州市两级政协委员参与所在地“民生议事堂”活动，并加入委员履职小组。（3）民情联络制。依托委员履职小组，通过社情民意收集码、委员信箱等方式，收集了解群众意见建议。推动委员深入基层、深入群众，及时掌握基层群众的所思所盼和相关利益诉求。对群众反映强烈、涉及面广、带有普遍性、苗头性的问题，按照相关程序向党委政府和有关部门反映。（4）数字赋能制。突出质效导向，鼓励各镇（街道）因地制宜探索创新务实管用的运行模式，彰显特色优势，把握全省数字化改革机遇，把“民生议事堂”融入数字政协建设，通过线上、线下相结合的方式推动协商有质量、有成效，真正发挥“民生议事堂”助发展、惠民生、聚共识、促和谐的作用。

3.“用”：强化协商平台创新性运用，解决如何协商议事的问题

“民生议事堂”的“用”是协商平台“建”“管”的目的，也是推动政协协商与基层协商有机衔接的着力点和“重头戏”。温岭市政协为创新性运用协商平台，紧扣“选题定题、制订方案、组织学习、实地调研、开展协商、报送意见、办理反馈、结果评价”等八个环节，梳理协商议事操作流程，构建了“确定议题、开展调研、组织协商、报送成果、跟踪问效”闭环管理体系。（如图1）

图1 “民生议事堂”协商平台运行图

（1）确定议题。通过党政点题、政协选题、委员荐题、向群众公开征题等多种方式，选取切口小、关联广、针对性强、与人民群众切身利益密切相关的事项开展协商。委员履职小组提出的协商选题经镇（街道）党委（党工委）审定后，由镇（街道）委员联络组制订实施方案，经联系专委会确定后向市政协办公室备案。在统筹安排全年协商计划的基础上，根据社会热点，适时调整优化协商议题。年度协商计划通过政协网站、微信公众号、公告栏等向全社会公布，让辖区群众知晓并参与协商活动。

（2）开展调研。按照“不学习不调研”“不调研不协商”的原则，在开展协商活动之前，加强调查研究，动员委员深入群众、深入一线，听实话、察实情、出实招，以高质量的学习调研支撑高质量的协商，做到建言资政有质量。对协商议题中敏感的问题、多年积累的难题，须主动向镇（街道）汇报情况，镇（街道）提前与相关部门研究切实可行的解决方案。

（3）组织协商。坚持规范有序、简便易行、互动交流、民主集中，深入开展协商议事。通过政协网站、协商在线、掌上履职平台、微信公众号、通知告示等多种方式，向公众特别是协商议题相关的各类人员提前通报协商内容和相关信息。坚持开门协商、开放协商，通过会场协商、广场协商、工厂协商、农村协商、市场协商和网络协商等形式，拓宽协商渠道，提升协商质效。协商中，坚持求同存异、广纳群言、广集众智，突出互动交流。在协商会的安排上，采取灵活多样的方式，比如，不设发言顺序，委员和部门可自由发言、回应，允许中间插话，形成畅所欲言、各抒己见、有效互动甚至热烈交锋的生动局面，做到真诚协商、平等协商、有序协商。

（4）跟踪问效。协商后及时汇总整理协商意见建议，以协商建议纪要、协商专报、社情民意信息专报等形式，规范、及时、准确报送党委政府领导及有关部门。建立协商成果采纳、落实、反馈机制，促成成果转化，争取进入党委政府决策程序。对需落实事项，协助组织实施，并向社会公开。对协商中群众反映的有代表性的重要问题，通过政协提案、社情民意信息等形式及时上传。对重点、难点问题，组织委员以民主监督、调研视察、民主评议等形式跟踪问效，并通过再调研、再视察、再协商，促成协商成果落实，做好协商议事“后半篇文章”。

（三）初步成效

1. 协商议事渠道进一步拓展

“民生议事堂”虽为协商议事固定场所，但在实践中，基层协商议事活动既不会拘于场地，也不会拘于形式，按照“大事大议、小事小议、急事即议”的原则，采取“室内+室外”“线上+线下”“固定+灵活”等多种协商形式，尽可能做到“哪里离群众最近，就在哪里协商”“群众喜欢什么，就选择什么方式协商”“哪里有利于问题解决，就在哪里协商”等。只要方便群众发表观点和意见建议，找到解决实际问题的渠道和途径，处处皆是“议事点”、人人皆是“议事人”。与此同时，在平台建设和议事活动两方面不断推陈出新：将协商民主与村落文化、农村特色有机结合起来，不断丰富了协商选题内涵，优化了议事流程设计；将平台建设与群众生活、工作、休闲相融合，提升了群众对平台的认知度和参与度。目前已初步形成了“政协味、恳谈味、书香味、地方味、人文味”“五味俱全”的“民生议事堂”协商品牌。

2. 委员履职动能进一步激活

各镇（街道）重点围绕群众关心、社会关注的民生热点和重大问题开展协商，邀请委员积极参与乡村振兴、共富工坊、文明城市建设等活动，丰富了委员联系界别群众、开展全过程民主监督的渠道。通过议事“小场景”推动民生“大幸福”。鼓励委员开展联组协商、灵活协商、小范围协商等“微协商”，以短、平、快的方式助推群众关注的问题得到及时解决。通过不断完善委员接待群众制度打通服务群众“最后一公里”。根据委员轮值安排，每周确定两名政协委员在固定时间值守“民生议事堂”。同时，让政协委员常态化走进基层、下到一线，传递党的声音、了解群众诉求、协商解决问题，实现了委员与群众的直联直通，为政协委员打开一扇深入基层、融入群众的履职之门。通过构建政协数智履职系统，出台委员履职量化管理办法，建立委员履职档案，将委员参与“民生议事堂”协商议事、联系服务群众、收集社情民意等情况纳入履职考评，强化了委员责任担当，提升了委员履职积极性。

3. 基层治理效能进一步提升

温岭市政协不断探索“民生议事堂+”模式，开展“民生议事堂+提案”再协商，实现“民生议事堂+民主监督”再督促，助力“民生议事堂+为民办实事”再落实，进一步提升了基层协商治理的效能。通过“五位一体”平台，建立了学习调研、接受咨询、接待走访、反映社情民意信息等常态化工作制度，串起了工作链、履职链和责任链，发挥了“一个阵地、多种功能”的作用，形成了“协商议事—民主恳谈—统一战线—文化阵地—学习交流”为一体的基层治理体系。不断强化阵地服务功能、延伸服务触角、创新服务载体，推动协商平台实起来、用起来、活起来，实现协商议政、社情民意征集、委员联系界别群众等有机统一、深度融合。还不断强化“民生议事堂”协商成果的转化督查。在协商活动结束后，各镇（街道）委员联络组都要及时总结经验，以活动总结、协商纪要、社情民意信息等形式报送活动成果。

三、机理剖析：人民政协参与全过程人民民主基层实践有效运行的基础性要素

人民政协究竟如何参与全过程人民民主基层实践、如何更有效地助力基层治理，是彰显人民政协制度优势和治理效能提升的重大课题。结合温岭市政协的经验，本文给出三个观察维度：政治引领、界面治理、能力提升，这既是推广人民政协参与全过程人民民主基层实践经验的前提，也是理解有效推进全过程人民民主基层运行的基础性要素。

（一）政治引领：参与全过程人民民主基层实践的机制保障

党的十八大以来，习近平总书记多次强调，人民政协要把思想政治引领、广泛凝聚共识作为其履职工作的中心环节。人民政协参与全过程人民民主基层实践同样需要突出政治引领。当然，政治引领不能仅仅局限于宏观层面党对民主方向的把握，以及党的执政理念与政策主张上。在微观层面，人民政协参与全过程人民民主基层实践必须谋划好政协协商向基层延伸的各个重要环节，提供必要的物质支持和平台搭建。同时，要团结一切可以团结的力量，调动一切可以调动的资源，按照协商民主的程序运行，全链条推进政协协商与基层协商的有效衔接。这样做不是“替民作主”，而是为“由民作主”创造更有利的条件，是为了更好地保障人民当家作主的权利。仅停留在口头上或观念上的全面推进人民民主发展，永远都是民主理想主义者的幻觉。温岭市政协升级打造“民生议事堂”2.0 版协商平台，充分体现了政治引领的作用。正是在党委政府的正确领导下，探索协商平台“建管用”一体化推进路径，才打开了今天人民政协参与全过程人民民主基层实践有效运行的工作局面。

（二）界面治理：推动政协协商与基层协商衔接的保畅行动

“界面”具有自然属性和社会属性之别。就社会属性而言，“界面”的产生是边界行为的结果。①郑家昊、韩莉：《治理的界面与界面的治理——对“界面治理”的反思性阐释》，《中共宁波市委党校学报》2021 年第1 期。在社会治理实践中，大多通过划定治理区域或治理边界达到有效治理目的，于是就产生了大小不同、形状各异的治理界面。②韩志明、陈洲”《界面治理的操作性逻辑——以网格化管理及其改革为例》，《探索与争鸣》2023 年第4 期。治理界面因其内部结构、功能及所处环境的差异，在彼此交往中，势必需要开展跨界行动以求彼此合作，如：明确界面任务、廓清界面边界、协调界面主体、压实界面权责、联通界面信息等，这些行动是界面治理理论的核心要义。③李文钊：《理解中国城市治理：一个界面治理理论的视角》，《中国行政管理》2019 年第9 期。在我国协商民主体系中，政协协商与基层协商分属不同类型，界面内各自的结构有所不同。在内容上，政协协商聚焦党政关注的大事难事，而基层协商针对群众的小事急事；在主体上，政协协商主要邀请精英代表参加，群众自愿，而基层协商对象主要以利益相关的群众为主，其他精英自愿；在成果运用上，政协协商通过助力解决问题，而基层政协直接解决问题。为克服两者的张力，有必要积极开展跨界合作行动。温岭市政协在升级打造“民生议事堂”2.0版协商平台实践中，一方面注重政协协商中的“民主恳谈”技术运用，另一方面直接将“民生议事堂”搬到田间地头，运用“民主恳谈”解决群众的“操心事”“烦心事”“揪心事”，在政府和群众之间搭起了沟通的桥梁，既厘清了界面的边界，又打通了彼此相融共促的堵点。

（三）能力提升：政协制度优势转化为基层治理效能的驱动力量

人民政协履职能力状况是影响政协制度优势转化的决定性因素。县级政协作为人民政协最贴近人民群众的“民主橱窗”，不断提升履职能力，有助于实现政协发挥政治协商、民主监督、参政议政的职能，有助于为回应社会公众政治参与诉求建立深度沟通纽带，也有助于为基层治理体系和治理能力现代化汇聚力量、凝聚民心。政协委员是人民政协的主体。政协履职能力建设的潜力在委员，实力在委员，活力也在委员。当然，委员履职能力提升关键要做好三件事：一是搭建提案平台，激励委员更好发挥作用。比如，温岭市政协以提案“直通车”的形式，引导镇（街道）议事成果、协商成效直接转化为提案。2022 年有15 项个人提案获领导肯定性批示，13 项集体提案列入重点提案名单，激活了政协委员参政履职热情。二是筑牢监督平台，推动现实问题整改落实。温岭市政协结合省政协三级政协联动专项集体民主监督部署要求，确定“深入推进美丽大花园建设”“城乡生活垃圾分类处理”作为“民生议事堂”必谈议题，联合政协各民主监督小组开展协商式监督，各镇（街道）送交《民主监督建议书》16 份，有64 个问题得到整改，为打造宜居宜业的美丽大花园凝聚了智慧和力量。三是拓展履职平台，推动民生难题有效解决。温岭市政协依托“党建指导团”“界别活动周”“助帮联”等履职平台，组织政协委员深入基层、深入群众，开展“民生议事堂”意见建议办理“回头看”，持续跟进协商成果落地。

四、结论与讨论

新时代人民政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。在工作实践中，温岭市政协始终立足自身专门协商机构的定位，通过升级打造“民生议事堂”2.0 版协商平台，整合现有的协商形式，改变以往基层协商民主的路径依赖和思维定势，着力探索具有温岭特色的参与全过程人民民主基层实践新路径，持续推动有“恳谈味”的“民生议事堂”向基层延伸，为基层群众有序表达诉求、协调各种利益关系提供了新平台。同时又与时俱进，探索“线上+线下”协商形式，实现“一码通商、一平台通用、一体转化”，使得任何人在任何地方，对任何议题都可以参与协商，进一步拓宽了社会公众的参与渠道，加快了发展指尖上的协商民主，展现了“一场协商会，突破一点、带动一群、团结一片”的作用，走出了一条政协汇聚民意促发展、助力推动基层治理的新路子。但不可否认，在人民政协参与全过程人民民主基层实践中也遇到一些困难和问题，如：不同程度地存在“干部在干、群众在看”现象、协商民主规范化建设有待加强、成果转化率有待提升、协商评价体系有待完善。为此我们建议：一是选题要更加精准。聚焦党政中心要事、民生改善实事、基层治理难事，积极建言献策，凝聚共识。二是保障机制要更加完善。要健全人员和经费保障、线上线下联动、考核评优等机制，持续管好、用好“五位一体”协商平台。三是成果督办要更加高效。及时报送协商成果，进一步研究成果转化机制，更好地使专门协商机构“专”出特色、“专”出质量、“专”出水平。