数智时代县域城市治理能力及其数字化建设研究

王付　张继焦

［摘 要］数智时代给现代社会治理带来深刻影响。县域城市作为国家与社会、物理世界与数字世界的交汇面，其治理能力的转变正面临着数字化的機遇和挑战。数智时代变革性加剧、个体性彰显和企业性扩张，数字技术和数字运用能力相对滞后的县域城市如何规避风险、抓住机会推进县域城市数字治理能力发展？需要基于县域城市数字治理三大核心能力——秩序维护能力、工作衔接能力和创新发展能力，以数字秩序构建、资源分配权力赋予和经济社会发展积极性激励为目标，遵循统一标准、全面部署、突出重点、先急后缓、分步实施、先进可靠等原则，按照感知层、数据层、网络层及应用与服务层四个基础层次和标准规范体系、安全保障体系、运营维护体系等三个支撑体系进行建设。

［关键词］数智时代；县域城市；数字治理能力

［基金项目］贵州省社会科学院院省合作青年成长型课题“治理现代化背景下贵州县域城市治理的现实困境与善治路径研究”（QNCZ2205）。

［作者简介］王付（1994-），男，贵州省社会科学院《贵州社会科学》编辑部助理编辑，贵州省社会科学院国家治理体系和治理能力现代化地方实践高端智库研究人员（贵阳 550002）；张继焦（1966-），男，法学博士，中国社会科学院大学社会与民族学院教授（北京 102488），中国社会科学院民族学与人类学研究所研究员（北京 100081）。

一、问题的提出：数字笼罩下的县域城市

人类社会已经步入工业4.0时代，即数智时代。数智时代数字技术的创造能力与革新能力已经逐渐显现，并不断融入人类社会的生产和生活实践，对社会发展和社会治理产生全面且复杂的影响。在致2021年世界互联网大会乌镇峰会贺信中，习近平总书记就曾指出，“数字技术正以新理念、新业态、新模式全面融入人类经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域和全过程，给人类生产生活带来广泛而深刻的影响。”（《习近平向2021年世界互联网大会乌镇峰会贺信》，《人民日报》2021年9月27日，第1版。）处于数智环境下的城市，必然面临数字化和智能化转型的压力，如何利用笼罩在城市之上的数字治理好数字笼罩之下的城市，是每个城市在智能化进程中需要审慎思考的问题。计算机、手机等移动终端与互联网连接，信息资源加速共享，人工智能、物联网、虚拟现实技术等数字技术和数字孪生、元宇宙等热门概念不断建构起一个庞大且日益膨胀的数字世界。自媒体、元宇宙、数字孪生打破物理世界和数字世界的边界，物理世界和数字世界融合不断深化，两个世界的交互，让数字世界有了治理物理世界的可能、接口和条件，虚拟现实技术的分支——现实增强技术有了更多的可能性，使得数据作为资源能够参与市场发展、赋能社会治理，提升社会治理效益。

鉴往知来，从人类社会步入数智时代的前期来看，数字技术对城市治理能力的影响快速而且迅猛。如何应对这场机遇与挑战双高的数字化转型？尤其是比大中城市发展更为被动和滞后的县域城市任务更加艰巨，也更加需要这次机会。随着经济社会发展区域化进程加快推进，现阶段的中国，大城市、中等城市、小城市、小城镇、乡村，已经渐进为一体，尽管还没有完全实现城乡一体化，但已然是一个不可分割的体系。国家发改委数据显示，2021年底我国有1866个县及县级市，占全国县级行政区划数量的65%左右，约为地级及以上城市市辖区数量的2倍。从人口看，2021年县城及县级市城区人口约2.5亿人，占全国城镇常住人口近30%。县域城市在经济社会的发展过程中、未来中国城镇化建设中、未来乡村振兴工作中、未来农村改革发展中、未来的城乡资源流动中以及未来社会基础设施建设中都承担着重要的使命和任务。本文将从治理现代化的宏观视角关照，探讨数字治理对县域城市治理能力内涵的扩展，讨论数智时代县域城市治理能力的变迁，分析县域城市数字治理能力建设的发展窘境，尝试构建县域城市数字治理能力建设的基本框架。

二、文献回顾：县域城市治理能力及其组成

党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略目标，党的二十大报告进一步强调2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化的总体目标。随着“国家治理体系和治理能力现代化”战略持续推进，治理现代化被许多学者提到了现代化“第五化”的高度（李景鹏：《关于推进国家治理体系和治理能力现代化——“四个现代化”之后的第五个“现代化”》，《天津社会科学》2014年第2期。）。从治理体系整体性看，国家治理是一个由不同部分构成的整体。在国家治理整体中不同部分相互联系，并各有其地位和功能。县域城市作为这个整体中的一个部分，具有明显的中间性，不仅具有连接国家和基层社会的重要作用，还具有国家与社会的双重属性（曹正汉：《中央、地方与社会：中国治理研究的一种理论视角》，《社会科学》2022年第8期。）。从治理观念讨论，尽管国家与社会被看作不同性质的治理主体，但在国家和社会之间存在着具有中间性的节点——县域城市，因为具有国家和社会的双重属性，这个节点在数智时代其结构正在由一个点向一个面的结构演变，一个嵌构融合在市域城市与基层社会之间的相交面，像一个巨大的神经元，触角丰富，功能齐全。

县域城市治理能力是国家治理能力在中观层面的重要表现。治理的学术起源在国外，20世纪90年代被引入中国，原指多主体对问题处理的参与过程，介于过程与事件之间。在中国的“大治理观”下，治理不再局限于具体问题的处理，由问题处理向治国理政方向扩展，治理能力和治理体系都在其内涵覆盖之下，超越了社会学、政治学等单一学科的界限（姜晓萍：《深入推进国家治理体系和治理能力现代化》，《人民日报》2023年4月28日，第9版。）。从概念脉络看，能力（capability）涵盖资源要素、实现效能和积极特征等三重意义（韩庆祥：《能力本位》，北京：中国发展出版社，1999年，第81页。），与之对应，县域城市治理能力也应该体现县域城市在实施治理行为时拥有的资源要素、治理行为实施效能和积极特征把握的能动性和驾驭力。目前来说，学术界对于县域城市的关注如芙蓉初发，尚未形成鼎盛成熟的态势，相关的内涵及概念犹未达成重叠共识，要素构成的探索亦不够成体系。基于县域调研和文献阅读，本文尝试构建了一个基础的指标体系，将县域城市治理能力分为三重：县域城市秩序维护能力、县域城市工作衔接能力和县域城市创新发展能力，核心目标是实现县域城市规划建设发展的活力有序。

传统的中华帝制实践，县域城市治理能力是相对单纯的，依托乡里制“行政外包”，深入乡村汲取税源，派发徭役，支撑朝廷和地方政府的财政运行，借助行政权力的协调功能优化资源配置，稳固国家治理，“郡县治，天下安”（周黎安：《“一体多面”：中华帝制时期的国家—社会关系再研究》，《社会》2022年第5期。）。郡县就是一个节点，国家与社会的连接节点，“国权不下县，县下惟宗族”。皇权统治所形成的“自上而下的单轨只筑到县衙门就停止了，并不到每家人家大门前或大门之内”（费孝通：《费孝通文集》第4卷，北京：群言出版社，1999年，第337页。），治理是自上而下单向的。中国晚清以前的政治都是“皇权不下县”（温铁军：《半个世纪的农村制度变迁》，《北方经济》2003年第8期。）。这种现象可以通过“集权的简约治理”来解释（黄宗智：《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，《开放时代》2008年第2期。）。以中国传统社会属于“专制性权力强、基础性权力弱”的治理形态来分析（[英]迈克尔·曼：《社会权力的来源》第一卷，刘北成、李少军译，上海：上海人民出版社，2015年，第635-654页。），总之，就是觉得中华帝国的中央集权难以渗透到乡村社会（[德]马克斯·韦伯：《中国的宗教：儒教与道教》，康乐、简惠美译，桂林：广西师范大学出版社，2010年，第12页。）。通过经典的县域治理议题研究回顾，回归能力三重意义来看，学者在讨论县域城市治理能力时，更多发现的是秩序维护的能力和工作衔接的能力两方面内容。传统的县域城市治理相对缺乏创新发展能力的关注，县域城市治理稳定多于活力，甚至是压制活力。

2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》强调，要科学把握功能定位，分类引导县城发展方向（中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，《人民日报》2022年5月7日，第1版。）。文件一个非常重要的背景是在空间格局上中国区域经济正在经历重大变化。新中国成立以来，几十年经济社会发展，使得县域城市结构功能逐渐改变并趋于多样化，这种趋势现在已经非常明显。中国城市之间的分化，区域经济的分化，一部分城市持续成为人口流入地，而另外一部分则成为人口流出地（陆铭、李鹏飞：《城乡和区域协调发展》，《经济研究》2022年第5期。）。城市治理结构变化，也在影响城市治理能力发挥。早期城市结构往往只涉及秩序维护的能力和工作衔接的能力，而现代城市则更需要创新发展的能力。随着工业3.0时代的到来，社会创新发展的能力得到了極大释放，创新发展的能力主要侧重于社会价值的再创造和再分配。换言之，秩序维护能力和工作衔接能力尽管不可或缺，但更多适应的是前两次工业革命的特征。进入工业3.0时代以后，传统的社会结构和利益结构不断重组，创新发展的能力对于国家的意义进一步凸显，这恰好是学界当前论述中所缺乏的。需要指出的是，县域城市治理能力与经济社会发展程度密切相关。在新的背景下，县域城市创新发展的能力愈显重要。因此，从县域城市规划建设发展、经济社会活力有序角度出发，可以对县域城市治理能力的实际表现进行科学的设想，通过经济社会结构的再塑造以及经济社会活力的释放，使得全体社会大众在相对满意的情况下推动社会治理和发展。

三、数字化转型：县域城市治理能力在数智时代的发展

数智时代数字技术的爆发，对县域城市治理能力产生了深刻的影响。大部分经济社会发展能力弱、城市规模小、地理位置偏的县域城市面对数字化转型，可以说是进无进路、退无退路，处于一种进退两难的“窘境”。退，相对滞后会转化为长期落后，退无可退；进，资金压力和技术短缺，陷入规划和概念的虚化，很难有建设性的突破。为什么会这样呢？在讨论数字技术变革给县域城市数字治理能力建设带来的挑战与机遇之前，首先要厘清数智时代的特征。

数智时代主要有三大特征（高奇琦：《国家数字能力：数字革命中的国家治理能力建设》，《中国社会科学》2023年第1期。）。第一，变革性加剧。数智时代是第四次工业革命的时代，进入工业4.0时代，数字技术爆发对传统的经济社会秩序造成了极为强大的冲击，经济、社会、政治、文化、生态等结构在技术的牵引下不断重塑，秩序被利益博弈重构，破而后立，是变动也是革新；技术升级、产业结构变化，经济社会相对稳定的均衡状态被打破、失衡，又向着新的均衡迈进、塑造。第二，个体性彰显，数字化和智能化强大的技术赋能下，个体借助移动终端设备连接数字世界，每个个体都有自己的数据呈现，并以此为中心将自己拔高成其所链接的世界的主宰，成为个体狭隘世界的中心。算法在数字世界对个体的再现，使得信息茧房成为个体作为中心的个性化信息流世界。个体通过信息内容的创造、传播、交流，不断形塑以自己为中心的世界，不断进行彰显个体特征的实践。第三，企业性扩张。数字技术包含的算法、数据、算力等要素作为数智时代最重要的一些要素，更多地是掌握在企业及其互联网平台手中。企业互联网平台是现在数字技术创新规划和实践的市场引领者，数字技术突破往往在企业互联网平台优先实现，企业的不断发展就是数字技术的不断扩张。综合比较数智时代的三个特征，个体性彰显和企业化扩张其实是一对矛盾的存在，个体性彰显呈现出来的是分散的趋势，企业性扩张追求的则是整合。但数智时代就是在这样一对矛盾对立统一的张力推动下发展上升。一边是数字世界的众生百态，另一边是巨型企业的资源把控和影响力传播。

从积极的方面考察，数字技术对县域城市治理能力的作用在一定程度上是正功能的。首先，数字技术通过优化程序，能够提升数字治理的效率和完善数字治理的机制，从而提升县域城市数字治理能力。以量化指标和程序化标准为基础，数字治理将传统县域城市治理的流程进行简化并固定下来的同时，建立信息检索公式减少操作流程，能有效降低治理过程对治理效能的损耗。其次，数字技术通过精准性行动推进数字治理，能够精准定位、辅助解决县域城市治理问题。数字技术通过物理世界治理线索，对治理问题进行数字定位，对治理中可能存在的阻碍精准定位，并通过数字模拟等技术辅助规划解决方案，实现县域城市治理精准定位、精准施策。最后，数字技术的机械程序可以避开传统县域城市治理的干扰因素，实现理性治理。传统的县域城市是一个熟人社会，相对狭小的治理范围内，人际关系交错勾连，往往会对治理过程和治理实践形成人为的干扰。数字技术的机械程序有其固定的操作框架，能够在也只能在条件约束达成后自动执行治理实践，如交通治理中使用的电子拍照。同时，数字技术不仅可以通过机械程序在一定程度上避开情感干扰，还可以形成有效的数字化监督。物理世界映射于数字世界，治理过程就有了完整的痕迹，更容易被看见、被听见、被传播。如此，数字技术就可以极大地加强县域城市治理的正功能。

当然，数字技术影响县域城市治理的方式复杂多样，也就不可避免地带来负面功能。尤其是县域城市，数字技术滞后和超前带来的影响都是强烈的。滞后，是县域城市的数字技术发展水平滞后于市域及以上城市的水平；超前，是县域城市的数字技术超过了县域城市居民的适应能力，其实本质上也是一种滞后，不过不是技术的滞后，而是技术使用主体能力的滞后，这种对相对滞后的技术适应能力更为致命。在数字化转型中，县域城市治理能力的三个方面——秩序维护能力、工作衔接能力和创新发展能力都面临不同的问题和挑战。

数字化转型、经济社会结构变革，使县域城市秩序维护能力面临巨大挑战。数智时代的变革是迅猛的，从秩序角度考察，是对传统秩序的破坏，打破秩序的过程复杂但速度之快远超秩序重建。数字世界与物理世界交互重叠，价值多元的新秩序，缺乏统御两个世界的效能。县域城市有稳定物理世界的治理能力，却没有有效监管超越时空限制的数字世界的治理能力和机制，只有诉诸上级治理力量。在诸多不在场的参与者之上，经济社会需要一种可以凌驾于微观和中层社会之上的力量，以治理数字世界的利益角逐。目前，这种力量对县域城市的覆盖无疑还是相对薄弱的，面对数字世界超越县域城市治理力量的投射，县域城市尚且不知如何自适。

数字世界的发展充斥着自媒体造就的个体性享乐和无意义参与，产生数字意义上的虚无主义，但仍然是物理世界的恶可能并正在延伸的领域。今天，线下诈骗已经逐渐减弱，线上诈骗却日渐猖獗，县域城市正在成为网络诈骗的灾难之地。超越县域城市治理能力、超越县域城市居民认知能力的网络技术和作案手段，催生了极高的县域城市居民网络诈骗受害概率，也远远超过了县域城市治理力量的治理能力。数字世界的力量来源于物理世界，但有一部分已经游离于物理世界之外，县域城市亟需借助更高级别的治理力量提升数字世界治理的能力。一方面，是需要进一步加强对数字世界中恶的把控；另一方面，是需要适度扩大对数字虚无的干预。以求物理世界县域城市治理能力向数字世界延伸，增强县域城市数字治理能力。

数字技术爆发，个体性彰显以及个体不均衡，对县域城市工作衔接能力造成冲击。国家在治理社会时，往往会把社会按行政区划分区治理，形成不同的县域城市以治理县域社会，县域城市就是国家治理社会的衔接点、交互面。然而，数智时代个体物理世界的力量通过数字世界放大，都有可能被彰显。当然数字世界也有弱势群体，部分个体声音被放大，就会有部分个体利益受损。比如，一个网络博主崛起，必然有大量网民支持，这种支持却不一定是因为受益。数字世界诞生网络经济的同时也催生了“网络无产阶级”，而且是大量从事无薪工作的“网络无产阶级”，这是一种新的剥削机制。就像谷歌验证时所采用的图片识别程序，每年通过网络用户识别的重叠共識，识别了大量模糊资料内容，赚取不菲的利益。企业互联网平台在提供数字服务时，除了赚取正当利益，还会通过隐藏获利手段赚取附加利益。数字世界的弱势群体，常常在自以为是世界中心的状态下，沦为数字世界的边缘群体和被剥削者。

数字泛滥、算法压抑人性，个体不均衡下的个体性会被网络裹挟。个体就像网络信息流泥沙俱下中的一颗小沙砾，没有自我的觉醒，也没有物理世界的接续，沦为互联网获利个体横冲直撞的助力。县域城市在发挥其衔接国家和社会的职能时，就像一张网格，勉强支撑在物理世界，却无力阻挡个体穿过网格向数字世界游离。县域城市治理力量无法像在物理世界一样对个体利益结构进行协调和整合，在数字世界伸张正义。因为，很多时候在数字世界县域城市治理力量并不持有算法这一治理工具，无法通过工作衔接能力调节数字技术的刚性，从而实现数字治理的弹性，使不均衡个体间在弹性约束框架下，获得数字技术的算法增益。与此同时，数字世界弱势群体也会反抗，但这种反抗很可能因为不受县域这一社会治理节点的辖制，以一种很难治理的局势爆发，形成混乱的舆论。算法的不确定性应用客观地导致隐蔽、歧视等问题产生，个体包容机制无从建立，县域城市治理力量就无法在与社会的互动时形成整合和衔接，实现国家和社会的正和博弈。

企业性扩张，互联网巨头对数字技术把控日益显著，削弱县域城市创新发展能力。数智时代不仅有个体性彰显和企业化扩张的矛盾，还有创新依赖和生态异化的悖论，数字技术的创新离不开企业支持，过于依赖企业支持又导致数字技术创新发展畸形。首先，数字资源集聚滋生垄断风险，县域城市沦为平台资本市场。长期的资源集聚和产业集群确实会带来创新的沃土，但不可避免地会导致资源集聚衍生出技术集聚，让经济社会力量弱小的县域城市逐渐失去创新的养分，沦落为技术的荒野、资本的市场。整个大的市场也会在技术高度集中，失去公平竞争的机制，创新也跟着减少。其次，平台进入县域城市治理相关领域，并在部分领域削弱、取代县域城市行使数字治理的能力和权力。平台舆论接入数字监管，很大程度上方便了社会舆论监督，并在一定程度上督促县域城市治理力量积极作为。然而，平台舆论长期化必将损害主政力量监管创新，沦为网络舆论的“救火队”，数字监管依赖一旦形成，本身就是治理权力的分享和让渡，甚至是竞争和博弈。最后，企业的数字技术创新会取代地方数字技术的创新发展，县域城市在面对企业技术时往往会自相矛盾。从经济社会发展来说，县域城市需要企业数字技术创新支持，又担心企业过度介入县域城市经济社会发展，干预地方治理力量发挥效用。因此，不少地方县域城市希望通过招商引资条约事先约定企业权责，追求技术的先进性，又给本地创新发展留足空间。

县域城市数字治理能力薄弱，内在结构上面临来自企业性扩张的诸多严峻挑战。寻常来看，县域城市可能会因为行政权力和数字技术的加持出现自然而然的治理能力增长。然而，数字化转型持续推进过程中，尽管县域城市对企业和公民个体行为具有直接干预能力，但是在数字化转型这个复杂的变化里面，县域城市与企业相比并不是最有优势的，反而企业因为资源集聚、技术领先、人才和技术的长期积累，更具竞争优势。一句话，企业对数字技术的应用及对未来新兴特征的反应要远快于大多数的县域城市。平台型企业拥有的超强数字能力以及规则塑造能力在很大程度上会影响县域城市治理的主体性。县域城市治理能力在应对快速数字化变迁中有很多的不适应，主要表现为三个方面。第一，县域城市秩序维护能力具有一定的保守性和被动性。县域城市治理数字化转型是必然的趋势，但县域城市的反应速度和技术接入通常是迟缓的，无论是对数字技术的敏感性，还是数字治理实践的创新性，都会囿于传统秩序，导致政府数字化转型优势得不到完全发挥。第二，县域城市工作衔接能力面临社会赋权和区域整合的双重困境。数字世界个体发展的不均衡，加重了数智时代的两极分化，强大的网络舆论在物理世界也相应地产生了社会分歧。县域一方面需要给辖制的多重社会力量赋权，尽力消解“数字隔阂”；另一方面县域城市又需要应对日益彰显的个体性和不断扩张的企业，整合数字资源，以强大其承上启下的衔接能力。第三，县域城市创新发展能力受到数字资源分配的各种限制。县域城市智慧城市建设，限于县域城市政府薄弱的数字能力，大多需要发包给企业进行建设，企业在完成建设后将设施交给县域城市政府，再由县域城市政府成立机构进行运营，极大地妨碍县域城市经济社会对数字资源分配和数字技术创新的活力。

总体而言，数智时代变革性加剧、个体性彰显、企业性扩张，对所有城市的秩序维护能力、工作衔接能力和创新发展能力都有着机遇与挑战的双重性。但就对机遇需求的迫切性和挑战应对的困难程度方面，县域城市面对的情况无疑是最复杂的，矛盾也是最尖锐的。县域城市并不具备市域及以上城市所拥有的风险防范和化解能力，却要面对和市域城市等大型城市一样，甚至是更为严峻的风险。在国家与社会、网络与现实交汇的结构上，县域城市就像织布机上小小的梭子，穿插于各种社会关系之间，维护着多种力量微妙的平衡：宏观上受国家力量牵引，微观上要调动基层社会的参与活力；虚拟层面被数字笼盖，物理层面自身可以支配的资源又非常有限。县域城市数字治理能力建设需要直面最艰巨的挑战，又必须抓住每一次宝贵的机会。其单薄的数字技术底蕴、数据资源沉淀、人力资源基础、财政经费支持和滞后的基础设施建设却不允许县域城市有太多的试错机会。

四、县域城市数字治理能力建设

数智时代，县域城市治理能力受到影响、遇到挑战，也有诸多机遇。2020年以来，国家层面出台一系列政策，从智慧县城细分市场、云网基础、“三融五跨”等维度牵引县域城市数字治理能力建设发展。2020年5月，国家发改委印发《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》指出，推进县城智慧化改造，对符合条件的县城智慧化改造、产业平台配套设施建设等领域项目，可通过新型城镇化建设专项企业债券予以融资支持（中华人民共和国国家发展和改革委员会：《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，https：//www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202006/t20200603_1229778_ext.html，2020年5月29日。）。2022年1月，工信部、发改委等多部委联合印发《关于促进云网融合 加快中小城市信息基础设施建设的通知》明确提出，加快完善中小城市网络基础设施，夯实县域新基建底座（工业和信息化部办公厅、国家发展改革委办公厅：《关于促进云网融合 加快中小城市信息基础设施建设的通知》，http：//miit.gov.cn/zwgk/zcwj/wjfb/tz/art/2022/art_ee0d2a9d444247bca2a313ed88823cbb.html，2022年1月22日。）。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》明确要求：“建设新型基础设施，发展智慧县城”，推行县域运行一网统管、政务服务一网通办、公共服务一网通享（中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，《人民日报》2022年5月7日，第1版。）。在全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的背景下，数字技术加速向县域下沉。首先，新型城镇化建设要求加快建设现代化城市，打造新型智慧城市，为县域城市推进基础设施智能化升级，建设“城市数据大脑”等数字化智慧化管理平台，提升数字化运行管理能力带来重要机遇。其次，在全国统一大市场建设背景下，全国统一的技术和数据市场加快构建，县域城市获取和利用数据要素的渠道、方式更加便利，有利于县域城市更加充分发挥数据和信息等生产要素在县域治理体系中的作用。最后，随着乡村振兴战略的持续推进，物联网、地理信息、智能设备等现代信息技术与农村生产生活的全面深度融合，乡村信息化、数字化基础进一步夯实，为推进县域城乡数字化融合发展，提升县域城乡数字化治理能力，重塑城乡关系，奠定了重要基础。

当前，尽管国内智慧城市相关的各级政策文件层出不穷，各地建设也是热情高涨，但不可否认，我国城市数字治理能力建设整体水平仍处于深化发展阶段，大部分城市仍然缺乏明确的目标定位和科学的规划措施。尤其是县域城市层面，实际建设过程中出现“文件驱动型”“项目带动型”“复制粘贴型”“盆景展示型”等典型问题。“文件驱动型”县域城市因为统筹机制不健全，在推动智慧城市建设时目标宏伟、热情高涨，主要特点是“发文件、讲故事、做宣传”。但在实际落地过程中，重概念、轻行动，靠文件来落实文件，缺乏可操作的总体规划和有成效的方法措施。同时，不碰“硬骨头”，难成“真功夫”。“项目带动型”县域城市因发展思路不清晰，数字治理能力建设依靠“给项目、引企业、贴税收”，但项目配置豪华，脱离需求实际。项目建设贪大求全，缺乏统筹规划和整体布局，导致后续建设乏力、投入产出率低。“复制粘贴型”县域城市因场景应用不创新，没有充分考虑人的多元需求特征，聚焦社會民生和市场发展痛点、堵点等“小切口”，探索实现场景大应用、部门大协同、制度大创新、成果大共享。缺乏国内领先、特色鲜明的重大智慧应用，服务能力和水平还有不足。“盆景展示型”县域城市因运营理念不持续，最普遍的一种推动智慧城市建设的做法是“建大屏、做展示、接系统”，短期内形成可“参观”、可“上报”的素材。但由于缺乏对真实需求的判断，导致“盆景”只可远观，实战应用效果差、绩效不够显著。

综上可知，县域城市数字治理能力建设相对新建城区、市域城市等大型城市和城市群而言问题更突出，但操作性和灵活性更强，因此不应盲目套用大中型城市的标准化模板，要因地制宜走差异化道路，构建起独属于县域城市数字治理能力建设的核心目标体系、基本原则指南和实际建设框架。县域城市数字治理能力是县域城市利用数字资源和数字技术进行治理的综合能力，天然包括秩序维护能力、工作衔接能力和创新发展能力。因此，县域城市数字治理能力建设的核心目标、基本原则和建设框架也就基于这三大能力展开讨论。

（一）县域城市数字治理能力建设目标

生产力高度发达、每个个体物质追求和精神需要基本得到保障，个体可以根据自己的意愿更加主动和创造性地工作，经济社会发展活力有序，是所有的治理都孜孜以求的状态。县域城市数字治理能力建设也是如此，追求更合理的结构、秩序，更好地发挥县域城市经济社会功能，通过创新发展，释放生产力，创造社会财富，满足每个个体生活需要。所以，县域城市数字治理能力建设需要实现以下目标：

1.县域城市数字治理秩序维护能力建设要以县域城市为基础构建数字秩序。尽管国家以政治、经济、社会、文化、生态五位一体的宏观系统主导着全国的物理世界和数字世界，企业以其强大的算力、算法和数据资源优势，在数字世界和经济领域获得了更多影响力，但在治理的实践中，地方性的数字治理能力建设仍不容忽视。县域城市辖制的部分物理世界如何接入数字世界，行使各种数字治理秩序，关系县域城市数智时代的话语表达、资源分配和效益获取。国家－市场－社会的合作县域城市都能有效衔接，要构建数字秩序，就离不开县域城市数字治理能力支撑。换一个角度来说，县域城市数字治理能力建设，不只是县域嵌构在国家与社会之间，融入大的市场环境中，更要注重微观和中层社会，彰显县域城市的结构功能，维护县域城市的秩序，避免被盲目裹挟。在国家与社会的交汇领域，物理世界和数字世界的交互面，发挥县域城市治理效能，形成地方性公共文明、网络文明，反哺国家、社会和市场。

2.县域城市数字治理工作衔接能力建设要以数字赋权实现资源分配的权力赋予。县域城市是乡土文化资源转化为数字资源的优势区域，但县域城市数字资源分配逃不脱企业的扩张和个体发展不均衡的影响。数智时代产生了数字化的优势群体，也产生了数字化的劣势群体。一些老年人或残障人士在数字世界中就处于某种被剥夺的地位，没有获得充分的数字资源分配的中青年群体也会生出相对剥夺感。县域城市承上启下、协调左右的数字工作衔接能力，对于公民、组织和社会间的“数字鸿沟”具有极强的弥合能力。数字技术在丰富信息流、提升信息透明度的同时，激发了不同主体的数字参与能力，推动传统经济社会结构转变。数字化转型信息流在物理世界和数字世界间的流动，使得普通人在公共议题上有了一定的知情权和认知能力，互联网平台促进公众意见在个体之间的广泛传播，进一步整合了公民个人意见的影响力。在数字技术的影响下，越来越多的个体、组织、社会新生出形态虚拟化、边界模糊化等特征，进而倒逼传统县域城市治理关注、接触数字世界。

3.县域城市数字治理创新发展能力建设要以技术创新激励经济社会发展的积极性。数智时代之前的工业主要依赖物理世界的资源，物理资源的持有和流动是约束创新发生的主要原因。现代化初始阶段县域城市的治理能力主要是秩序维护能力和工作衔接能力，也有一定的创新发展能力，但不具备超强依赖性。工业4.0时代数据成为重要的资源且具备超强的流动性，创新发展能力被系统性地激发出来。宏观方面，国家需要数字资源转化为数字产业参与世界性的竞争；中层和微观方面，地方需要展现地域优势、应对地方治理挑战。随着数字技术的飞速发展，机器学习、算力、算法倒逼社会系统，两者间形成了一种基于竞争的相互递归的动力，个体、组织（尤其是市场组织）、社会通过算法的多重互动实现创新发展。经济社会中越来越多的工作都可能用人工智能辅助机器完成。整个社会从宏观上获得更多的产出，节约出更多的创新资源。但值得警惕的是，微观层面个人就可能面临失去劳动价值的风险，生产过剩和消费不足的矛盾就会放大，在市场中处于弱势地位的县域城市也会面临资源流失、人口流失等诸多问题。所以，技术创新不仅要追求技术发展，还要关注经济社会发展的积极性，关注人的生存质量，找到技术创新和经济社会可持续发展之间的平衡点。

（二）县域城市数字治理能力建设原则

县域城市数字治理能力建设是一个长期而且复杂的系统工程。广袤的国土空间上，不同的县域各有特点，既要因地制宜结合自身的特点打造出适应地方发展实际的数字治理体系，又要兼顾全国整体的宏观规划和统一的大市场规范，才能实现全国联动、资源共享和符合地方实际、体现县域特色的有效整合。为形成治理合力和彰显治理特色，县域城市数字治理能力建设应该遵循以下共性原则：

1.全面部署，分步实施。县域城市在数字治理能力建设过程中的规划和实施，应将操作过程划分为全面部署和分步实施两个阶段，并在不同层面上进行协调和推进。全面部署是县域城市数字治理能力建设的起点，是从全过程、全方位和全维度对县域城市整体数字治理能力建设目标、战略和规划进行全面而系统的设计。在这个阶段，县域城市需要深入了解自身的发展需求、现有的信息技术基础设施和资源，以及县域城市所处的宏观物理环境和数字环境区位。基于这些信息的综合考察，制定短期、中期、长期的数字治理能力建设目标，并设计相应的指导方略、组织结构和制度规范。分步实施则是根据全面部署规划确定的数字治理能力建设目标和战略，将具体的项目和措施分解为切实可行的实施计划，并逐步在县域城市各个层面和部门实施。全面部署阶段需要进行跨部门的沟通和协调，以确保数字治理能力建设与县域城市其他战略的一致性和协同效应。这需要县域城市高層管理层、各中层职能部门和信息技术团队的密切合作，共同确定数字治理能力建设的优先事项、资源分配和时间表；还需要考虑数字信息系统的集成性和关联性，以确保不同系统和应用能够无缝协同工作。分步实施通常采用分阶段、分模块的方式，以降低安全风险和实现经济社会发展效益为目的。县域城市可以根据优先级和资源可行性，将数字治理能力建设项目划分为不同的阶段，并逐步推进。在每个阶段中，县域城市需要进行全局把控、部门协作和资源调配，关注具体项目的落地、系统的建设和应用的推广，以确保数字智力建设按计划实施并达到预期效果。

2.统一标准，保证共治。县域城市数字治理能力建设要实现平台建设标准、数据管理机制和资源使用规范的协调统一，通过统一通道、统一资源、统一管理，规范公共数据平台一体化建设。县域城市公共数据主管部门和有关部门，应按照互联互通、共建共享原则，统筹规划和建设以基础设施、数据资源、应用支撑、业务应用体系为主体，以政策制度、标准规范、组织保障、网络安全体系为支撑的一体化智能化公共数据平台。统一、共享、开放的公共数据是共治实现的基础，依托公共数据平台建立统一的数据共享、开放通道，才能避免职能部门各行其是。县域城市公共数据主管部门还应按照统一标准，组织编制本级公共数据目录；下级公共管理和服务机构按照统一标准，编制本部门公共数据子目录，并报上级公共数据主管部门审核。通过一体化数字资源系统，推动县域城市公共数据、应用、组件、算力等数字资源的集约管理，促进数字资源高效配置供给，实现公共数据跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务有序流通和共享。

3.突出重点，先急后缓。县域城市数字治理能力建设划分阶段、制定措施、统一标准之后，还需要明确重点、抓好关键、先急后缓，以重点突破带动整体推进。既要统筹县域城市数字治理能力建设各方面任务，又要突出重点、抓住主要矛盾；既要注重总体谋划，又要注重牵住“牛鼻子”，做到因势而谋、应势而动、顺势而为，准确识别县域城市数字治理能力建设每一阶段的工作重点和主要矛盾。县域城市一、二、三产业结构不合理、传统产业占比较高的情况依然存在，科技创新能力不强、高端人才不足、体制机制不活、资源环境约束趋紧等深层次矛盾仍然严峻。县域城市数字治理能力建设要善于从制约经济社会发展的薄弱环节、从自身比较优势、从国家支持的战略重点、从地方决策部署中，找准建设突破点，集中资源、调动力量、利用机遇，认清形势、瞄准问题，突出重点、分清缓急、精准发力，解决重点问题、紧急问题。

4.实用可靠，适度先进。县域城市数字治理能力建设要注重实效，又要保持一定的先进性。县域城市数字治理能力建设以服务县域城市治理为中心，追求“网上解决问题”的效果和目标，需要充分运用物联网、云计算、下一代通信网络等先进的、成熟的技术，从而达到技术先进、效果一流的建设目标。县域城市数字治理能力建设过程既要充分体现治理模式、治理能力和治理理念的创新，又要兼顾技术架构、服务模式、运营模式和管理模式等政府管理要素和市场运营要素的可靠性，以保证县域城市治理能力的高质量发展。在规划理念、技术选型等方面要注意选择理念成熟度高、技术成熟度好、实用可靠并适度先进的技术，避免盲目引用不成熟的新技术或者已经过时了的旧技术，造成建设资金浪费还达不到县域城市预期的建设效果。

（三）县域城市数字治理能力建设框架

数字治理实质上是一种基于新一代数字技术的社会治理新模式、新形态。县域城市数字治理能力建设就是要借助物联网、云计算、移动互联网、人工智能等新兴信息技术带来的重大机遇，通过建设新一代信息技术基础设施和智能化应用，为县域城市提供无处不在的、便捷化的数字治理服务，从而提高县域城市的综合治理能力和运营发展能力，推动治理结构的数字化转型升级和结构调整，创建优质的城市治理情境。县域城市数字治理能力建设整体架构站在县域城市治理的角度，通过信息化、智能化的广泛应用，使治理环境更加美好，使治理流程更加高效，使治理效益更加可持续。县域城市数字治理能力建设的整体架构应由四个层次（感知层、网络层、数据层、应用和服务层）和三个支撑体系（标准规范体系、安全保障体系和运营管理体系）构成（见图1）（钟栎娜、邓宁：《智慧旅游：理论与实践》，上海：华东师范大学出版社，2017年，第23-31页。）。

1.县域城市数字治理能力建设的架构层次。

县域城市数字治理能力的基础设施是新一代信息技术所整合的城市各治理要素，其体系涵盖感知层、网络层、数据层、应用和服务层。

第一，感知层是县域城市数字治理能力建设的神经末梢。感知层具有超强的环境感知能力和智能性，在整个县域城市数字治理能力建设体系中相当于皮肤和五官。感知层建设涵盖感知技术、感知方式和传输方式三个维度，通过条码、射频识别、智能终端、传感器等泛在网络技术实现对城市人口、基础设施、资源、环境、建设、安全等方面的识别、信息釆集、监测和控制，为相应的治理决策提供有效、精准的信息分析与决策依据。解决的是人类世界和物理世界的数据获取问题，是保证泛在网络感知和获取物理世界信息的首要环节。

第二，网络层类似于人体结构中的神经系统，是综合多种通信技术，实现有线与无线的结合、宽带与窄带的结合、感知网和通信网的结合，在现有通信网和互联网的基础上建立起来的传输通道。该层的主要任务是将感知层采集到的信息，通过传感器网、通信网、互联网等各种网络进行汇总、传输，从而将大范围内的信息加以整合，以备处理。网络层是县域城市数字治理能力建设中的信息高速公路，是县域城市数字治理能力建设的重要基础设施，主要包括网络互联、三网融合、泛在网络三个方面的内容。县域城市数字治理能力建设的通信网络应该由大容量、高带宽、高可靠的光网络和全城覆盖的无线宽带网络所组成，充分利用三网融合的契机，为县域城市数字治理能力建设的应用提供无所不在的网络服务。

第三，数据层是形式准确、高价值的城市综合信息资源库，是县域城市数字治理能力建设最重要的战略性资源。在县域城市数字治理能力建设过程中，需要从整体角度有效组织、整合和利用數据，最大限度地发掘数据的价值。数据层主要包括基础数据库与业务数据库、数据共享交换平台、数据安全体系、数据管理与维护体系四个方面的内容。通过数据层的数据融合和信息共享，能够有效梳理并整合原先分散在城市治理对象、城市管理部门及相关机构或组织中的政务信息、基础设施信息、服务对象信息、服务渠道信息等治理数据在内的城市治理相关信息以及职能服务信息。

第四，应用和服务层是在感知层、网络层、数据层的基础上建立的各种县域城市数字治理应用和服务。为人民服务是县域城市数字治理能力建设的出发点和落脚点。应用和服务层需要根据城市具体治理需求，以统一的数字治理信息数据库为基础，通过各种应用系统，借助无处不在的感知网络，对及时掌握的各类感知信息进行综合加工和智能分析，辅以统计、分析、预测、仿真等手段，为城市公民、市场企业和政府部门等提供个性化、智能化的服务。

2.县域城市数字治理能力建设的支撑体系。

县域城市数字治理能力的支撑保障体系包括标准规范体系、安全保障体系、运营管理体系三方面的内容，是县域城市数字治理能力建设的基础支撑和重要保障。

第一，标准规范体系是县域城市数字治理能力建设和发展的基础。县域城市数字治理能力标准规范体系是确保系统互通与操作协调的规则支撑，是县域城市数字治理能力治理职能规划设计、建设管理、运营维护、绩效评估的管理规范。县域城市数字治理能力标准化体系包括技术标准、职能标准、应用标准、应用支撑标准、信息安全标准、网络基础设施标准等。

第二，安全保障体系是县域城市数字治理能力建设、运行和发展的重要保障。县域城市数字治理能力安全保障体系建设应按照国家等级保护的要求，从技术、管理和运行等方面对县域城市数字治理能力信息网络采取“主动防御、积极防范”的安全保护策略，建立计算环境安全、网络通信安全、计算区域边界安全三重防御体系，并在感知层、网络层、数据层和应用层通过建设安全的传感网络、安全的通信网络、安全的数据中心和应用平台，实现对智慧城市的层层防控。

第三，运营管理体系是县域城市数字治理能力建设目标实现的关键环节。县域城市数字治理能力运营管理体系建设应逐步发展为多元化的治理职能服务体系。鼓励、引导政府职能部门、相关企事业单位、网络工程技术研究中心、治理创意服务中心等各类职能行使部门、技术开发中心和治理服务机构按照协调运作的方式，结合智慧城市建设，为政府、企业实施信息化提供需求诊断、方案设计、咨询论证、实施、监理、人员培训等方面的服务，形成专业化、网络化、市场化的新型信息化技术服务体系，最大限度地降低县域城市数字治理能力建设的风险。

四个架构层次和三个支撑保障体系建设能够有效提升县域城市数字治理能力，极大地提高智慧城市的服务水平、行政水平和管理水平，弥补传统县域城市治理实践中灵活性较差、效率较低下的不足，使治理闭环上的各个环节间联系更加通畅，促进治理闭环向动态的、虚拟的、网络化、一体化的方向发展。县域城市数字治理能力建设在于提高应用系统、信息安全与管理的要求，开发相关标准规范，加强标准宣传和培训，强化标准在县域城市数字治理能力建设各个环节中的应用，保证智慧城市建设的效果和效益。