老旧城区改造的难点与策略分析<br/>——以长沙地区为例

老旧城区改造的难点与策略分析
——以长沙地区为例

2024-01-23程诚

长沙民政职业技术学院学报 2023年4期

程诚

（长沙民政职业技术学院，湖南长沙 410004）

随着我国经济的不断发展、人民生活水平的进一步提高，越来越多的人口涌入城市，城市在发展中普遍遇到了一个棘手的问题，即在新城区扩张和旧城区改造二者中如何选择或平衡，以及以怎样的策略进行旧城更新改造。自20世纪80年代末以来，我国各大城市快速发展，老旧城区改造和新城开发成为城市建设的核心话题。为适应城市人口容量增加、招商引资、生活环境提质的需要，对比新旧城区建设，前者难度低于后者，收益高于后者。在特定的时间窗口内，从经济属性来看，新城扩张优于旧城改造，这也是大多数城市管理者的优先选择。

然而，近几年来，受产业多元化转型、人口结构老龄化、生育率下降等因素的影响，城市空间供大于求将成为趋势，部分城市已经逐渐退出扩张的“猛涨期”，主要城市发展模式从大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，已有城市空间的环境提质、功能升级将成为城市发展的重要抓手，老旧城区改造首当其冲。2018年10月，习近平总书记在视察广州时强调，“城市规划和建设要高度重视历史文化保护，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居环境改善，更多采用微改造这种‘绣花’功夫，注重文明传承、文化延续，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。”

1 老旧城区现状与挑战

老旧城区是指在城市发展历程中、经过时代变迁而逐渐形成的城市建筑集群，是城市发展的历史缩影和人文沉淀。旧城区由于缺乏整体规划，或与当下的城市发展步调不同，导致产生年久失修、管理较乱、安全隐患较多等一系列问题，进而影响整个城市的风貌和居民生活的幸福感。

新城建设是招商引资、创造就业机会、扩张城市容量的普遍策略，改革开放40多年来，我国城市及城市群数量、容量已具备一定规模[1]。但也正是这样快速的发展，导致新老城区两极分化严重，出现了以下几种情况：

沿海经济发达地区新城区繁华、舒适，老城区混乱、拥挤。如深圳“城中村”，大量社会低收入、流动人口汇聚于此，给治安、管理、城市精神风貌等带来了一定影响。

中部地区新城区较繁华，部分带文化遗址的老城区被开发为景点，而其他老旧城区则由于人口流出而逐渐没落。

西部地区虽仍以老城区为核心，但也在加快新城区开发，老城区的颓势初显。

长沙位于中部地区，是2023年15座“新一线”城市之一，同时也是2022年人口增量全国第一的千万人口级城市。各种迹象显示，长沙在未来将迎来更多的新增人口，也将迎来巨大的发展机遇，同时也为城市的发展与规划、老旧城区改造等带来了新的挑战。

2 长沙老旧城区改造的难点

2.1 老旧城区设施类型多样，情况复杂

由于历史原因，老旧城区的建筑、规划和配套多为满足特定时期的使用需求而形成，导致建筑形式多样且密集、道路复杂、配套设施维护不当、管线外露等问题。这些情况不仅给居民生活带来了不便与安全隐患，同样给城市改造与更新带来了规划难度。

2.2 老旧城区居民结构复杂，多方利益难以协调

城市历经多年发展，居民自我分流后，导致老旧城区人员结构较复杂，退休职工、租户、商贩等混住，复杂的利益纠纷使管理部门在协调和规划改造项目时容易遇到阻碍。如长沙开福区蔡锷北路稻谷仓巷地块有大型医院、高校、自建房、职工宿舍等设施，而商贩、拾荒者、原住居民、学生、职工等各类人群生活于此，形成了复杂的生活利益圈，老旧城区改造所面临的沟通协调成本较高。

2.3 文化遗址、景观交融，多部门参与协调难度大

由于很多老旧城区往往是依托或围绕某些文化遗址或历史遗存而建设，如古树、古建筑、名人故居、小型宗教遗址等，各相关管理部门都已对其入册保护。但在老旧城区改造中，由于文物或文化遗址跨区域、文脉延续、改造与保护兼容等因素将带来沟通不畅、协作不力等问题[2]。如长沙市雨花区白沙古井西北侧吴家坪社区。

2.4 改造维修持续性资金难以保障

老旧城区居民多为中低收入人群，经济实力有限，难以承担自主改造费用，而政府部门也不可能将资金全部用于老旧城区改造而忽略其他公共事业，改造后的设施维护也需要持续性的资金投入。因此，资金耗费也是阻碍老旧城区改造的一大难点。容易形成几种情形，如：改外不改里，如改造临街一带而不改造内部生活区；不系统改，如根据不同时期的不同政策添加或去除，导致延续性差；改后不维护，如垃圾分类设施或健身设施投放后因缺乏维护管理而逐渐破败，形成不良效果；等等。

2.5 居民文化、意识差异，难以调动

老旧城区改造是系统工程，需要居民的配合与参与，一些居民认为是政府或社区的责任无需参与，部分居民由于文化背景差异，对改造的需求和理解也有所差异。所以在老旧城区改造中，如何调动居民自我意识和包容文化差异也是难点。

综上所述，在老旧城区改造中，由于建筑设施复杂、居民构成多样、后续资金保障等问题，城市管理部门在实施旧城改造项目时，难以如新城开发一样顺利完成，容易形成“吃力不讨好”的局面。

3 老旧城区改造的影响因素

前文所述，由于我国已逐步进入老龄化社会，城市扩张将逐渐放慢脚步，老旧城区改造将成为未来城市发展的生命线。但老旧城区本身是系统、持续的工程，不是一蹴而就的。本文将从老旧城区的居民构成、分类、改造的出发点出发，讨论其改造策略。

3.1 长沙老旧城区的居民构成及其特点

老旧城区作为城市的“灰暗”角落，居住着大量曾为或正为城市发展作出卓越贡献的人群，老旧城区改造对居住主体的影响是改造应该关注的核心。按照居民类型来划分，老旧城区居民可以分为以下四种：

第一种是老一辈原住居民。“生于斯，长于斯”的居民多随上一辈离开故乡进入城市，沿着江、河、湖、井、村、古迹兴建自建房，慢慢形成自建房群落，并最终定居于此。他们是完成从农村迁入城市的第一批人，流动性较小，收入较低。

第二种是新生代原住居民。指老一辈原住居民的下一代居民，多受到良好教育，他们“生于斯，未长于斯”，年轻原住居民在条件合适的时候，往往会离开老旧城区，去往更发达的城市或地区谋求发展，或在新城区安居。

第三种是外来稳定就业人员。指外地迁入并在本地企、事业单位稳定工作的租户居民，他们的流动性较小，经济基础较稳定，老旧城区往往是他们的“第一站”，往往会因为工作距离、学区、配套设施而选择居住地，短暂停留后，将在新城区置业。

第四种是外来灵活就业人员。指外地迁入并在本地灵活就业的租户居民，如商贩、农民工、刚毕业的学生等，这类居民由于收入不稳定，流动性大，对于居住环境的要求普遍是工作距离、房租和周边生活成本[3]。

居民的收入水平和流动水平是居民对待老城区改造的关键因素。其中，收入水平越高，可选方式越多，越容易接受城区改造；收入水平越低，因担心“背水一战”，越难以接受改造。而流动水平越高，越容易接纳改造；流动水平越低，越抵触改造。老旧城区四类居民收入水平、流动水平如表1所示。

表1 老旧城区居民收入与流动特点

由表可见，老旧城区改造中，影响最大、利益纠纷最大的是“老一辈原住民”群体，也就是前文所说的自建房集群。老旧城区改造在处理自建房时，较容易因为统一规划需要将居民迁出，自建民宅拆除重建。这一策略严重影响居民的生活利益，带来纠纷，给老旧城区改造带来难度。其利益纠纷如下：

（1）迁出后环境改变对生活造成的不适应；

（2）安置后的房产价值缩水；

（3）“故土难离”的对原居住环境的心理依恋；

（4）迁移对居民中老、幼、病、残、孕等弱势群体带来的生活困难。

最典型的如“广州天眼”——在高架桥下拒绝拆迁的“钉子户”，虽是极端案例，但也完整地体现了老旧城区改造与原住居民的利益矛盾。

3.2 长沙老旧城区分类

老旧城区是一个较宽泛的概念，在讨论改造策略时，应对其细分，根据不同的类型来制定改造的方式方法。从建筑集群属性上，可将其分为古建筑集群、老旧居民小区、旧工业建筑群、安置区集群等类别，其中又存在相互穿插、相互嵌套的情况。

3.2.1 古建筑集群

古建筑集群指历史遗存的主体建筑物及其保护、翻新后形成的文化遗址。如长沙杜甫江阁、天心阁、岳麓书院、开福寺、火宫殿、贾谊故居、白沙古井、中山亭、麓山寺等。可以看到，以上古建筑及其附属集群均形成了旅游景点，周边因旅游业发展与规划需要形成仿古建筑门头商铺、步行街等，这是城市旅游经济发展的核心驱动力。

3.2.2 老旧居民小区

老旧居民小区是城市发展的必然产物，随着建筑技术、园林规划等行业的技术提升，无论是当时多“新潮”的小区最终都会演化为老旧居民小区。如十多年前的居民小区民居普遍六七层楼高，而现代居民小区民居则普遍二十层以上，同样的土地空间容纳的居民量更大。随着小区居民容纳效率的提升，如以前的小区中有市场、商业街的情况在逐渐减少。最典型的有长沙望月湖小区，该小区地处长沙市岳麓区中部，属于曾经的城市中心之一，小区始建于80年代初期，毗邻湘江，占地面积0.6平方千米，内含学校、批发市场、菜市场、商业街等配套设施。这种类型的小区是城市老一辈原住居民、外来灵活就业人员的主要生活区域，是老旧城区提质改造的重要对象。

3.2.3 旧工业建筑群

随着产业发展升级、城市扩张，曾经的郊区厂房变成了城市中心区的废旧厂房，其占地面积大，建筑物造型简约、高层建筑少。如长沙锦纶厂位于银盆岭大桥西岸，占地约0.102平方千米，产业转型后，厂房已不再使用，大片建筑荒废。

3.2.4 自建房及安置房集群

自建房集群由城市发展早期居民建设与扩建形成，建筑质量参差不齐，造型混乱，规划较差，安全隐患众多。如安置房集群一般由棚户、自建房集群通过商业项目拆迁形成，建筑质量、造型、绿化、配套等均较差，经过居民自身发展和改造，往往会形成小型商业街、菜市场、小型批发市场等设施，由于居民构成以租户为主，所以管理较为混乱，基础设施破旧、安全隐患较多。如原长沙的黑石铺街道片区、原天马安置小区等。

3.3 老旧城区改造的目的

老旧城区改造是一项涉及城市规划、文脉传承、居民生活环境、旅游发展的系统工程，其出发点多种多样，如何做到统一协调、均衡各方面的需求，是老旧城区改造决策的关键影响因素。

3.3.1 提质改造、改善民生、排除安全隐患

老旧城区提质改造的根本点是改善民生，提高居民生活幸福指数与安全系数。老旧城区由于规划较早，如电缆、光纤、燃气管道、下水道等多处于“打补丁”的状态，同时由于部分居民改建设施，带来了一定安全隐患；其绿化、公共设施因年久失修、疏于维护，商铺占道经营等影响了整体形象和风貌。对这些要点进行改造和更新，是提升居民幸福指数的重要方式，也是老旧城区改造的核心逻辑和初心。

3.3.2 实现土地可持续性利用

随着城市扩张，各城市的核心区域变得越来越大，土地资源越来越紧张，通勤距离越来越远，带来了交通、环境、区域隔离等一系列的城市问题。在原有地块上重新规划、布局、优化升级，可以有效地缓解新城区建设资金投入和土地占有，实现土地的可持续性利用。

3.3.3 构造宜居氛围，打造城市文化特色，吸引人口入住

城市的核心竞争力是人，人口是一座城市经济发展的核心指标，各地都在加大力度开展“抢人大战”，如浙江省政府发布的《浙江省推动落实常住地提供基本公共服务制度有序推进农业转移人口市民化实施方案（2023—2027年）》中提到“全省（杭州市区除外）全面取消落户限制政策”。对城市管理者来说，如何吸引人口流入、挽留现有人口是给城市注入生命力、推动就业、提振经济、实现可持续发展的重要命题。地方政府常用的方法有：优化惠民服务、实施人才新政、优化招商引资环境、优化购房政策等[4]。老旧城区作为年轻人、外来人口进入城市生活的第一站，其宜居程度、人文情怀、整体形象将是他们了解城市的最典型窗口。

而当所有地方政府都开始实施大同小异的操作时，又将回到同一起跑点，城市差异化竞争将成为“抢人大战”的主旋律。人口统计数据显示，2022年在千万级人口城市中，长沙以18.13万人的人口增量位居全国第一，文化打造在其中发挥着重要作用。

3.3.4 传承文脉，更新与传承历史风貌

党的十八大以来，习近平总书记在多个场合谈到中国传统文化，表达了自己对传统文化、传统思想价值体系的认同与尊崇。湖湘文化历史悠久，在中华优秀传统文化中独树一帜，近代史上，湖湘精神和湖湘文化也在中国的巨大变革中独领风骚[5]。文化是一座城市的灵魂，湖湘文化则是湖南地区老旧城区改造的灵魂，它不只是文化旅游景点的“特权”，而是融入湖湘人民日常生活中的“精气神”。老旧城区作为年轻人、外来人口进入城市生活的“第一站”，在其中融入湖湘地域文化的特质，是年轻人内化湖湘文化以发扬继承、外来工作者认同湖湘文化成为“新湖南人”、老湖南人在其氛围中安居乐业的重要举措。

4 长沙老旧城区改造策略

从居民构成、老旧城区分类、改造目的等重要影响因素可总结老旧城区改造的普遍策略：

4.1 慢改而非快改

老城区改造是一项“绣花”工程，应放下“政绩”，关注民生焦点，勤调研、细方案，不能用“一刀切”的方式追求整齐划一，更应慢慢挖掘可供改造的真实着力点，并围绕其拓展改造。如：应深入挖掘不同的老旧小区、街道、小巷的文化内涵、名人事迹，结合社会主义核心价值观，打造“有故事的旧城”，建设“有温度的城市”。

4.2 微改而非大改

随着城市扩张的速度放缓，一味地大拆大改已不合时宜，应在对原住居民最小影响的前提下，用最小的改动、较低的投入带来更大的居住环境优化。在改造过程中，先排除明显的安全隐患，着力于公共设施的改造，以提升老旧城区的功能性、宜居性。

4.3 持续改而非一次性改

要将老旧城区改造作为一项长期工程，在改造、新建的同时，还要加强维护与管理，防止出现“改了就丢”“改了不管”的情况，应将各类改造项目列出清单，深入调研，按照重要性指标设置改造优先级、改造周期。优先改造切实提升民生的“高性价比”项目，如电梯、垃圾站等；深入改造难点项目，如道路规划、杂乱管线；持续改造优化项目，如外立面美化、数智化设备、绿化等。