积极老龄化视域下老年教育政策执行困境 与纾解策略研究

杨丽娜 李祥 孙韵杰

［摘要］实施老年教育政策是顺应人口老龄化趋势、响应积极应对人口老龄化国家战略的必然要求，更是规范和引导老年教育发展，赋能老年人“老有所学、老有所教、老有所为”的重要举措。借助史密斯政策执行过程模型，在厘清政策执行各要素相互关系的基础上，可以剖析老年教育政策执行的困境。通过分析党的十八大以来颁布的77份老年教育政策文本以及实践调研成果，发现老年教育在政策文本、执行机构、目标群体和政策执行等方面存在困难。对此，需要系统重构老年教育政策体系，完善协同治理联动机制，弘扬积极老龄化涉老观念，贯彻积极老龄化国家战略，营造良好政策执行生态，为改善老年教育政策执行的内外部条件提供新的思路。

［关键词］老年教育；积极老龄化；政策实践

［作者简介］杨丽娜（1998- ），女，重庆人，贵州师范大学在读硕士；李祥（1981- ），男，贵州遵义人，贵州师范大学，教授，博士；孙韵杰（1999- ），女，贵州织金人，贵州师范大学在读硕士。（贵州  贵阳  550025）

［基金项目］本文系2023年贵州省教育科学规划一般课题“积极老龄化视域下老年教育权利的法治保障研究”的阶段性研究成果。（项目编号：2023B062，项目主持人：申小芳）

［中图分类号］G720 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-3985（2024）02-0072-06

党的二十大报告提出，实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。积极应对人口老龄化，是我国老年人口高速增长的客观需要。将老龄问题上升到国家战略，能够吸引各方资源力量，促进老龄事业和产业发展。随着各级老年教育政策的执行与落地，老年教育发展取得了显著成就，具体表现为老年教育已经成为终身教育与成人教育的重要分支领域，形成基础的制度框架与教学体系，对发展终身教育、构建学习型社会意义深远。在助推老龄事业的同时，实现教育理论实践的扩展，形成服务于积极老龄化国家战略的通道与动力，对转变涉老观念、提升老年人生活质量、发展能力有重要作用。但是，影响政策执行的过程和因素存在多元性与复杂性。为廓清老年教育政策执行的影响因素，提供分析老年教育政策执行的新视角，本文采用美国学者托马斯·史密斯（T.B.Smith）在《政策执行过程》一文中提出的分析政策执行过程相关影响因素的动态框架（以下简称“史密斯政策执行过程模型”），审视老年教育政策执行的制约因素，多维呈现老年教育政策执行过程中的现实困境，并在此基础上探索破解老年教育政策执行困境的路径，以期为优化老年教育法制框架、提升老年教育政策执行实效提供对策。

一、分析模型与框架

（一）史密斯政策执行过程模型

20世纪70年代初，行政学的关注点从政策决策领域逐渐转移至政策执行领域，其中，托马斯·史密斯最早建构了影响政策执行的因素与过程模型。他将政策视为张力的产生力量，政策执行的语境就是构成张力生成矩阵的相关因素，主要包括理想化政策、执行主体、目标群体、环境因素四个核心要素。这些要素在互相作用的过程中产生张力并渗透在政策执行的各個环节，影响政策执行效果，同时也根据反馈结果促成或抑制政策效果的有效发挥（见图1）。

（二）老年教育政策执行分析框架

基于该模型剖析老年教育政策执行的现实境况，可尝试在还原老年教育政策全貌的情况下，将繁杂的老年教育政策以及执行过程加以呈现。其中，老年教育政策文本指向清晰、逻辑严谨是政策执行的首要前提；执行主体包括各级政府机关、老年教育主管部门、老年大学（学校）、社区等组织或机构，通过研读老年教育政策文本，审视上述组织是否按照政策要求在老年教育工作推进过程中各司其职以及执行机构间保持良性合作互动等情况；目标群体主要是法律规定的有权参与老年教育的老年人，其对政策规定的认同度以及参与老年教育的意愿直接影响政策执行效果；背景因素主要包括政策执行的社会环境，包括政治经济、社会文化等环境因素，良好的适老环境和文化氛围有利于推动老年教育开展。建构老年教育政策执行模型既有利于从宏观上把握老年教育政策执行过程中各影响因素间的关系，又有利于从微观上审视老年教育政策执行过程中的具体问题，厘清老年教育政策执行的困境并提出纾解策略。

二、老年教育政策执行的影响因素

史密斯政策执行模型不仅关注政策本身对政策执行的影响，还强调外在客观因素对政策执行的影响，在拓宽政策执行研究视野的同时，也提升研究的针对性和指向性，使政策执行分析层次分明且更具说服力，契合老年教育政策作为调节复合型社会公共事务的政策特征。

（一）理想化政策

本研究以“老年教育”为关键词，梳理党的十八大以来公开发布的74份政策文件，包括法律1部，中央政策文本29份（请示、报告、会议纪要、意见征求稿等不计入样本范围），地方政策文本44份，涵盖省（自治区、直辖市）人大（常委会）出台的政策法规，在发布时间上呈现增减交替与集中出台的特点和高低峰的发展态势。此外，为有效提取信息，本研究针对以上政策文本按照“政策序号—条款章节（段落）—编码序号”的编码规则逐句编码，共形成896条数据，用作后续内容分析。对统计结果进行分析后可知，老年教育政策体系既包括教育政策或老龄政策中涉及老年人教育的部分，也含有专项老年教育政策中关于老年教育发展规划的阐述。一方面，专项老年教育政策形式相对完整，包括目标、措施、对象等内容，具体且清晰，既有总目标，也有分目标和实施措施等。另一方面，老年教育政策工具使用呈现多工具融合化趋势，其中，劝告或诱告工具以及能力建设工具的使用频率最高，分别占比36%和31%；后面依次为系统变革工具（占比18%）、激励工具（占比10%）、命令工具（占比5%）。这表明党和国家正致力于解决老年教育发展的基础性问题，即不断以改善涉老观念、完善基础设施、提供制度保障、培训和信息传输的方式扩大老年教育发展规模，鼓励老年教育机构及从业者的信心，解决老年教育资源供给不足以及城乡、区域间发展不平衡等问题。

（二）执行主体

陈振明认为：政策执行主体是直接或间接参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体及组织，在政策执行的过程中，每个阶段都牵涉不同的主体［1］。宏观来说，央地两级的制度建设为老年教育目标、教育内容、评价机制等方面作出规范，基本形成了多部门共同参与、多种政策工具耦合的老年教育政策框架。我国老年教育以教育部门、民政部门等主管单位为主，强调第三方老年教育评估和研究的重要性。老年教育评价机制的完善和工作落实情况，直接或间接吸引多元主体参与老年教育的建设发展，为教育政策的实施落地做好组织保障。微观来说，在政策制定阶段，包括立法、行政、党政等组织和人员都具有政策制定的权力，但政策文本质量受相关工作人员的综合素质、法治素养、认知与决策等因素影响。以上多方面都不同程度地影响政策执行实效。政策执行阶段涉及各级各类的老年大学、老年教育主管部门、社区、社会公益组织。尽管各机构在老年教育推动工作中作用显著，但是他们必须通过影响官方政策主体才能间接发挥作用，两类政策主体的作用方式完全不同。政策评估和监控阶段主要涉及老年教育主管部门以及各类社会组织和个人，缺乏第三方专业机构参与且我国老年大学（学校）以公立为主，公益性质显著，政策评估与监控相对不足。

（三）目标群体

政策目标群体是政策作用的对象，我国老年教育目标从服务老年人个体发展调整为积极应对人口老龄化国家战略，总体上致力于形成老年教育发展的新格局和积极老龄化的制度框架。究其根本，老年教育的政策目标仍需落脚到保障老年人参与终身学习的权利，彰显“老有所养、老有所医、老有所为”的传统归旨和“让老年人共享改革发展成果，安享晚年”的指导思想。首先，政策目标群体的意愿会影响政策执行成效。例如，老年人参与教育的意愿普遍强烈，则会推动老年教育政策执行进度；反之，则会不利于老年教育政策执行。其次，政策目标群体具有差异性。老年人接受教育的意愿受经济收入、文化认知、家庭情况等因素影响，有意愿参与老年教育的目标群体又因人生观、世界观、兴趣爱好、生活习惯等在教育选择上有所差异。最后，区域内目标群体的普遍特征会影响地方老年教育政策的制定与执行。

（四）政策环境

政策环境是影响政策执行的一切因素的总和，具有多变性和不可逆性［2］。我国老年教育发展最凸显的政策环境表现在严峻的老龄化趋势、积极老龄化国家战略的施行以及老年教育四级发展网络已经初步建成等方面。严峻的老龄化趋势意味着随着我国社会高度发展，未来老龄人口越来越多，老龄人口的知识水平、经济水平也随之提高，即有意愿参与老年教育的群体会越来越大。积极老龄化国家战略的施行意味着面对人口老龄化趋势，强调增强老龄人口的活力，在健康、参与和保障三个方面给予老年人支持，这将进一步激发老龄人口社会参与的能力和潜力。李祥认为，我国老年教育四级网络初步建成的发展现状，体现出我国老年教育在“量”上已经完成积累，亟待实现“质”的转型，这意味着我国未来的老年教育发展既要不断提升教育发展质量，也要对老年教育政策的制定与实施提出更高要求［3］。

三、积极老龄化视域下老年教育政策执行困境

（一）政策文本：调整范围不足、内容碎片化

我国老年教育政策体系主要由以《中华人民共和国老年人权益保障法》（以下简称《老年人权益保障法》）为核心的老年教育独立政策法规和教育政策、老龄政策中关涉老年教育的政策内容构成，其中，中央政策文本以《老年教育发展规划（2016—2020年）》为代表，地方政策法规以山东、贵州、安徽出台的老年教育地方法规为代表。老年教育政策体系在不断完善、政策规范逐渐精细化的同时，仍然存在调整范围不足、内容碎片化等突出问题。在老年教育政策调整范围方面，现有的老年教育政策文本所规范和调整的都是针对老年人的教育，将专业老年学教育、老化教育等排除在外。老化是涉及多维度并持续终身的过程，这意味着人的一生都将面对老化所带来的认识和再认识活动［4］。因此，老年教育应包括老化教育、老年人教育以及专业老年学教育，而非简单地将老年教育定义为针对老年人的教育。此外，各省老年教育政策的调整范围存在差异。在老年教育内容方面，由于缺少终身教育法或老年教育法等法律条文，且独立的老年教育政策文本数量较少，国家老年教育政策与地方老年教育法规的内容之间难以精准衔接。加之多数省份的独立老年教育政策缺失，调整和规范老年教育活动的法律依据不足，严重影响老年教育政策的执行成效。

（二）执行主体：协同治理机制不健全

老年教育是教育事业和老龄事业的重要组成部分，相应地，老年教育政策也因其横跨多领域而牵涉不同的执行主体。按照执行主体作用形式不同，可以将其分为以党政、行政组织为主的官方执行主体和以社区、公益组织等为主的非官方执行主体。按照相关老年教育政策的规定，老年教育机构实行归口管理制度，即其管理工作由负责老年工作的部门、教育行政和其他有关部门按照管理权限负责，这必然带来政策执行过程中协同治理不善的隐患，实践中也确实存在各主管部门管理机械重复的情况，加大老年教育一线工作负担，造成教育资源的浪费。这一方面体现在多层级行政体制以及执行主体结构导致的信息不对称，如《贵州省老年教育条例》指出“县级以上人民政府应当……科学设置乡镇、街道以及社区、村居的老年教育场所”“鼓励村（居）民委员会因地制宜提供适应农村老年人需求的老年教育场所”。政策信息经过层层机构筛选，在政策落实到老年教学点以及推动教育教学活动的过程中，会带来很多衍生问题。另一方面，因财权和事权不匹配导致政策执行出现梗阻。当前，大部分公立老年大学（学校）均由各级政府财政全额拨款办学，但老年教育工作由不同的行政部门按照职责权限归口管理，财权与事权不匹配导致工作推进与政策执行受阻。

（三）目标群体：政策认知两极分化

政策目标群体是被动接受政策损益的對象，老年教育政策的目标群体主要是老年人，其对老年教育的态度直接影响老年教育政策执行的进程和成效。随着老年教育需求总量逐年增长，老年人参与老年教育的意愿也相应呈现上涨趋势，但老年教育认知两极分化严重：一方面，随着生活水平不断提高，越来越多的老年人欲通过教育形式满足精神需求，进而纷纷涌进老年大学，导致部分地区老年大学的计划招生名额“供不应求”。另一方面，很大一部分老年人“未富先老”，其生计需求大于教育需求，又因身体机能下降和劳动技能缺失，被迫处于社会边缘状态，对老年教育政策存在明显的漠视甚至抵触情绪。这种不平衡不利于老年教育政策在基层老年教育机构的深入推进，长此以往，将会不断扩大城乡老年教育的发展差距，阻碍老年教育网络的良性互动。

（四）环境因素：社会转型带来的机遇和挑战

随着全面建设小康社会目标的实现，我国又开启了“扎实推动共同富裕”的新征程。与此同时，我国人口老龄化趋势日益严峻，为老年教育政策的执行带来新的机遇和挑战。首先，积极应对人口老龄化国家战略的背景为老年教育提供良好的政治环境。面对人口老龄化趋势，国家在顶层设计上不断优化、权益保障更加有力、健康水平持续推进、产品服务供给有效扩大，精准回应养老诉求。其次，教育治理现代化为老年教育治理打下基础，在权力运行、制度规范、法治保障等方面的教育改革为老年教育的发展勾勒出基本的体系框架。未来仍需助力政府一方面从教育生产者的角色分离出来，另一方面向社会让渡教育参与权，确保老年教育主体间权责利的良性互动与循环。再次，老年教育理论的不断深化为老年教育政策执行提供便利。一方面，老年教育理论研究愈加丰硕，呈现出从消极养老到积极老龄化的价值转变；另一方面，老年教育学科创设的理论呼唤为老年教育功能落地提供坚实基础。最后，经济社会发展的现实环境阻碍老年教育政策执行。一方面，年轻型人口结构难以适应老龄化进程和高速增长的老年人体量；另一方面，人口持续快速增长在加重社会养老负担的同时，对经济增长率和区域经济影响存在异质性。

四、积极老龄化视域下老年教育政策执行的纾解策略

（一）教育法法典化视角下系统重构老年教育政策体系

政策文本是影响政策执行力度的首要因素，完善老年教育政策文本，系统重构老年教育政策体系是从理想化政策的角度增强政策执行力度的根本途径。从宏观看，终身教育是老年教育的上位概念［5］。老年教育的法条拟定既要遵循诸如《老年人权益保障法》，又要遵循涉及终身教育的法律文件，但基于我国终身教育法缺位的现实状况，教育法法典化视角下重构老年教育政策体系是从根本上厘清优化老年教育政策的方法与途径。具体来说，教育法法典化作为一种立法策略被推进和实施，侧重对既有法律资源的系统性整合，契合老年教育政策体系初建但制度建设不成熟的现状。从微观角度，通过教育法法典化将现有老年教育法律资源系统整合，不仅可以规范相关政策文本中对于政策主体、客体、目标以及关系的阐述与约束，更为规范老年教育行为提供强有力的法律支撑，为老年教育政策执行肃清障碍［6］。一方面，要统一老年教育范围，精准划分政策目标范围。我国老年人口众多，老年教育需求也呈现多元化、异质性等特点，这意味着老年大学并非老年人接受教育的唯一选择，老年教育政策的制定与实施需要从终身学习和受教育权的角度调整政策适用范围，并不断提高老年教育政策的执行力度。另一方面，丰富政策内容，加强政策指导力度。提高老年教育政策力度应致力于实现精准研策、制策、施策与评策，即政策需结合老年教育目标、任务、执行评估等内容，尝试构建监督管理机制、主体问责机制等规范老年教育政策执行全过程，完善老年教育政策设计。

（二）优化协同治理联动机制，厘清执行主体权责利关系

优化协同治理联动机制是提高老年教育政策执行力度的重要一环。为保证政策有效落实，各执行机构、主体应纵向聚力、横向联动，不断优化执行主体间协作机制，提高执行主体能力。在纵向上，老年教育政策的精准落实需要借助顶层高位推动以及中低层沟通协调，通过“职责重理”，厘清主体间的权责利关系。一方面，要保证各级执行主体职责统一，统一规范各级执行主体的权责范围，有效推动信息自上而下的有序传达以及自下而上的信息反馈，保障央地两级沟通顺畅、权责明晰，减轻多余的行政成本。另一方面，要不断提升基层执行主体的工作素质和能力，精准划分同级主管部门的权责边界，减少因执行主体内部执行梗阻导致的信息流通不畅和运行效率低下等问题，提升基层政策执行工作的效率和水准。在横向上，老年教育以及相关老龄政策尝试实现执行合力，推动老年教育各主管部门间联动治理。通过建立健全协调联动机制、跨部门合作机制等方式途径，有序将各执行主体纳入政策执行部门，进一步厘清各部门在老年教育政策执行过程中承担的责任与应担的义务，保障老年教育政策执行主体工作的整体性和协调性。

（三）弘扬积极老龄化涉老观念，加强目标群体政策认同

受传统文化影响，我国老龄观念一直从“老吾老以及人之老”的视角将老年人视为需要被额外照养的群体。老年人由于社会关系的消减、身体心理机能的衰退，在资源分配中处于劣势地位；但不可否认的是，老年群体蕴藏着内涵丰富、能量持久的智力、经验、文化等资本，是促进社会高质量发展特别是老龄事业高质量发展的重要稀缺资源。基于此，积极老龄化理念一经出现便与我国的涉老观念顺利融合，成为积极推进老龄事业产业的价值引领和实践指导。从内部来说，积极老龄化观念着眼于“健康、参与、保障”三大支柱，是引导老年人积极看待晚年的主流思想。其中，“健康”具有极端重要性；“参与”意味着鼓励老年人继续发光发热，创造价值；“保障”则为老年人的晚年生活“兜底”，确保在健康老龄化的基础上谈发展，是强化老年教育政策认知的前提和根本。从外部来说，积极老龄化观念向社会传达乐观的态度，重塑新时代老年人和人口老龄化社会的“新形象”，通过执行主体和政策环境的改变反推老年人涉老观念的更新，从而加强老年人对老年教育政策的认知和支持。

（四）贯彻积极老龄化国家战略，营造良好政策执行生态

面对社会保障日趋完善、人均寿命普遍延长等综合背景，我國人口老龄化趋势从2010年进入高速发展阶段并持续至今，最直观的政策表现为积极应对人口老龄化从涉老观念向基本国策到国家战略的转变，也意味着老年教育政策环境发生巨大改变。首先，在老年教育价值取向上克服消极的涉老观念。无论从老龄事业的角度还是教育发展的立场，始终关注老年人的切实所需和发展瓶颈，将其内化为教育内容的补给、教育形式的转化以及教育服务体系的转型升级，生动回应积极老龄化的价值取向，发展普惠性老年教育。其次，依托教育治理现代化基础，优化老年教育治理环境。依靠教育法治化水平、教育治理水平和能力不断提高以及社会各界对老年大学（学校）的要求不断提高的现实情况，鼓励高校、社科所等第三方机构监督、评价老年教育发展，提高老年教育政策执行的基础和能力。最后，激发老年人的社会参与意愿，推动“银发”经济发展。积极老龄化战略为老年人再社会化提供了良好的平台和机遇，老年教育在为“老有所为”赋能的同时，也为老年教育机构、老年人个人等创造经济价值，为老年教育政策执行提供经济基础，最终实现政策执行生态的良好互动。

［参考文献］

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［5］吴思孝.我国老年教育的历史追溯与未来展望——基于政策发展视角［J］.成人教育，2019，39（6）：42-48.

［6］ 龚向和.教育法法典化进程中的终身学习权保障研究［J］.国家教育行政学院学报，2022（1）：20-31.