基于云南楚雄姚安县实践的耕地“非粮化”整治思考

张晓颜

摘 要：制止耕地“非农化”，严格管控耕地“非粮化”，对耕地转为其他农用地落实“进出平衡”，是保障国家粮食安全的重要举措，也是完善国家耕地保护政策的制度创新。本文基于云南省楚雄州姚安县“非粮化”整治的实践，对其做法和经验进行了总结和梳理，对其问题形成了一定的思考和认识。研究表明，姚安县耕地“非粮化”整治的实践工作目前取得了一定成果，相关经验也值得推广借鉴，但同时也面临“非粮化”整治与乡村振兴战略的衔接、相关地类认定标准难以实施等问题需要研究破解。研究认为，需对“非粮化”的存量和新增两种不同情况制定分类分期分批的整治方案，有计划有节奏地推动耕地流入，与乡村振兴规划有效衔接；同时需要进一步明晰耕地的内涵，修改完善地类认定标准和变更调查地类认定标准；立足长远，构建防止耕地“非粮化”的长效机制。

关键词：土地管理；耕地保护；粮食安全；整治实践；实例剖析；乡村振兴

中图分类号：F301.21 文献标志码：A 文章编号：2095-1329（2023）03-0136-05

长期以来，我国始终坚守耕地保护的基本国策不动摇，坚持耕地占补平衡，制止耕地“非农化”、防止“非粮化”，对守住18 亿亩耕地红线起到了重要作用[1]。然而，近年来随着城乡统筹发展、农村产业结构转型的现实需求，耕地“非农化”“非粮化”现象日益突出。制止耕地“非农化”，严格管控耕地“非粮化”，对耕地转为其他农用地落实“进出平衡”，是保障国家粮食安全的重要举措，也是完善国家耕地保护政策的制度创新[2-3]。云南省楚雄州姚安县在大力开展整治“非粮化”工作中取得了一定成果，相关经验值得推广借鉴，同时也面临不少问题需要研究破解。

1 姚安县耕地“非粮化”整治的实践

姚安县 2021—2022 年耕地“非农化”“非粮化”需整改面积约7000 亩（约合466.67 hm2），其中耕地种植石榴等果树流出为园地的面积占流出总面积的 54.7%。目前，全县已完成整改面积3500 亩（约合233.33 hm2），整改完成率为50%。其中就地恢复整改约2000 亩（约合133.33 hm2），“进出平衡”挂钩整改约1500 亩（约合100 hm2）。

1.1 以最强力度高位推动抓统筹

一是充分尊重农民意愿分类施策。通过召开现场推进会、调度会收集群众意见800 余条，在充分尊重历史问题形成、尊重农民意愿的基础上，及时解决群众诉求和回应群众关切，做到困难在群众中掌握、矛盾在田间化解，因地制宜、分类施策，防止“简单化”“一刀切”。

二是强化专班推进机制。成立耕地流出问题整改工作专班，组建工作组，成立督导组，压实图斑摸排、整改推进、调度研判、督查问责各條块、各环节工作。整合乡镇和各部门人员，分类召开整改动员会、“户长会”，参与群众近 12500 名，制作下发《严禁耕地“非农化”“非粮化”告知书》15000 余份。

三是“五个挂钩”激励干部担当作为。突出“五个一线”的干部选用管育导向，将整改工作推进情况与大比拼考核、单位评先选优、工作经费奖补、干部选拔任用、个人表彰奖励五个方面进行全面挂钩，通过奖优罚劣、奖勤罚懒机制激励领导干部担当作为，调动和激发县乡村组四级干部抓整改落实的积极性、主动性，做到整改工作上有令、下立行、一盘棋。

1.2 以最严举措精准施策促落实

一是全面摸清家底。全面开展摸底排查，对照省厅下发耕地流出图斑逐一核实，将排查工作落实到村组、细化到田块，逐图建立问题台账、任务清单、措施清单、责任清单、时限清单，实行挂图作战、挂账销号。目前已全面完成图斑摸排和云南省耕地保护动态监管系统录入，图斑录入及提交审核等，完成率达100%。

二是科学制定方案。研究制定耕地流出问题“1+4”整改方案，形成以全县耕地流出问题排查整改方案为指导，分块制定耕地“非农化”问题整改、耕地“非粮化”问题整改、耕地“非粮化”石榴果树占耕整改、土地例行督察发现问题和土地违法违规问题整改4 个方案，细化、实化整改政策和措施，增强整改方案的针对性、操作性和实效性。

三是快速查处严格执法。统筹公安、法院、自然资源等县级部门和各乡镇力量，组建联合执法组开展综合执法，建立执法倒逼机制，通过强制执法恢复违法占用耕地，利用执法手段形成震慑，倒逼违法主体主动清理腾退，推动违法占耕问题整改。

四是建立整改推进“四项机制”。建立实施定期通报、执法倒逼、会商研判、督查问责四项机制，初步形成了“日分析，周通报、月调度、季问效”的工作推进模式，加大“急、险、要”问题的研判处置，确保签约、清理、腾退等各项工作统筹推进，实现矛盾纠纷及时化解、信访维稳有效处置、网络舆情有效管控、目标任务有序推进。

1.3 以最快行动重点突破提质效

姚安县紧盯石榴违规占耕整改关键环节和突出问题，制定《耕地“非粮化”石榴果树占耕整改工作方案》， 分类分级制定石榴苗木购偿标准，就地购买“非粮化”地块种植的石榴苗木用于项目建设，落实部门包保责任制，将涉及整改地块 4000 余亩（约合266.67 hm2）石榴苗木购苗任务分解到30 家县级部门和各乡镇，采取经济林果上山、上坡（25°以上坡耕地）、上路，进苗圃、进街道、进河岸、进村庄、进校园、进机关“三上六进”整改方式，通过储备林项目消化一批、历史遗留矿山生态修复消化一批、在建项目消化一批、公路沿线绿化项目消化一批、乡村振兴绿美村庄建设消化一批等形式分流消化石榴苗木，减少群众损失、化解群众矛盾，积极稳妥推进耕地流出问题整改。

1.4 以最实举措巩固成果抓源头

为巩固全县耕地“非农化”“非粮化”问题整改成果，严格落实“早发现、早制止、严查处”的执法工作机制，姚安县人民政府出台《姚安县农村土地经营权流转实施细则（试行）》，进一步完善土地流转用途管控、审批管理、程序运行等机制，建立组、村、镇、县四级逐级备案审批制度，从农村土地经营权流转委托书、流转受让申请书、流转资格审查表、备案表、台账、出租合同、入股合同等七个方面的业务流程和手续进行了统一和规范，切实规范农村土地承包经营权流转，严控新增违法行为，从源头上坚决遏制各类耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”，实现土地功能用途的严格有效管控。

2 存在的主要困难和问题

2.1 解决耕地“非粮化”存量问题难度大、成本高

姚安县凭借气候、海拔、日照等有利因素于2014 年引进软籽石榴种植，截至2021 年，软籽石榴的种植面积已突破2 万亩（约合1333.33 hm2），产量达1.4 万吨，产值在1.2 亿元左右，当地通过公司+ 合作社+ 基地+ 农户的发展模式，初步形成了软籽石榴标准化种植、产、育、销一体的发展格局和完整的产业链，上万果农依托石榴产业脱贫致富，石榴产业有效助力脱贫攻坚成果的巩固和乡村振兴。姚安县2021—2022 年耕地流出的方向主要是种植石榴等果树的园地，大部分均可以归类为“群众自发调整种植结构”范围，原则上不能搞“一刀切”就地恢复。在整治过程中限期清除基本农田上已经种植的石榴及其他林果、花卉、苗木等“非粮化”作物和田间设施，将直接影响农民生计的持续改善，易引发社会矛盾，影响政府部门公信力和权威，也不利于乡村振兴战略的实施和巩固脱贫攻坚成果的要求[4]。另外，姚安县森林覆盖率高达 69%，自然保护区占国土面积的近 50%，全县未利用地等后备资源扣除自然保护区、生态保护红线、坡度、水利条件等不利因素后，经核查最终划定上报符合省级规则的耕地“进出平衡”后备资源仅 2.32 万亩（约合1546.67 hm2），且后备资源大多为现状石榴地或蚕桑地，耕地流出整改落实“进出平衡”难度大、成本高。

2.2 经济林果和草本植物所占耕地的认定规则难以运用

《云南省国土调查耕地地类认定细则（2023 年暂行）》明确了“一年中耕地农作物及其他非耕地农作物间种、套种的土地认定为耕地”，但姚安县的耕地“非粮化”流出为园地的图斑多为石榴果树，且大部分图斑位于“三区三线”划定的永久基本农田保护范围之内，属于良田好地，一方面水田套种农作物之后无法有效保证石榴果树的成活率，另一方面石榴种植户也不愿意铲除50% 以上的石榴果树之后还要每年投入资金自行套种粮食作物，导致该耕地认定规则在以石榴果树为主的耕地“非粮化”流出图斑整改中难以有效运用。另外云南省一些地方种植中药三七的传统超过400 年，种植主要集中在高海拔高寒山区的一般耕地，一般不占用永久基本农田；三七一般与粮食轮作，且种植三七后土壤中有机质和微量元素等有明显增加[5]，使土地肥力得到明显改善和提升，有效促进后茬作物的增产，但“三调”和年度变更调查把种植三七等草本植物的耕地认定为园地，也需要实行耕地“进出平衡”，此认定标准和方法在地方实践中还需要进一步细化和完善。

2.3 林地整改恢复存在一定困难

通过现场核实举证，姚安县耕地“非粮化”流出为林地类型图斑中，大部分属于退耕还林地块或公益林项目地块；有部分耕地流出图斑位于自然保护区或生态保护红线范围内；有部分图斑现地块实际坡度已远超过25°，就地恢复后难以有效耕种管护。在耕地流出图斑内已享受退耕还林政策图斑远远大于省级认可退耕还林图斑，涉及上述范围内的耕地流出为林地的图斑，林业部门回复意见为目前大部分都无法进行整改。由于姚安县耕地“进出平衡”后备资源总量较小，县级难以落实耕地流出为林地部分图斑的“进出平衡”，补齐上级下达的耕地保护面积缺口存在很大困难。调研中还发现，云南省实际为退耕还林地块，但由于树木尚未成林而在“三调”中被认定为耕地的现象在云南省全域也比较普遍，在“三区三线”划定时，全省划定的耕地保有量约7800 万亩（约合520 万 hm2）中有林地约415 万亩（约合27.67 万 hm2），位于永久基本农田中约208 万亩（约合13.87 hm2）。按照《自然资源部国家林业和草原局关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知（自然资发〔2023〕53 号）》：“‘三调为耕地，毁林开垦的，已划入耕地保护红线的，按照耕地管理。”但当耕地中这部分退耕还林地块里的树木成林后，按照该认定标准和变更调查认定标准，这部分耕地将会被认定为林地，需要实行耕地“进出平衡”，这将给云南省耕地保有量带来极大挑战。

2.4 耕地“非粮化”流出问题立案查处存在一定困难

目前，在耕地“非农化”“非粮化”问题的执法监管和查处工作中，主要依据的是《土地管理法》《土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》相关条款，且针对“非粮化”问题主要是明确了“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”，对于在一般耕地上发展林果业的法律责任和违法后果，并没有十分过硬的行政强制或处罚依据，给基层执法带来了较大困难。另外，《刑法》第三百四十二条对【非法占用农用地罪】关于“非法占用耕地、林地等农用地数量较大”的司法解释，主要是指非法占用基本农田5 亩以上、一般耕地10 亩以上，对占用这个标准以下的“非农化”、特别是“非粮化”违法违规行为，基层自然资源或者农业农村部门可以采取的行政处罚措施也大都是“拆除（铲除）复耕、没收地上建构筑物，并处罚款”等，与环保执法或者交通执法相比，违法后果相对不够严重，起不到震慑警示作用，不利于耕地保护工作开展。

3 相關思考和建议

3.1 耕地“非粮化”整治需要与乡村振兴工作有效衔接

一是建议地方政府应尽快制定分期分批分类的整治方案，细化时间节点、实现路径和具体工作措施。对于政策文件颁布实施前的存量“非粮化”耕地，因成因复杂，处置难点多、风险大、成本高，是一场攻坚战、持久战，需分类审慎处置。如果属于破坏耕作层的“非粮化”生产经营行为要立即进行清退处理；对于不破坏耕作层的“非粮化”行为，合理确定整治的目标和标准，设置过渡期，综合考虑农民意愿、乡村振兴政策实施、作物生长周期、市场行情等因素，通过市场和政策等手段引导种植主体稳妥有序推进耕地恢复；同时允许一定比例的不破坏耕作层、不影响粮食生产能力的“非主粮”作物的生产，适当增加地方粮食种植的灵活性。

二是严控破坏耕地耕作层的新增“非粮化”现象，建议各地参照江苏省实践，加快制定实施耕地“进出平衡”正负面清单制度，加强对耕地流向其他类型农用地的整体管控。对破坏耕地耕作层、影响耕地粮食生产能力的种植和生产经营活动严格禁止；对于耕作层未破坏、具备粮食生产能力的耕地，严格对其流入流出情况进行登记、统计和持续监管，以保证遇到紧急情况随时可以复种粮食作物，在保证乡村振兴战略实施、农民增产增收的同时保障国家粮食安全。

三是有计划有节奏地推动耕地调入，建立粮食主产区利益补偿机制，逐步探索构建分区分类差异化引导耕地种粮机制，形成粮食主产区、主销区、产销平衡区耕地保护合力；进一步加大对规模化粮食生产的扶持力度，建立种粮农民收益保障机制，助力粮户降本增效，解决种粮效益与其他经济作物或养殖效益剪刀差问题，保证农户收入水平不降低，有效巩固脱贫攻坚成果。

3.2 需要进一步明晰耕地的内涵，修改完善相关标准

由于在“三调”中是基于地表覆盖情况，按实际利用现状调查认定耕地，强调“所见即所得”，取消了可调整地类，根据实际种植情况与耕作层是否被破坏标注种植属性[6-7] 。对“二调”时的耕地以及以后年度从其他地类变化来的耕地，“三调”时已种植林木和果树的农用地，按照“三调”的认定标准，分别调查为林地和园地。这部分农用地根据恢复为耕地的难易程度，分别标注为“即可恢复”和“工程恢复”两类，同时“三调”还将大量树木尚未成林的退耕还林土地认定为耕地。耕地利用调整频率不断上升是耕地利用的现实情况和发展趋势，如果仍然按照“所见即所得”的调查方法和耕地认定方式、仅针对现状耕地的保护是无法持续的，迫切要求从科学认知层面加强对于耕地内涵与界定的认识。耕地的性质不应因种植物的改变而改变，只要土壤适合耕作、设施配套齐全、具备粮食生产能力的土地均应视为“可耕土地”，应被认定为耕地[8]。应将具有粮食生产稳定性和粮食种植适宜性的土地即“宜耕地”作为耕地保护中的重点保护对象[9-10]。

因此建议：

一是将具备粮食生产能力的、“三调”标注为“即可恢复”“工程恢复”属性的园地、林地纳入耕地保有量管理。

二是修改完善地类认定标准和变更调查地类认定标准，完善“所见即所得”的认定标准，对种植如香蕉、葡萄、三七、蓝莓、食用鲜切花等草本、藤本经济作物，原有耕作层保留完好且具备种粮条件、简单恢复即可较快用于耕作的，在变更调查中加标注后按耕地认定；或者地类标准、变更调查地类认定标准不变，对此类情形加标注“即可恢复耕地”，在耕地“进出平衡”和耕地目标考核中，不视为耕地减少。

三是拓展和完善地方各级政府部门耕地保护目标考核内容，加强对耕地生产能力的保护和考核，对转用为其他农用地类型的耕地重点保护其粮食生产能力，在严格完善相关认定标准和管理机制的基础上，对具备粮食生产能力、在非常时期能迅速恢复粮食种植的其他农用地，不纳入“进出平衡”考核范围。

四是作为耕地用途管制的重要环节，应尽快制定耕地耕作层破坏鉴定的技术标准，并成立权威的鉴定机构。

3.3 立足长远，构建防止耕地“非粮化”的长效机制

一是树立大农业观、大食物观，从更好满足人民美好生活需要出发，根据目前城乡居民膳食结构转型变化的客观事实和规律，在不破坏生态环境的基础上，通过合理利用和转化除耕地外的草原森林海洋等自然区域来获取食物资源的空间，向植物动物微生物要热量、要蛋白，全方位多途径开发食物资源，拓宽食物来源，减轻耕地保护压力。

二是加大科技研发和生产投资，推动产业升级，积极开发各类非传统耕地资源，探索有效发展模式，突破我国传统耕地稀缺的自然条件限制，有效减少对传统耕地的各类转用，从源头控制耕地“非粮化”增量。

三是通过科技金融行政等综合手段，完善基础设施建设，引导新增加的林果业上坡上山，提高山上林果发展效率；创新生产模式，探索“粮食作物+ 经济作物”“稻鱼”“稻蟹”“稻虾”等综合种养模式，同步促进粮食增产和农民增收，减少耕地“非粮化”冲动。

四是明晰政府部门职责分工，建立共同协作的监管机制。耕地“非农化”是违法问题，由自然资源部门牵头，重点是清理整治亂占耕地建房筑路、挖湖造景等问题。耕地“非粮化”是政策问题，本着发挥部门优势的原则，由农业农村部门负责，重点是明确耕地利用优先序，主要解决耕地种果树、挖鱼塘等问题。各级农业农村部门要切实履行职责，加快建立耕地种植用途管控制度，防止破坏耕作层的耕地“非粮化”行为。同时还需要建立相关工作制度，强化相关部门间的协作配合，自然资源主管部门应积极主动地争取公检法部门的支持配合，强化对违法违规行为的查处和执法力度。

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