城市生活垃圾分类的实践困境及其优化路径

王 泗 通

(南京林业大学 人文社会科学学院,江苏 南京 210037)

一 问题的提出

随着城市生活垃圾产生量的急剧上升,致使许多城市面临严峻的“垃圾围城”难题[1]。为了破解这一难题,欧美等发达国家提出只有推行生活垃圾分类才能有效破解“垃圾围城”难题。与传统的生活垃圾混合投放和处置相比,生活垃圾分类不仅能从源头上降低垃圾总量和减少垃圾治理成本,还能对生活垃圾中的资源物质进行再生利用,降低环境污染。混合处置城市生活垃圾方式的弊端日趋显现,积极推动生活垃圾分类成为我国大多数城市破解“垃圾围城”的重要举措。其实早在1995年,我国地方政府和民间团体便开始积极推动城市生活垃圾分类,至今已有近30年城市生活垃圾分类探索经验[2]。习近平也多次强调生活垃圾分类的重要性和必要性,并号召全民积极参与垃圾分类。但就垃圾分类试点效果而言,多数试点城市陷入难以分类的“铁笼”[3]。

很多学者就城市生活垃圾分类困境的形成原因及破解策略展开了广泛的讨论。在困境形成原因方面,相关学者主要从政府推进行为、居民主动垃圾分类意识以及政策制度等角度进行分析。有学者提出生活垃圾分类试点城市过于强调政府的主导作用,致使市场、居民等社会主体参与严重不足[4]。也有学者指出城市居民生活垃圾分类意识不足,才是导致城市生活垃圾分类陷入困境的根本原因[5]。还有学者认为很多城市政府并没有将垃圾分类作为“中心”工作,导致不少城市生活垃圾分类政策多停留于形式,迟迟难以有效执行[6]。在困境破解策略方面,相关学者主要聚焦于改进政府推进行为、提升居民垃圾分类意识以及完善政策制度等方面。一方面,政府既要完善多元主体参与生活垃圾分类机制,引导企业、社会组织以及居民等主体有序参与城市生活垃圾分类,进而在本质上减轻政府生活垃圾分类负担[7]。另一方面,政府要加大生活垃圾分类良性社会效益宣传,强化城市居民生活垃圾分类的内在意识和责任感,营造全民参与的生活垃圾分类氛围[8]。更为关键的是城市生活垃圾分类已进入强制分类时代,城市政府需要不断完善宣传教育、监督考核、处罚方式以及奖励机制等政策制度[9]。

综上,尽管有关城市生活垃圾分类困境的形成原因及破解策略的研究成果已经较为丰富,但已有研究仍存在两方面的不足:一是城市生活垃圾分类困境的形成原因相关研究多偏向某一具体方面,缺乏对多个方面原因展开综合性分析,这就导致有关困境的阐释缺乏逻辑结构性;二是城市生活垃圾分类困境的破解策略相关研究多泛泛而谈,导致很多提出的破解策略针对性和操作性严重不足,这也就是我国城市生活垃圾分类为何屡屡陷入困境的重要原因。比如,中部生活垃圾分类试点较早的武汉市,从1996年到2013年,已先后四次开展生活垃圾分类试点工作,最终都因城市居民参与度不高、末端处理设施不完善等原因无果而终。为此,2020年5月,武汉市政府还颁布了《武汉市生活垃圾分类管理办法》,推动武汉市由生活垃圾分类试点迈入生活垃圾强制分类阶段,并且将推进生活垃圾分类作为城市社会文明新风尚。然而武汉市即便如此,城市生活垃圾分类仍然出现了“重量化成果、轻文明培育”等一系列的实践困境,这在很大程度上严重影响了武汉市生活垃圾分类促进社会文明的实践效果。鉴于此,本文试图以武汉市生活垃圾分类为切入点,深入分析城市生活垃圾分类的实践困境以及背后的复杂原因,进而探寻城市生活垃圾分类的优化路径,以期为城市政府更好地推进生活垃圾分类提供政策建议与思路。

二 城市生活垃圾分类的实践困境

随着武汉市生活垃圾分类管理办法的颁布实施,武汉市生活垃圾分类正式迈入强制分类时代。生活垃圾分类进入强制分类时代的最大变化主要体现在两个方面:一是垃圾分类变成单位和个体的基本责任,城市所有单位和个体都需按照条例要求,有序推进和参与垃圾分类;二是垃圾分类不再依靠“以奖促分”的手段,使用“以罚促分”的新手段,即由城市综合执法部门对拒绝分类单位和个体进行依规处罚,从而达成单位和个体自觉推进和参与垃圾分类的根本目的[10]。但从武汉市生活垃圾分类实地调查发现,很多单位和居民并未有意识地推进和参与垃圾分类,武汉市生活垃圾分类依然陷入难分的实践困境。究其原因,我国大多数垃圾分类试点城市仍未建成完善的垃圾分类体系,特别是末端处置脱节致使城市生活垃圾分类陷入“重形式、轻效果”的实践窘境。比如,当前武汉市仍处于积极探索收运处置一体化阶段,新建处理能力1 000吨/日的厨余垃圾处理厂仍未投入使用,致使前端分好的厨余垃圾又被混收混运。因而,城市生活垃圾分类末端处置的脱节,不仅导致生活垃圾分类管理政策难以真正有效落地,还对社区居民生活垃圾分类参与积极性一定打击,从而最终导致城市生活垃圾分类陷入多重实践困境。

(一)体系运行:末端处置脱节

当前,大多数生活垃圾分类试点城市政府主要采用四分法,将生活垃圾分为厨余垃圾、其他垃圾、可回收垃圾以及有害垃圾四种。城市生活垃圾分类的关键又在于实现干湿分离,即将厨余垃圾从生活垃圾中分离出来成为生活垃圾分类的重点任务。一方面,厨余垃圾水分较大,末端处置要求较高,而且较为容易腐蚀,容易造成二次污染;另一方面,厨余垃圾与其他垃圾相比,含有较高的有机质、盐分以及油脂等,具有较高的应用价值。因而,如何实现厨余垃圾的分类收集、运输与处置成为建立生活垃圾分类体系运行的最重要环节。就实践而言,生活垃圾分类试点城市主要通过建立专门的厨余垃圾厂,设计综合利用项目对厨余垃圾进行综合资源化利用。比如,武汉市厨余垃圾处置工艺流程主要包括预处理、厌氧、沼气净化提纯、污水处理、沼渣堆肥以及除臭六个环节。其中,厨余垃圾资源化利用的关键环节在于通过厌氧降解技术将厨余垃圾转化为沼气、沼渣和沼液,沼气进一步提纯为天然气用于发电和供暖,沼渣经过堆肥技术转变为肥料,沼液则进行污水处理达标后排放。然而,武汉市厨余垃圾综合处置利用方式的最大问题在于其产生的沼液等污水需要投入大量的资金进行污水处理,在一定程度上增加了厨余垃圾的处置成本,难以具有可持续性。

换言之,建设专门的厨余垃圾处理厂对厨余垃圾进行资源化综合利用的工艺流程,虽能够提高厨余垃圾的资源化利用效率,但是诸如武汉市等所有试点城市关于厨余垃圾资源化利用的工艺探索仍存在诸多问题,而且资源化处置成本较高,难以真正实现市场化运行。同时,武汉市厨余垃圾综合处置每天只可以处理800吨的厨余垃圾,远低于武汉市实际厨余垃圾产生量。因而,武汉市在末端并不具备有效处置能力的情况下,却大力推进前端源头分类,致使被分类的垃圾再混合收运的现象比比皆是。这背后与城市政府官员追求生活垃圾分类工作政绩有着直接的关系,总是希望生活垃圾分类短时间内就能有所成效,这恰恰忽视了生活垃圾分类基本发展规律,致使生活垃圾分类高覆盖率下却难以显现实质成效。在城市生活垃圾分类推进过程中,不少城市政府官员本质上也知道末端处置脱节问题,但是为了能够在任期内有所政绩,故而只能将主要人力、物力以及财力投入源头生活垃圾分类工作之中,从而导致生活垃圾分类资源的严重浪费。

(二)政策实施:难以有效落地

在强制生活垃圾分类政策颁布之前,我国生活垃圾分类主要以试点的方式在推行,至于居民是否参与生活垃圾分类,并没有相应的强制约制措施。比如,武汉市社区在具体推进垃圾分类时,主要采用“以奖促分”的方式调动社区居民参与垃圾分类积极性。在这样的情况下,社区很难对不参与垃圾分类的居民进行约制。而社区采用“以奖促分”的方式调动社区居民参与垃圾分类有个明显的弊端,就是当政府或社区不再奖励参与生活垃圾分类的居民时,很多原先参与生活垃圾分类居民便不再愿意继续参与社区生活垃圾分类。因此,很多生活垃圾分类试点城市陆续颁布强制生活垃圾分类政策,试图采用“以罚促分”的方式强制要求社区居民参与生活垃圾分类工作。比如,2020年,武汉市颁布了生活垃圾分类强制政策,明确提出了处罚措施,即对违规单位,最高罚5万元,对不分类的个人,将处50元～200元以内处罚。但就实地调查发现,武汉市并没有对未参与生活垃圾分类的单位和社区居民进行有效监督和惩罚,致使武汉市很多单位和社区居民并不知道不参与生活垃圾分类会被处罚。

归结而言,大多数准备颁布强制生活垃圾分类政策的试点城市政府正在以观望的态度考量是否要真的推行生活垃圾分类强制政策,因为一旦强制推进生活垃圾分类政策,意味着参与生活垃圾分类也就变成了城市居民必须履行的职责,否则将会受到相应的行政处罚。显然,这对于很多仍处在生活垃圾分类试点阶段的城市政府而言,强制推行生活垃圾分类政策将会面临诸多困难。因为当前大多数试点城市并未形成有效的生活垃圾分类经验,如果强制推进生活垃圾分类政策,不仅可能导致很多基层政府疲于应付各种难以完成的生活垃圾分类任务,还可能导致社区和居民对基层政府产生信任危机,所以将已颁布的生活垃圾分类强制政策搁置变成很多试点城市政府较为适宜的选择。比如,武汉市政府在颁布强制生活垃圾分类政策后,将主要工作仍聚焦于生活垃圾分类宣传教育和末端处置体系建设,至于城市居民是否参与生活垃圾分类并未作出强制要求。另一方面,很多试点城市政府还认为生活垃圾分类强制政策更多只是为了警醒城市居民要积极参与生活垃圾分类,真正强制实施的条件还不成熟,比如,将生活垃圾分类强制政策在全市推进,如何对大多数单位和社区居民是否参与生活垃圾分类进行实时监督和行政执法将是城市政府面临的最大难题。反之,如果城市政府明明知晓很多单位和社区居民并未参与生活垃圾分类,又不对他们进行实时监督,所颁布的生活垃圾分类强制政策也只会流于形式。

(三)居民参与:行动意识匮乏

理论而言,良好的生活垃圾分类认知有助于社区居民形成有序的生活垃圾分类行为[5]。但在实践中,常常会出现“知难行易”和“知易行难”的“认知—行为”困境。一方面,城市社区中有一部分居民因较为认可社区集体,对社区提出的相关要求,都会在第一时间采取行动,但是生活垃圾分类知识内容较多,因个人认知能力有限,有时并不能正确地进行生活垃圾分类,即这些社区居民虽然对参与社区生活垃圾分类表现出较高的意愿,但因生活垃圾分类认知有限,总是无法转化为正确的生活垃圾分类行为。比如,武汉市很多社区老年人群体因对所属社区认同感较高,都十分愿意配合社区推进生活垃圾分类相关工作,但受到年龄、精力等客观因素的影响,导致很多愿意参与社区生活垃圾分类的老年人总是难以做好生活垃圾分类。另一方面,城市社区中大多数社区居民文化水平相对较高,他们能较为容易地接受生活垃圾分类知识和理解如何进行生活垃圾分类。一般来说,只要政府和社区做好生活垃圾分类宣传,大多数有认知能力的社区居民都能够知晓并理解如何做好生活垃圾分类,但是实践中往往都是这些有较高认知能力的社区居民并不能形成有效的垃圾分类行为。

既有研究也表明,社区居民参与生活垃圾分类意愿与形成生活垃圾分类行为之间存在明显的差距,当前社区居民虽有了较高的垃圾分类认知,但在垃圾分类行为上仍表现出较低的参与[11]。这一点在武汉市政府推进社区垃圾分类过程中亦是如此,很多社区负责人表示,大量的生活垃圾分类宣传可以在短时间内让社区居民知晓如何进行生活垃圾分类,不少社区居民也表现出较高的生活垃圾分类意愿,但到具体生活垃圾分类实践环节,只有极少部分社区居民能够做好生活垃圾分类。换言之,社区居民的生活垃圾分类认知并没有转化为生活垃圾分类行动意识,从而导致社区居民生活垃圾分类实践中表现出较低的参与意识。一方面,政府和社区在推进生活垃圾分类工作时,忽视了社区居民在参与生活垃圾分类过程中的话语权,导致社区居民通过正式渠道难以充分向政府和社区表达其生活垃圾分类看法;另一方面,这些具有较高生活垃圾分类认知的社区居民,在一定程度上并不认可政府和社区所推行的生活垃圾分类工作,因此在意识上认为政府和社区推行的生活垃圾分类多只是流于形式,也就没有必要在行动上参与社区生活垃圾分类[12]。

三 城市生活垃圾分类的优化路径

城市生活垃圾之所以难分的根源在于分类的垃圾并未得到有效的末端处置,从而引发一系列的源头政策实施困境和居民参与困境。我国城市生活垃圾分类的优化路径首先需要完善垃圾分类运行体系,只有解决末端处置脱节问题,源头分类再配合细化垃圾分类政策内容和转变居民垃圾分类观念,才能在根本上破解当前城市生活垃圾分类实践困境。

(一)完善垃圾分类运行体系,逐步推进源头垃圾分类

很多试点城市政府在推进生活垃圾分类过程中,其城市政府不少官员还未完全地意识到生活垃圾分类收集并不是目的,分类收集是为了更好的处置生活垃圾,末端处置出现问题是导致生活垃圾分类前端收集出现问题的重要因素[13]。国务院办公厅转发国家发展改革委、住房城乡建设部《生活垃圾分类制度实施方案》明确提出,“推进生活垃圾分类要遵循减量化、资源化、无害化原则,加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统”。故而,试点城市政府需要针对垃圾分类末端处置薄弱环节,加大末端处置技术的资金投入,不仅要实现末端处置能力的提升,更要实现末端处置方式的革新,确保源头被分类出来的各类生活垃圾被有效地分类处置。但就实践而言,末端处置能力的提升并非一蹴而就,这就要求试点城市政府在未形成完备的末端处置能力之前,应该逐步推进源头垃圾分类。具体可分为三个阶段推进试点城市生活垃圾分类工作:首先,在城市尚未具备末端处置能力之前,城市政府应将主要精力放在生活垃圾分类宣传教育层面,确保城市居民能够知晓推进生活垃圾分类的重要意义及其作用。其次,在城市具备一定末端处置能力但又不具备处置城市所有分类垃圾能力之前,城市政府应根据既有末端处置能力,有选择地的开展生活垃圾分类试点工作,如可选择基础条件较好的街道和社区按照生活垃圾分类体系稳步推进生活垃圾分类试点工作,并从试点中总结经验,从而为后续全市全面推进生活垃圾分类工作奠定基础。最后,等到城市形成完善的生活垃圾分类运行体系,特别是具备处置城市所有分类垃圾能力之后,城市政府可依托强制生活垃圾分类政策,稳步推进城市全民参与生活垃圾分类。比如,像武汉市一样已经颁布强制生活垃圾分类条例的城市政府,更需要有步骤地落实生活垃圾分类强制政策,确保政策能够得到社区和社区居民的积极响应后,再稳步地推进相应的生活垃圾分类工作举措。

(二)细化垃圾分类政策内容,丰富垃圾分类管理手段

越来越多的试点城市颁布生活垃圾分类强制政策后,如何有效落实这些强制生活垃圾分类政策成为各个试点城市政府面临的重要难题。但已有试点城市强制生活垃圾分类政策难以有效实施的实践困境表明,不仅城市政府对于强制推行生活垃圾分类政策处于停滞不前状态,而且城市居民对于强制生活垃圾分类政策也多处于感知模糊状态,甚至很多城市居民根本不了解城市政府颁布强制生活垃圾分类政策的意义所在[14]。因而,试点城市政府推进强制生活垃圾分类政策的关键在于如何使城市生活垃圾分类从自愿性和鼓励性转变为责任性和约束性,这也就要求试点城市还需进一步细化强制生活垃圾分类政策内容,特别是要逐步完善强制生活垃圾分类政策的配套性政策,确保城市强制生活垃圾分类政策能够切实转化为政府引导社区居民参与生活垃圾分类的重要制度保障。同时,生活垃圾分类的强制推行在很大程度上使得垃圾源头分类、收集运输及末端处置等环节,都需要投入大量的劳动力。为此,政府应当丰富生活垃圾分类管理手段,可逐步推进生活垃圾分类智能化,以形式多样的人工智能技术替代生活垃圾分类各个环节的劳动力,从而全面提升政府生活垃圾分类管理监督能力[15]。比如,武汉市政府探索试运行“互联网+智能垃圾分类”模式,就是人工智能技术应用于生活垃圾分类的重要实践。一方面,以推动居民深度参与生活垃圾分类为目的,应用智能化辅助软件和设备,减少生活垃圾分类收集、运输等过程中的人力成本。另一方面,以实现生活垃圾分类数字化管理为目标,应用数字技术推动政府和社区生活垃圾分类管理精细化。

(三)发挥社会文明引领作用,激发居民自愿分类动力

既有研究表明,营造“全民参与”的邻里氛围,有利于引导居民自愿参与生活垃圾分类[16]。尽管很多试点城市已进入强制分类时代,并且城市政府在生活垃圾分类宣传教育领域投入了大量资金,但社区居民仍存在行动意识匮乏的实践困境,这表明很多城市居民并没有在内心真正认同社区生活垃圾分类工作,特别是很多对生活垃圾分类有较高认知的居民仍不参与社区生活垃圾分类,更能表明社区居民的垃圾分类观念仍未真正深化为生活垃圾分类行为[17]。因而,如何将生活垃圾分类观念内化为城市居民日常行为也就成为城市政府推进源头垃圾分类的重要任务。习近平强调,实行垃圾分类,关系广大人民群众生活环境,关系节约使用资源,也是社会文明水平的一个重要体现。生活垃圾分类成为我国社会文明的重要实践,故而当前试点城市政府引导社区居民参与生活垃圾分类时,可充分发挥社会文明引领作用,倡导居民做好生活垃圾分类就是提升城市社会文明,引领居民以提升社会文明为基准,积极参与生活垃圾分类[18]。因而,要转变城市居民观念,实现由“私域”环境向“公域”环境延展内化。只有随着城市居民环境空间观念的转变,城市居民才会更加重视社区生活垃圾分类,才会更加重视保护社区环境,也只有这样才能实现以生活垃圾分类作为提升社会文明水平的目的。是否做好生活垃圾分类成为检验城市社会文明的重要准则,不仅有助于提升城市居民的生活垃圾分类责任意识,还有助于激发城市居民自愿参与生活垃圾分类的动力,比如,武汉市将生活垃圾分类作为城市社会文明建设的新时尚,将生活垃圾分类推行政策做细做实,不仅使得城市居民将做好生活垃圾分类作为提升个人社会文明修养的重要准则,还使得社区将做好生活垃圾分类作为衡量社区社会文明程度的重要体现。

四 结论与讨论

城市生活垃圾分类逐步进入强制分类时代,城市生活垃圾分类呈现出制度化、体系化的基本发展趋势。但是城市生活垃圾分类实践中还存在诸多困境。比如,武汉市政府在尚未形成完善的生活垃圾分类运行体系之前,特别是生活垃圾分类末端处置能力不足以及处置技术不完善的情况下,仍然大力推进源头生活垃圾分类,致使城市生活垃圾分类陷入进退两难的地步。同时,由于城市生活垃圾分类实践困境根源在于末端不通反推前端,致使强制生活垃圾分类政策难以有效实施,城市政府无法借助科学的管理手段推进垃圾分类实施,进而导致社区居民也无法有序地参与到生活垃圾分类之中。然而,“垃圾围城”环境问题的频频发生,说明我国城市生活垃圾分类进入质变的阶段。

结合武汉市近30年生活垃圾分类试点困境,政府理应继续创新生活垃圾分类举措。首先,需要完善垃圾分类运行体系,着重解决末端处置能力不足以及末端处置技术不完善等难题,从而确保城市生活垃圾分类运行体系畅通无阻。对于尚未具备末端处置能力以及处置技术的试点城市,城市政府应以试点的方式逐步探索生活垃圾分类成功经验。其次,城市生活垃圾分类强制政策的实施困境,要求城市政府不断细化垃圾分类政策内容,逐步完善强制生活垃圾分类政策的配套性政策,进而再借助丰富生活垃圾分类管理手段,有效提升城市生活垃圾分类效率。最后,以社会文明为引领,转变城市居民生活垃圾分类观念,提升城市居民的生活垃圾分类责任意识。因而,城市生活垃圾分类既要不断完善运行体系和重视技术创新,又要关注政府生活垃圾分类管理手段和居民生活垃圾分类行为意识,才能真正构建科学地推进城市生活垃圾分类的优化路径[19]。