竞争性采购装备合同监管创新方法体系之（十七）分类监管法

杨建强 尹中锋 王琢 范志威 马帅宝

【摘要】针对竞争性采购合同竞争择优方式的不同分类，确保系统开展合同监管工作的精准性和有效性，本文提出分类监管法，阐述了其方法背景、设计思路、实施策略、需注意的问题，对创新开展竞争性采购合同监管工作有一定参考价值。

【关键词】装备合同∣监管方法∣分类监管法

一、引言

随着我军装备建设水平的提高，装备采购合同规范性和约束性日益加强。为降低装备采购风险，需要对装备采购合同乙方履行过程进行监管。为深入贯彻新时代军事战略方针，遵循社会主义市场经济规律和武器装备建设规律，2018年建立装备采购合同监管工作运行机制，2022年发布《军队装备采购合同监督管理暂行规定》，从顶层设计上对合同监管工作进行了规范，明确了装备采购合同监管工作相关要求和框架内容。

为提高武器装备采购效益，竞争性采购成为当下首选方式。在竞争性采购机制下，承制单位类型多种多样，采购合同类别多种多样，装备采购合同监管特点也各有不同。为积极适应新体制新职能新使命，作为装备合同监管实施主体，为有效管控合同履约风险，军事代表要大力推动装备采购合同监督管理工作创新，不断提高科学监管水平。

二、竞争性采购装备合同监管创新方法体系简介

针对当前军事代表在竞争性采购装备合同监管工作中存在的问题和难点，经过调研、分析、总结和比较借鉴，课题组紧贴任务实际创造性的提出了15种单项监管方法（追溯历史法、狀态核查法、能力评估法、焦点附加法、动态更替法、多项选择法、节点激励法、联合监管法、负面清单法、告知承诺法、随机抽查法、三方审计法、用户告知法、分步结算法、交叉评价法）和5种系统监管方法（分级监管法、分类监管法、分阶段监管法、分层次监管法、分模式监管法）构建的合同监管创新方法体系，确保了以质量为核心的合同监管工作的创新开展。单项监管方法主要针对合同监管工作具体内容设计，单项运用以解决个体监管问题；系统监管方法则是根据合同监管工作整体情况设计，系统施治以提升整体监管效能。本文介绍系统监管方法之分类监管法。

三、分类监管法的提出背景

我军装备采购主管机关公开发布了一系列关于加强“十四五”期间装备竞争性采购工作的措施要求，装备竞争性采购过程一般如下：在装备采购信息网上发布采购需求公告，经过需求对接、招标规则答疑后，正式进入竞争择优环节，目前采用最多的是公开招标、邀请招标和竞争性谈判，且绝大多数先进行实物技术性能（少部分是技术方案）比测，在技术性能/方案比测的基础上根据报价、售后保障、经营信誉等因素进行综合评价打分，经过现场评标，确定中标单位后签订合同。合同监管主管部门下达监管任务，军事代表启动合同监管工作。课题组对参与竞争性采购较多的承制单位所在区域监管军代室的合同监管工作进行了调研，发现对于经历不同竞争性采购过程的合同监管工作各有特点和难点，从工作针对性的角度，需要从经历不同的竞争性采购过程区分不同的监管工作重点，以达到精准监管和有效监管。

四、分类监管法的设计思路

以往的文章中给出了装备竞争性科研和装备竞争性订购常见的各四种竞争择优方式，也给出了各种方式下合同监管的总体状况。根据竞争择优方式不同，采取不同的监管策略，即为分类监管法。该系统监管方法运用的关键是抓住不同竞争择优方式下的合同监管特点，在满足监管工作共性要求的基础上，针对合同监管工作实践中的重难点问题开展。该系统监管方法基于以往提出的多种单项监管特性方法的组合，给出每种竞争择优方式下的系统监管策略。

五、分级监管法的实施策略

（一）科研方式一

适用情形：竞争择优后确定唯一的中标单位直接签订科研合同。

监管方式：和单一来源合同监管区别不大，传统监管方式，采取共性监管方法即可。

（二）科研方式二

适用情形：竞争择优后确定多家中标单位同时签订科研合同，技术状态要求统型。

监管方式：技术状态统型控制是难点，进度监督问题也较多，可综合采用状态核查+能力评估+联合监管+节点激励法。

（三）科研方式三

适用情形：竞争择优后确定多家中标单位同时签订科研合同或仅签订研制协议，在正式研制阶段多家中标单位也开展全过程竞争，根据竞争结果允许最后淘汰或变更研制合同层级（如由研制系统变为仅研制部分配套）。

监管方式：由于研制阶段有竞争和淘汰，为了保实物性能和进度比赛，承制单位主观能动性较好，但各阶段技术状态变化较大，重点采用状态核查法。

（四）科研方式四

适用情形：竞争择优后确定多家中标单位签订科研合同的同时，又确定一定数量的非中标单位作为跟研单位。

监管方式：由于研制阶段有潜在竞争者，承制单位主观能动性较好，但需做好技术状态统型控制，重点采用联合监管法。

（五）订购方式一

适用情形：新产品竞争择优后先进行科研鉴定再签订购合同。

监管方式：由于实际履行了简化的研制程序，但往往进度紧张，重点采用追溯历史+能力评估+节点激励。

（六）订购方式二

适用情形：新产品竞争择优后先进行技术状态确认再签订购合同。

监管方式：由于未经过规范研制程序，技术状态管理较乱，质量风险大，综合采用追溯历史+能力评估+节点激励+状态核查法。

（七）订购方式三

适用情形：对已鉴定定型产品进行竞争性谈判后直接签订购合同。

监管方式：技术状态稳定固化，但为了竞争性谈判得高分，往往价格报价较低，承诺进度较短，综合采用能力评估+节点激励+三方审计。

（八）订购方式四

适用情形：对军选民用产品竞争择优后稍加改进技术状态确认或成熟货架产品竞争择优后直接签订购合同。

监管方式：产品本身为按民用标准组织生产，往往是货架采购提前投产，综合采用能力评估+告知承诺+随机抽查+分步结算。

六、需要注意的问题

分类监管法是一种系统监管方法和工作策略，核心在于合同监管工作特性规律的实践研究，对不同竞争择优方式下合同监管工作瓶颈难点的把握。文中的分类仅是基于笔者目前调研到的大多数情况的总结，主要是针对科研合同和生产合同的竞争性采购方式，有一定局限性，对于维修、试验、技术服务等合同的不同竞争择优方式尚未包括。随着新的竞争择优方式不断出现，合同监管会遇到新情况新问题，需要继续针对新类别下的采购合同采取新的系统监管策略。系统监管策略可以不拘泥于以往提出的单项监管特性方法，但要确保适应合同监管工作实际，体现出分类施治、分类监管。

七、结论

作为竞争性采购装备合同监管创新方法体系的第二种系统监管方法，分类监管法主要基于竞争择优方式分类思想开展合同监管。此方法通过对竞争择优方式分类，采取不同的监管策略，确保能够精准监管和有效监管，从而提高合同监管质效。

（作者简介：杨建强，高级工程师，主要从事陆军装备合同监管工作）

（作者单位：陆军装备部驻武汉地区军事代表局）