政府投资审计中的工程造价“注水”舞弊及防范对策研究

薛松

【摘要】政府投资审计是国家审计监督体系的重要组成部分，长期以来在保障政府基建资金安全、揭示违法违规行为、提高财政投资绩效等方面发挥了重要作用。工程造价作为政府投资项目相关单位利益博弈的关键点，是审计监督的重点环节。本文通过分析政府投资审计工作中发现的常见的工程造价“注水”舞弊手段、审计方法及成因，以某县各类投资审计发现问题为案例，总结其成因，并从规范行业管理、完善体制机制等角度提出防范对策，促进政府投资项目优质、高效、廉洁、安全。

【关键词】政府投资审计；工程造价“注水”；舞弊手段；防范对策

【基金项目】山东省审计厅至年度重点科研课题研究成果（）。

一、引言

从国家审计角度来说，工程造价审计是指审计人员依法对政府投资项目成本的真实性、合规性、绩效性进行审查、评价并提出建议的过程。近年来，关于工程造价审计的理论研究和实践应用，有力推动了审计治理模式的“迭代升级”。在预、结算工程造价审计方面，白玉富指出了竣工结算审计存在审计时间滞后的问题；张荀等从审计角度总结了施工企业通过虚增工程量、高套定额等手段多计工程造价的行为；邵晓宝等认为预结算审计耗时耗力，难以溯改。在全过程工程造价审计方面，吴昱昊以北京冬奥会建设工程项目为例，阐述了重大工程造价全过程跟踪审计的内容与方法；张爱华分析了工程造价全过程跟踪审计的常见问题，如被审计单位配合积极性不高等。针对新技术在工程造价审计方面的应用也有较多学者关注，如李丽提出了区块链技术在工程造价审计中的应用思路；王雪荣基于“点———线———面”思维，构建大数据工程造价审计平台；曹婷将BIM技术应用在工程设计概算、预算造价、进度款、竣工结算等审计中。随着信息化审计时代的到来，各地审计机关在政府投资审计中正逐步运用计算机技术代替人工比对查找工程造价问题，通过数字化审计方式，取得了审计效能提升的丰硕成果。

工程造价审计是一项复杂的系统性工作，审计效果对经济社会发展具有重要影响。审计人员不仅要掌握扎实的专业知识，还要具备丰富的工作经验，熟悉工程造价“注水”手段并不断优化审计方法，挤出多余“水分”。本文系统总结常见的工程造价“注水”舞弊手段及其审计方法，旨在为审计人员提供经验借鉴，同时可作为计算机审计模型编写的基础，推送工程造价数据分析“神经元”，进而通过综合分析，提出强化工程造价监管的意见建议。

二、常见工程造价舞弊手段

工程造价“注水”指施工单位在追求企业利润最大化目标的驱使下通过舞弊手段虚报工程价款的行为。因为信息不对称、监管漏洞大、违法成本低等原因，大部分政府投资项目不同程度存在工程造价“注水”现象。常见的舞弊手段主要包括：

1.虚增工程量。虚增工程量是最常见的舞弊手段，工程表面已做，实际“缺斤少两”。例如：道路工程中，通过虚增道路长度、混凝土方量等方式多计工程价款；绿化工程中，通过虚增苗木数量、用工数量等方式多计工程价款；土石方工程中，通过虚增开挖方量、支模面积、机械台班工时等方式多计工程价款。

2.虚假签证。施工单位通过编制虚假签证套取工程价款，直接原因是监理单位把关不严，甚至串通实施。例如：在某市政工程中，红豆杉实测数据与签证单记录严重不符，冠幅、胸径均未达到标准，其次，签证单记录的沥青混凝土道路经现场勘察均为水泥混凝土路面。在某桥梁工程中，签证单记录施工现场采用草袋围堰，但影像资料显示为筑土围堰。

3.高套定额。高套定额指施工单位做低标准工作，套用价格高的人、材、机单价或相似单位工程人、材、机消耗量定额达成多计工程价款的目的。例如：基础工程中，“人工挖土方”套用“人工挖基坑”定额，前者定额单价为681.6元/立方米，后者定额单价为1 695.2元/立方米，兩者定额差价达1 013.6元/立方米。

4.以次充好。施工单位用质量差、价格低的材料充当质量优、价格高的材料，低价买进、高价结算。例如：设计要求采用人工级配细石回填基坑，实际采用的却是渣石等廉价材料；或用“新材料”替代正规材料。这种新材料通常上市不久，价格低廉，但建设单位由于各种条件限制，无法进行市场比价，不容易区分档次，给施工单位工程造价“注水”留下了空间。以某民宿工程为例，招标要求使用木地板铺设地面，未明确厂家、规格，施工单位采用合成木地板铺设，但却按照实木地板价格结算，经市场询价后发现价格相差5倍多。

5.重复计算。当工程项目由不同施工单位共同实施时，交接完成部位或跨工种施工部位最容易造成重复计算。例如：楼地面工程在土建工程分项结算后又在装修工程分项中结算。此外，还有临时设施、二次搬运等工程已合同约定按费率取费，但是施工单位在结算时又列项申报工程量等种种手段。

6.虚列成本。施工单位将建设单位承担的费用，比如项目管理费、技术服务费、建设期贷款利息等列入施工成本，在结算书中申报，从而提高工程造价。例如：在某高标准农田建设项目中，建设单位通过招投标确定甲公司作为项目管理公司，但施工单位乙却在结算书中虚列15%管理费用。

7.化整为零。施工单位通过将综合工程子目拆解成多个单一子目，再分别套定额计算费用，从而多计工程造价。例如：在耕地复垦项目中，“土地平整”是一个综合子目，包含土方开挖、运输、回填、地面整平、耕作层松土等内容，以开挖方量或回填方量计算综合单价，但施工单位在编制结算书时，将“土地平整”拆解成土方开挖、土方运输、土方回填、地面整平、耕作层松土分别计算工程造价。

8.只增不减。工程变更后，只增加了新增工程量签证，原标书或合同中的清单子目未被扣除。工程签证单“只增不减”，结算报告在合同价基础上“一边倒”，结算价大幅度突破合同价，很大可能就是未扣除变更后工程量减少部分造价所致。

9.无中生有。无中生有容易出现在隐蔽工程中，尤其是“形式监理”项目。施工单位利用某些分项工程的隐蔽性做文章，将实际没有施工的内容在工程结算书中堂而皇之列支，企图蒙混过关。例如：在某装修工程中，施工单位虚列细木板基层、不锈钢包柱、双层钢筋网等，总计造价约25万元。

10.背离合同。通常施工合同会明确约定结算方式，但实施过程中，施工单位会以各种理由，提出变更和索赔，从而造成工程造价增加。例如：在某棚户区改造项目中，投标书商务条款约定降温费用包含在混凝土浇筑子项单价中，但施工单位编制结算书时却将混凝土冷却费单列结算，违背合同增加工程造价。

11.转嫁风险。施工单位如期提供合格的建筑产品是其应尽义务，但部分施工单位忽略行业法律法规，将应由自身承担的风险全部或部分转嫁给建设单位。例如：由于施工单位施工工艺不合规，造成主体完工后维修期内出现大量超宽度裂缝，施工单位将质量鉴定、工程维修等费用列入结算，用以补偿自身修复裂缝费用。

12.巧立名目。施工单位以压缩工期、不可抗力为理由，在编制结算书中设立各种收费名目，从而达到索要高价的目的。例如：在某医院门诊楼项目结算申报书中发现，施工单位不合理申请赶工费18万，疫情误工费10万。

三、工程造价审计常用方法

1.询问法。通过询问工程项目的各方相关人员，证实工程量真实性的最直接方法。也可以询问群众，从侧面印证工程实际完成情况。例如：在学校食堂装修工程结算审计中，通过向在校师生了解到食堂一直在运营，侧面印证食堂地面未进行地板铺装，而施工单位虚列瓷砖地面铺装工程，虚增造价约12万元。

2.合同跟踪检查法。检查施工合同、分包协议等约定的工期、工程内容、进度付款、质量保证、违约责任等事项是否明确，并跟踪条款执行情况。例如：工程项目约定竣工结算后拨付全部工程款，但工程项目尚未竣工结算，建设单位就全额支付。

3.看图比对法。勘察现场时查看施工图纸，比对设计工程量与实际施工工程量。例如：在道路工程项目中，经现场比对施工图发现，图纸上20mm碎石垫层未施工，但结算书中综合单价仍按照投标书计取。

4.实地勘测法。对照结算报告、施工图纸等资料，实地测量容易高估冒算的工程量，例如木地板面积、绿化面积、设备数量、混凝土强度、土石方量等。对于隐蔽工程，在高度质疑并掌握一定证据情况下，可以开挖取芯验明真伪，俗称“开挖法”。

5.重复计算法。审计人员运用造价软件对单项工程进行建模计算工程量，与结算工程量进行比对，从而找到高估冒算的部分。

6.市场调研法。通过询价等方式了解设备材料的市场价格，关注偏离市场价计费问题。例如：在某老旧小区改造工程中，经现场勘察发现壁挂灯构造简单，无生产厂家、保质期、合格证，经市场询价发现该类节能灯单价普遍在200元左右，但施工单位安装的壁挂太阳能按照880元/个结算，偏离市场价3倍多。

7.投入产出率分析法。分析工程项目投入的人材机消耗量和实际完成的工程量是否匹配。例如：在土方开挖工程中，施工单位租赁的220型号挖掘机每小时开挖量約为180m3，租金1 500元/天（每天工作8小时），油耗20L/小时，施工方租赁50天的挖方工程量理论应为72 000m3，但该工程项目实际土方开挖方量仅为理论值的1/10，同时，审计人员通过车牌号调取了该设备加油数据，发现油耗也远远未达到理论值（20×8×50=8 000L）。通过投入产出率分析，深入揭示了该土方开挖工程虚增机械费的违法行为。

8.对比分析法。比对各类工程资料，相互验证和复核工程量真实性的手段。例如：将施工日志记录的机械设备使用情况与机械设备进出场登记表、造价文件比对，交叉复核机械费的真实性。

9.分组法。将工程量相同或相近，或具有某种数学关系的分项工程编为一组，通过计算组内某一分项工程量便可以推算出其他分项工程的工程量。例如：将挖土方、基础垫层、砌基础、回填土、余土外运等分项工程编为一个组，其数量关系为“回填土=挖土方-余土外运”“余土外运=砌基础+垫层”，因此，审计人员只要计算挖土和垫层基础砌筑工程量，其他的分项工程量便可以通过以上数量关系计算得到。

四、工程造价“注水”成因及防范对策

1.打破信息不对称，推动监督协同

当前，财政、住建、审计等部门对政府投资项目均有审批、管理、监督的职能，且很多监管部门已建立信息化监管平台，但这些平台尚未实现互联互通，数据信息没有实现共享共用，打破政府投资项目各部门监管的信息“屏障”，构建协同一体化监管网络，要充分发挥大数据优势，完善信息共享配置，使政府投资项目立项、规划、设计、施工、造价、验收、执法检查等信息集中于统一平台中，最终实现政府投资项目信息全过程、全链条、全方位互联互通。此外，还需要不断完善协作共享体制机制，打通各类监督，围绕政府投资项目监管，聚焦工程造价“注水”问题，形成监督合力。

2.健全内审机制，强化自身“免疫”功能

内部审计监督不到位也是造成工程造价“注水”的重要原因。部分政府投资项目存在建设单位当“甩手掌柜”情况。未批先建、未招先建、合同管理混乱、投资超概算、随意变更、虚假验收、长期不结算等问题仍然存在，为施工单位工程造价“注水”提供了可乘之机。政府投资项目集中、财政资金密集、国有资产资源富集的企事业单位要强化内部审计监督职能，强化政府投资项目工程造价审核，并对其年度内部审计工作计划与同级审计机关审计计划衔接。同时，将内部审计报告、整改情况报告及时报送审计机关，与审计机关共同监督政府投资项目工程造价的真实性、合规性、绩效性。审计机关要适时邀请内部审计人员参与政府投资审计项目，提升内部审计人员专业素养，强化建设单位自身“免疫”功能。

3.严明合同责任，提高监理服务质量

工程监理担负着监督工程建设质量、安全、计量的重要职责。但部分监理单位严重失职渎职，存在监理人员长期不在施工现场、监理日志照搬施工日志、隐蔽工程不旁观、签证不复核、进度不实报等问题，为工程造价“注水”大开方便之门。另外，造价咨询机构质量参差不齐，有的造价人员职业操守和专业素养不够，违背行业计价规范一味服从委托方，将低价材料以高价确认，将简单程序按照复杂程序记录，甚至“闭门造车”，仅以施工图纸确认工程量，将未施工的内容列入结算书中，直接导致工程造价不实。政府投资项目建设单位要加强对监理、造价、检测等第三方单位服务质量的监督，督促社会中介机构牢固树立“契约”精神，严格落实合同责任，提高服务质量。

4.建立失信“黑名单”，增加违法成本

目前，很多施工单位存在“造价多报、审出就减、审不出就赚”的侥幸心理，肆意“注水”，其主要原因在于违法成本低、追责问责难。为提高施工单位、相关中介机构恶意“注水”等失信行为成本，建议相关行业主管部门结合社会中介机构库管理和建筑行业诚信信息库建设，建立政府投资项目不良行为记录“黑名单”，对施工单位故意虚报工程量、监理单位不履职尽责、造价监督机构审核把关不严等行为，考虑将责任单位纳入失信名单，构建“一处失信、处处受限”的联合惩戒机制。

5.升级智慧“数脑”，赋能造价审计

新时代审计发展战略是以大数据、区块链、RPA、云计算、“3S”等新技术应用为核心的信息化、智慧化、现代化审计。审计部门应加强政府投资审计信息化建设，高效破解造价审计人少任务重难题。例如：山东省审计厅强化顶层设计，通过BIM数智技术接合审计业务逻辑，打造在线化、数字化、智能化的政府投资审计信息化平台，为审计“免疫系统”注入科技强审。莒县审计局创新基层应用，基于全省政府投资审计信息化平台，将BIM技术与政府投资审计深度融合，建成以BIM技术为纽带、以数据资源管理为基础、以信息化审计机制为核心、以专业人才队伍为保障的“BIM+投资审计”工作体系，实现造价工程审计质量变革、效率变革、动力变革。

五、结束语

工程造价是政府投资项目的关键环节，也是政府投资审计的重要内容。工程造价“注水”现象屡禁不止，造假手段层出不穷。审计人员要根据工程特点选用合适的方法，提高审计效率，保证审计质量。治理工程造价“注水”行为，不仅需要审计部门加大审计监督力度，更需要相关部门单位勠力同心，形成监管“一盘棋”，共同推动政府投资项目健康发展。

········参考文献·····················

[1]白玉富.地铁建设工程竣工结算审计的问题及应对措施[J].建筑经济，2020，（9）：64-66.

[2]張荀，李涛，吴涛.工程造价“注水”的审计诊断[J].审计月刊，2020，（12）：34-35.

[3]邵晓宝，黄飒.水利工程造价的预结算审计存在的问题及对策[J].价值工程，2020，39（13）：29-30.

[4]吴昱昊.重大公共工程跟踪审计方法与思路分析[J].中国注册会计师，2019，（9）：88-90.

（作者单位：山东省日照市莒县审计局）