基于审计视角对投资项目“暂估价”的探析

陈勋

近年来，各地政府投资项目专业种类众多，涉及面广，出现了各种特殊设计和功能需求，故而在预算编制及评审阶段，建设单位和财政部门无法确定这些特殊建筑装饰材料、设备、专业工程的价格。通常的做法是将现阶段无法确定的材料、设备价格以材料暂估价或设备暂估价的形式列入预算费用，设计深度不够的专业工程以专业工程暂估价的形式列入預算费用，保证项目费用不漏项。而审计部门在开展项目审计时，不可避免地会遇到暂估价结算价格出现争议的情况，笔者下面就近些年审计工作中发现暂估价项目存在的问题及审计思路进行探讨。

一、暂估价的定义

住建部发布实施的《2013工程量清单计价规范》GB50500-2013中明确，暂估价是指招标人在工程量清单中提供的用于必然发生但暂时不能确定价格的材料、工程设备的单价以及专业工程的金额。材料、设备以及专业工程属于依法必须招标的，以二次招标价格作为依据取代暂估价来调整合同价款。不属于依法必须招标的，由承包人按照合同约定采购，经发包人确定后以此作为依据取代暂估价，调整合同价款。

二、暂估价在招标、管理、结算阶段存在的主要问题

1.招投标阶段

（1）暂估价项目设置较随意，设置金额占比过高。政府投资项目涉及专业众多，而各地造价站编制的工程造价信息仅仅涵盖了部分主要材料价格，其他很多特殊的、或不常用的建筑装饰材料和设备都没有统一的价格来源。这就导致建设单位编制预算、财政部门及其委托的中介机构在进行预算评审时，只能将这些无法确定价格的材料、设备及专业工程全部列入暂估价项目。有的评审人员为了规避自身评审风险，将一些有外部价格参考依据的材料和设备也通通列入暂估价。近年来，笔者参与的投资项目审计中就发现有的单位在编制预算和评审时，直接将门窗、EPS线条、窗帘等常规项目列入暂估价，部分项目暂估价金额占工程总造价比例高达90%。这些做法加大了建设单位在项目建设阶段对工程造价的管理成本和管控难度，也容易导致在竣工结算阶段出现价格争议。

（2）对暂估价项目的结算方式未在合同明确约定。有的建设单位专业性不强，与施工单位签订的合同条款中，一般都没有涉及材料、设备及专业工程暂估价转化为结算价的流程规定，这就导致暂估价项目在竣工结算阶段的不确定性。甚至有的施工单位会利用合同漏洞，在项目建设过程中，故意不向建设单位申请对暂估价项目价格进行认定，以至于到了结算阶段的暂估价仍然是不确定的价格，不利于建设单位对工程成本的管控。

2.建设管理阶段

（1）大额暂估价项目未经招标确定价格。暂估价项目在预算中常以材料、设备暂估价和专业工程暂估价的形式出现，从总体上看，单项暂估价项目预算总价超过法定金额标准时，按照现行的《招标投标法》，需要进行二次招标，但建设单位和施工单位在实施过程中，由于项目工期的限制，来不及去另行招标，通常情况下，由施工单位直接实施采购，这种行为不符合《招标投标法》的相关规定，暂估价项目没有经过市场的充分竞争，也不利于建设单位对暂估价项目价格的控制。

（2）暂估价项目设置过多可能引起频繁认价，从而增加管理成本。预算设置过多的暂估价项目，使得建设单位在项目实施期间的认价工作成为经常性的工作，这需要投入大量的人、财、物等资源，从而直接增加项目管理成本，对整个项目工期也会产生不利影响。而对于施工单位来说，通过暂估价项目确定的各个分包单位，其作为总承包单位需要对整个项目进行协调管理，也要对分包单位的质量问题负连带责任，所以总承包施工单位会向建设单位主张暂估价项目的管理费和利润，但由于事先未在合同中约定，很难得到建设单位的认同。

3.竣工结算阶段

（1）暂估价项目结算无依据，价格认定存在争议。笔者审计中发现，有的建设单位签订的施工合同未约定暂估价项目结算方法，有的建设单位在实施过程中未严格按照合同约定的结算方法办理暂估价项目认价手续。还有的施工单位为赚取暂估价项目利润，故意不主动申请办理认价手续。在未获取暂估价项目价格认定材料的情况下，审计单位无法认可其结算价格，最终审核认定价格可能会与施工单位结算价格出入较大，导致最后竣工结算价格形成争议。

（2）竣工结算办理时间滞后，暂估价项目价格认定难。大型项目竣工验收后，施工单位往往不能及时向建设单位提交竣工结算资料，而审计单位实施项目审计时，已经相隔数年，价格在这期间可能会出现较大的变化，审核认定的暂估价的价格只能体现审计期间的市场行情。这些价格有的是利用线上的第三方网络平台出具的询价报告，有的是电话向供应商进行口头询价，还有的是直接到实体店获取的书面报价。通过这些方式获取到的价格，由于询价时间并非实际施工期间，所以并不能完全体现施工期间真实的价格情况，认定价格的真实性和准确性仍然值得商榷。

三、暂估价结算审计思路

1.重点加强对暂估价形成阶段的审计监督

（1）招投标阶段，是形成暂估价项目并计入预算造价的唯一路径。审计人员在进行项目审计时，首先要对建设单位编制的预算和财政部门出具的预算评审报告的内容进行必要性复核，将暂估价涉及的全部项目及其金额进行汇总分析，同时逐个检查列为暂估价的材料、设备和专业工程是否合理。重点关注是否存在随意设置暂估价的情况，如将工程造价信息已有参考价格的材料和设备，或将有详细明确设计的专业工程列入暂估价项目。还要关注暂估价金额占整个工程造价的比例，通常情况下暂估价金额所占工程造价比例通常为10%到20%，最高不超过30%，统计分析是否存在暂估价项目超常列入的情况，对于超常规的项目应重点进行审计。

（2）合同签订阶段，是约定暂估价项目如何确定结算条款的法定途径。审计人员在审前调查期间前往项目所在地招标办调取备案留底的施工合同，避免出现发承包双方篡改原始施工合同中的暂估价结算条款。重点关注施工合同对暂估价认定的流程，审核发承包双方是否履行了各自职责，分析暂估价项目未能认定价格的原因。对于跟踪审计项目发现的上述问题，审计部门应及时提出审计建议，帮助建设单位和施工单位立行立改，避免出现暂估价项目无结算依据的情况。

2.关注暂估价管理阶段发承包双方职责的履行情况

建设管理阶段，是发承包双方将暂估价项目转化结算价的关键实施期。依据《2013工程量清单计价规范》GB50500-2013第9.9.1“发包人在招标工程量清单中给定暂估价的材料、工程设备属于依法必须招标的，应由发承包双方以招标的方式选择供应商，确定价格，并应以此为依据取代暂估价，调整合同价款”和第9.9.4“发包人在招标工程量清单中给定暂估价的专业工程，依法必须招标的，应当由发承包双方依法组织招标选择专业分包人，并接受有管辖权的建设工程招标投标管理机构的监督”的规定，结合《工程建设项目招标范围和规模标准规定》第七条“各类工程建设项目，包括重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元人民币以上的，必须进行招标”的规定。笔者认为应重点关注是否存在暂估价材料、设备、专业工程金额达到200万元未经招投标的情况，审计招投标程序是否合规。关注未经招标的暂估价项目价格是否得到建设单位的认可，认定的价格是否经济、合理。还要关注建设单位的工程成本账务，审核暂估价项目在认价的过程中是否存在增加项目管理成本的情况，是否对项目工期造成了延误。

3.核查暂估价结算项目价格的真实性、合理性

竣工结算阶段，是发承包双方确认暂估价项目价格的最终环节，由建设单位委托的中介机构出具的审核报告确认结算价格。审计人员调阅结算审核报告时，应重点关注暂估价项目是否按照合同约定条款进行了结算。对比分析预算和结算的暂估价项目价格，检查是否存在两项价格完全一致的情况，如有则需进一步检查中介机构是否未对暂估价项目进行审核，直接将预算暂估价项目价格确定为结算价格。还需要关注暂估价项目价格认定的真实性，尤其是对结算时间与施工时间相差较大的项目，可以借用周边地市信息价格和类似工程指标价格，来鉴别暂估价项目结算价格有无高估冒算的情况。审计中对暂估价项目价格的认定也要体现合理性，既要考虑施工单位的实际成本，也要考虑其合理的管理费和利润。

总的来说，审计部门在对暂估价项目进行审计时，要重点关注是否存在发承包单位随意设置暂估价，大额暂估价项目未经招标确定价格，暂估价项目设置过多增加管理成本，暂估价项目结算无依据、价格认定存在争议等问题。审计人员在具体实施审计时，要重点加强对暂估价形成阶段的審计监督，关注暂估价管理阶段发承包双方职责的履行情况，核查暂估价结算项目价格的真实性、合理性。通过上述审计举措，帮助建设单位切实提高项目管理水平，节约财政资金。

（作者单位：南昌市东湖区投资审计事务中心）