大湾区背景下港澳加速融入国家发展大局的制度理路

刘向东，余梓健

（广东工业大学 法学院，广东 广州 510520）

党的二十大报告指出，推进粤港澳大湾区建设，支持香港、澳门更好融入国家发展大局，为实现中华民族伟大复兴更好发挥作用［1］。港澳加速融入国家发展大局，是当前和下一个时期实现自身更好发展、推动“一国两制”行稳致远的必由之路。粤港澳大湾区建设是港澳加速融入国家发展大局的一大契机。2019 年2 月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》指出，粤港澳大湾区为港澳经济社会发展以及港澳同胞到内地发展提供更多机会，有利于保持港澳长期繁荣稳定［2］。伴随中国特色社会主义进入新时代，在高起点上推动港澳借助国家大势实现更好发展，必须要有“新招”。同时，经历经济衰退与疫情冲击的港澳正亟需重拾行动力，依托其自身优势充分拓空间、解难题，并服务于粤港澳大湾区建设需要。但必须看到的是，在建设全国统一大市场背景下，“一国两制三法域”衍生的规则衔接难题仍待破解，粤港澳协同发展面临利益冲突，港澳居民身份的“境外性”更不利国家长远发展。基于此，有关部门可从联通、贯通、融通三个维度编制内地与港澳的规则衔接清单，构筑粤港澳大湾区府际协调机制，并完善国家治理体系来消除国民身份差异，进而提升粤港澳大湾区在国家经济发展和对外开放中的支撑引领作用，加速推进港澳融入国家发展大局。

1 港澳融入国家发展大局的制度理性

长期以来，囿于制度、资源禀赋和历史文化等因素，港澳存在发展空间不足、经济结构失衡、分配问题突出等深层次难题，加之香港“占中”“修例风波”引发的社会后遗症以及澳门经济多元化转型不畅，使得港澳未来社会发展的“下半场”方向变得更为扑朔迷离。对此，港澳充分利用自身优势融入国家发展大局，成为解决深层次发展难题的必选项。

1）微观视角：疫情后经济社会重建与发展的迫切需要。

作为高度开放的外向型经济体，新冠疫情对港澳的经济社会发展的冲击是毁灭性的。数据显示，香港2020 年实质GDP 下跌6.1%［3］，是有详细记录数值以来的“最大年度跌幅”。受第五波疫情冲击，香港大学预计香港2022 年全年经济下跌0.6%，经济发展几乎处于停滞状态［4］。澳门的经济发展亦处于深度衰退状态，数据显示2020 年实质GDP 暴跌54.1%，仅微高于2009 年水平［5］。迈向后疫情时代，内地、香港与澳门即将实现常态化通关，港澳亟需以此为契机恢复与内地经济深度融合的本来面貌，加快融入粤港澳大湾区建设推动港澳经济复苏，重建经济社会。

2）中观视角：港澳解决深层次发展难题的必由之路。

港澳回归后继续保持繁荣稳定、取得长足进步，印证“一国两制”制度的旺盛生命力。但港澳也存在深层次的发展难题，是中央政府高度关注、特区政府想方设法解决的治理困局。《2020 年香港贫穷情况报告》指出，香港贫穷人口上升至165.3万，即平均每四人中就有一个为贫穷居民，而青年的贫穷率更达到近年来的峰值15.6%［6］。这与香港、澳门对外一贯给人的发达繁荣印象形成鲜明对比，反映出港澳贫富差距问题日益凸显。港澳人口密度大、土地供应遭受政治阻力，短时期内难以增加房屋（公屋）供应，是香港近年来政治冲突明显暴露出来的，是港澳“高度自治”下无法避免且无力解决的［7］。香港以服务业、房地产业为主的经济结构，在取得耀眼发展成绩的同时也制约着香港其他产业的发展。香港曾尝试扶持科创产业，但因产学研成果转化长期不畅而导致企业规模无法形成。澳门与香港类似且更为单一，以博彩业为主的经济结构面临适度多元化转型不畅的尴尬境地。大批澳门青年不得已流向博彩行业，难以实现经济体的可持续发展［8］。融入国家发展大局，可为内地解决深层次难题提供新思路。经济形势长期向好的内地市场，为港澳同胞提供大量的就业机会，同时一揽子针对港澳同胞的福利清单与津贴补助更提升他们走进内地的信心，纾缓港澳的人口承载压力和就业压力。同时，大湾区建设语境下，人员、商品、资金、信息等要素跨境流动更加便利，港澳可充分发掘自身经济优势，激活新兴产业、关键产业，更好地探索发展多元综合经济模式。

3）宏观视角：粤港澳大湾区推进建设的强烈吁求。

习近平总书记强调：“在新时代国家改革开放进程中，香港、澳门仍然具有特殊地位和独特优势，仍然可以发挥不可替代的作用。”［8］在支持港澳融入国家发展大局的新时代语境下，大湾区如何更好地把握“国家所需、港澳所长”原则，是关系到高质量建设成败的关键所在。粤港澳大湾区加快建设国际一流湾区和世界级城市群，必须充分发挥港澳特区的“长处”，与珠三角地区实现优势互补以持续提供动能。对内，伴随港珠澳大桥、深中通道等重大交通工程的陆续建成，大湾区交通网逐渐完善，不断便利内部经济贸易往来。对外，香港巩固全球第四大国际金融中心和最大离岸人民币中心的地位；澳门搭建我国中葡经贸合作平台，成为我国与拉丁美洲等葡语系国家间合作交流的重要桥梁。具以观之，港澳拥有大湾区内较长的海岸线，是“丝绸之路经济带”“21 世纪海上丝绸之路”的交叉点。全球排名第五的香港港和珠三角九市相关港口（如深圳港、黄埔港）共同形成较大的港口和机场群，其贸易可以充分辐射至“一带一路”沿线各国，成为国家面向东南亚乃至全世界的重要交通枢纽。此外，港澳还拥有世界一流的大学和研究机构、与国际接轨的专业人才培养环境，且对海外知识产权引进具备制度优势。内地各城市之间科技创新要素资源存在相互竞争的态势，而港澳能凭借其相对优势促进大湾区科技创新深度合作，推动大湾区科技协同创新迈向新的高度。

2 港澳融入国家发展大局面临的主要困境

1）规则衔接困难重重。

生产要素高效便捷流动，是推动港澳融入国家发展大局的关键所在。事实上，规则衔接与要素流动是“里”和“表”的关系，基本逻辑是只要规则衔接顺畅，生产要素有序流动将不成问题［9］。然而，内地与港澳法律制度差异导致规则不衔接、不对接，生产要素跨境顺畅流动一直未能完全实现，业已成为港澳融入国家发展大局面临的最大挑战。内地与港澳分属不同法域，内地为具有浓厚大陆法色彩的社会主义法系，香港为沿袭英美法系的法律传统，澳门以当地习惯的民间规则为内涵，同时沿袭大陆法系的特点［10］。“三法系三法域”格局决定立法权、执法权和司法权均相互独立。在立法权上，大湾区内中央立法、地方立法与港澳自行立法、经济特区立法并存；在执法权上，粤港澳政府均有行政管理权，但在公共卫生、环境治理、海关税务、经济活动等行政领域的管理制度、执法标准、执法程序方面存在巨大差异；在司法权上，广东省是内地普通行政区，港澳则是特别行政区，拥有相对独立的司法权、终审权［11］。加之港澳与珠三角九市地区发展水平存在差异，更加深了规则衔接的鸿沟。从大湾区各城市的经济基础而言，穗深港澳四市作为粤港澳大湾区的中心城市，其经济基础相较其余地市更强，各地市制定的规则因地制宜、相对独立，更加重了与港澳规则的衔接负担。

应当强调，规则本身没有绝对的优劣之分，内地与港澳都有一套行之有效的规范体系，但基于港澳融入国家发展大局的通盘考虑，应通过机制优化实现不同规则“割据”局面下的资源要素便捷流动。

2）区际利益分配失衡。

区际利益是一切区域合作行为产生和发展的基础［12］。粤港澳政府正是基于“理性经济人”的考量，不惜举全域之力高质量建设粤港澳大湾区，但难以要求城市主体放弃自身利益最大化而追求整体利益最大化。相反，粤港澳之间若缺乏恰当的区际利益分配与协调机制，极易陷入区域合作的“囚徒困境”，难以实现大湾区发展的“帕累托最优”［13］。

一是港深穗利益协调问题突出。受到地理因素、历史因素、政策因素等影响，港深穗三地之间的经济沟通交易水平不平衡，区际利益分配有待进一步协调。就港口集装箱吞吐量而言，数据显示，2020年广州港为2 350.53 万箱，深圳港为2 655 万箱，而香港港为1 796.9 万箱。反观2011 年的港口集装箱吞吐量数据，深圳港为2 257 万箱，广州港为1 425.04万箱，而香港港为2 438.4 万箱［14］。不难看出，伴随深圳港和广州港的崛起，大湾区内港口之间的竞争越发激烈，而作为老牌国际航运中心的香港在全球港口集装箱吞吐量排名一路下滑，加快整合步伐刻不容缓。再以金融业为例，2022 年9 月发布的第32 期全球金融中心指数（GFCI）显示，香港金融中心城市综合竞争力排名为全球第4 位，深圳为第9位，广州为第25 位，且深圳金融业发展水平排名高于香港四位［15］。而2012 年9 月发布的第12 期GFCI显示，香港金融中心城市综合竞争力排名为全球第3位，深圳为第32 位，广州则未显示在榜单上［16］。从中可以看出，近十年的金融业发展实现由香港单中心向港深穗三极演化，成为我国乃至全球罕见的金融中心城市密集度极高的地区。这也带来了港深穗金融业错位发展的命题，必须避免资源错配、重复建设。

二是府际发展规划视角狭隘。一方面，现阶段粤港澳三地的府际发展规划缺乏国内法依据，现有的指导性文件缺乏按照《立法法》设置的法律授权，缺乏宪法依据［17］。换言之，顶层设计的缺位导致府际合作协议缺乏规范性和强制力，对于有损社会公共利益的府际合作协议缺乏规制，也缺乏强有力的机构部门介入协调，导致相关发展规划陷入社会舆论的非议中。另一方面，区域发展中地方政府间形成了以经济发展绩效为基础的“政治锦标赛”竞争模式，这种竞争模式容易导致地方政府受到利益集团的影响，引发区域利益分配失衡等问题［18］。实践中，政府部分规划片面从自身利益出发，未能宏观地将大湾区规划、国家发展大局等因素纳入考量。例如，珠海横琴是助力澳门融入国家发展大局的重点规划区域。据统计，截至2021 年8 月，横琴累计注册企业超过5.5 万家［19］；截至2022 年9 月，横琴累计注册澳资企业总数超5 000 家［20］。然而横琴内注册了不少“空壳公司”，原因在于横琴的减税政策和珠海市对在横琴进行商事登记所提供的便利，“空壳公司”的大量产生，一定程度上扰乱了当地的市场经营秩序。又如，香港北部都会区是激活香港融入国家发展大局的重点项目，但香港特区政府将垃圾填埋场设置在打鼓岭，靠近深港边界，以至于垃圾填埋场产生的气体影响到相邻的深圳市罗湖区，甚至在罗湖区的某些高层居民住宅可以直接观望到该填埋场。在香港沙岭“超级殡葬城”项目得到解决后，打鼓岭垃圾填埋场则再次引发深圳民众的强烈不满。

3）三地三种身份差异。

港澳回归后，国家治理实践中有意识地区分港澳居民与内地居民，强化着港澳的身份差异，并形成了诸多领域上不平等乃至特权（超国民待遇）、歧视（低国民待遇）等现象。这既不利于港澳居民国家意识的增强，亦不利于内地居民与港澳居民的和谐相处，并最终妨害着港澳融入国家发展大局。

一是港澳的特别行政区地位被过分强调，无形强化差异。在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国涉外民事关系法律适用法〉若干问题的解释（一）》中将“涉外”解释为“中华人民共和国”领域外，实践中往往将港、澳、台视作境外，按照国际法有关规定开展工作。例如，内地居民与港澳居民办理结婚登记时，男女双方应共同到内地居民常住户口所在地的婚姻登记机关办理登记，而不能到港澳方办理登记。同时，在针对港澳居民的治理实践中，也存在明确的区别对待。例如，中国的机场关口划分出内地与境外（含港澳台）两条通道，对港澳居民参照外国人进行管理，产生视作“境外人士”的不适观感，潜移默化地强化身份差异。加之港澳特区政府还拥有发放（永久性）居民身份证、护照等证件的权力，更形塑了中国公民身份认证制度的“复合结构”，港澳居民的境外人士身份仍未得到彻底解决。

二是内地对涉港澳交流合作的审批程序繁琐，人为增添融合障碍。例如，就粤港澳三地访学交流而言，对比香港与澳门之间、港澳对内地的简便访学手续，内地邀请港澳专家学者开展访学交流时，往往需要提交种类多样、内容复杂的证明材料以应对严格的政治特别审查，并须经过港澳部门、外事部门乃至统战部门等多部委的层层报批。手续繁琐、流程复杂、时间成本高昂等，往往是内地高校、科研院所开展涉港澳交流合作的最直接感受。基于身份差异衍生的一系列审批程序，恰恰印证了当前的国家治理实践仍未将实现内地与港澳实质平等纳为基本理念。

三是内地对港澳单向度开放造成公共服务差距，强化特权观感。港澳回归以来，内地出台了一揽子针对港澳同胞的福利清单与津贴补助，但过度的政策优待使得港澳居民的待遇远高于内地居民，形塑着公共服务的“二元模式”，强化身为港澳居民的特殊性，却弱化同为中国公民的一般性。例如2019年3 月，财政部连同国家税务总局发布《关于粤港澳大湾区个人所得税优惠政策的通知》，针对符合条件的港澳来粤工作的居民给予财政补贴，且该项补贴免征个人所得税［21］。再如，教育部联合外交部等部委，出台了普通高等学校联合招收华侨港澳台学生的相关制度，相关考试难度与分数线较低，内地可录取的高校涵盖除国防科技大学外的所有985高校，无疑为港澳学生赴内地一流高校学习开辟出“快车道”。

3 推动港澳融入国家发展大局的对策建议

1）编制层次分明、体系完整的规则衔接清单。

内地与港澳的规则体系体量庞大、构造要素错综复杂。宜以大湾区为平台，通过分门别类地明确哪些规则可以衔接、应当衔接以及以何种方式和进度推进全方面衔接。申言之，可从联通、贯通、融通三个维度以及城市管理、营商环境、通关规则、国际投资贸易规则、科技创新规则、金融规则、社会保障、职（执）业资格认证、教育合作、医疗卫生十个面向编制内地与港澳规则衔接清单，包括差异性规则对照清单和规则衔接方向清单，清晰而相对全面地呈现构造图景推进衔接，为把“规则之异”转变为“规则之利”指明方向。

对于“联通性规则”，关键路径在于趋同，即将三地差异性较小的规则通过趋同方式实现衔接。趋同的模式有三种，一是内地的规则向港澳靠拢，二是港澳的规则向内地靠拢，三是内地和港澳都改造各自的规则向第三方规则靠拢［22］。至于选择何种趋同模式取决于需被趋同的规则如何更能平衡港澳与内地的利益，更有利于港澳融入国家发展大局，即趋同的标准应“就高不就低”。例如，针对内地与港澳税收制度的差异导致税制不协调不公平的问题，可以基于我国减税降负、营造良好营商环境的大背景下充分借鉴港澳简单高效的税收制度，主要针对所得财产进行征税［23］。对此，可以粤港澳大湾区建设为契机，在大湾区范围内实现税制的趋同，以此促进港澳企业来粤投资，促进大湾区市场一体化建设。

对于“贯通性规则”，关键路径在于创新，即在粤港澳各自规则的基础上制定可适用于大湾区的创新性规则。“贯通性规则”与“联通性规则”既有相似却又有不同，虽然二者都强调规则的协同衔接，但其更侧重于取内地与港澳的规则所长和实践经验来进行创新。例如，在粤港澳大湾区市场一体化建设中，由于港澳现行制度相比内地更强调个人隐私保护，对于市场主体身份信息的共享存在较大的限制，致使各地市各部门间的“数据孤岛”难以破除［24］。我国内地社会信用体系自1999 年就开始构建，并持续快速推进。港澳信用体系建设已积累了成熟丰富的经验，构建了以市场为主导的信用风险管理体系［25］。基于此，粤港澳三地可以创新搭建信用信息共享平台，培育和推进跨境信用服务市场，同时对平台上的信息进行严格加密，进而架构大湾区信用监管法律体系，建立有效的信用评价和风险防范机制，打通港澳与内地信息壁垒，推进粤港澳大湾区市场一体化建设。

对于“融通性规则”，关键路径在于互认，即粤港澳三地无法在短期内趋同的规则可通过互认的方式实现衔接。“融通性规则”是“贯通性规则”与“联通性规则”的补充，是规则衔接清单中的兜底性规则。例如，知识产权的地域性使得其效力仅在该国家或地区内具有约束力，加之粤港澳三法域的限制，更加深了港澳与内地知识产权流通的鸿沟。基于内地与港澳现有的法律冲突而言，采用规则趋同或创新的方式进行规则衔接难度较大，而采取知识产权互认的方式是消除粤港澳三地知识产权制度冲突的最优解。对此，粤港澳三地可基于CEPA 框架下签订新的知识产权协议，确认在粤港澳任一地点获得知识产权后，另外两地对该知识产权也予以承认与保护。

2）构筑府际利益分享与补偿机制。

推动港澳加速融入国家发展大局，须清晰认知与深刻把握利益平衡的治理规律，立足“一国两制”创设更加灵活的协调机制安排，以降低府际竞争带来的高昂成本，并分享合作衍生的诸多红利。据此，必须构筑区际利益分享与补偿机制，以共同愿景处理好区域竞争与合作的内在张力。粤港澳大湾区建设领导小组作为中央层面的决策组织，承担着统筹协调大湾区建设中政策实施、项目安排、体制机制创新、平台建设等方面的重大责任，肩负促进港澳融入国家发展大局的政治责任。因此，构筑区际利益分享与补偿机制，促进区际利益分配平衡，粤港澳大湾区建设领导小组责任重大、不可缺位。

一是建立府际利益补偿的制度机制。首先，作为中央协调机构的粤港澳大湾区建设领导小组，应提出并明确利益补偿的发生机制，即内地与港澳产生区际利益冲突时，需对作出让步决定的具体城市进行利益补偿。其次，合理建构利益补偿的标准，可由大湾区建设领导小组充分考虑成本及受益状况，科学衡量“牺牲”程度，确定利益补偿方案。最后，由全国人大常委会立法确立利益补偿的纵横机制，如纵向的城市税收激励办法、横向的财政转移支付机制等，并对做出突出贡献的城市给予适当考核激励，让各个城市尤其是港澳能感受到中央对港澳融入发展大局的支持和协调，从而尽最大可能避免部分城市因区际利益分配不均而降低建设大湾区的动力。

二是引入市场化机制平衡府际利益。粤港澳大湾区建设领导小组可参照近年水权、排污权交易制度，将公共服务视为具有经济流通价值的资源，创设内地与港澳的公共服务供给补偿制度。政府要根据内地与港澳的实际情况制定公共服务供给补偿的种类与数量，并通过可市场化流通的服务凭证等载体进行交易，例如内地公民“教育劵”、港澳居民“医疗劵”等异地服务凭证，再通过府际财政兑付的方式补偿公共资源支出。这一市场化公共服务补偿制度的创设也意味着内地与港澳政府的职能由管理者向服务者转变，即从公共服务的直接提供者转变成内地与港澳公共服务市场交易的监督与服务者。

三是创设府际纠纷解决机制。中央需在粤港澳大湾区建设领导小组的基础上进一步探索构建国务院区际纠纷解决平台，创设系统完善的府际纠纷解决机制。具体而言，当港澳与大湾区中的珠三角九市产生府际纠纷后，先由粤港澳大湾区建设领导小组通过区际利益补偿等方式进行初步统筹协调，在平衡各地方合理利益诉求的同时激发各地政府参与合作的积极性，重新达成府际合作协议。倘若大湾区建设领导小组无法协调统一区际利益矛盾，则由国务院这一共同上级就区际利益矛盾进行一裁终局的判断，但作出决定前需征询香港基本法委员会和澳门基本法委员会的意见。

3）对港澳居民实现无身份差别的国民身份。

站在国家长远战略而言，必须尽快扭转区别对待港澳居民身份的态势，推动港澳同胞最终以中国公民的身份定位融入国家发展大局。对此，国家涉港澳相关部门需进行全面审视，在法律和制度层面对港澳居民的中国公民身份加以实质化、规范化，强化港澳居民的国家归属感和民族认同感，进一步达至“人心回归”，进而增强港澳融入国家大局的自觉性。

一是以中国公民为观念指导革新涉港澳的国家管治制度。国家涉港澳相关管治部门须以推动内地居民与港澳居民完全平等为导向，系统检视现有关于港澳的制度规范，保障法律规范适用对象的普遍性，并逐步实现国家公共产品的平等分配，以此彻底扭转身份差异长期存在的不利态势，共同维护国家安全和发展利益。同时，要以加强港澳居民的政治身份认同、强化国家观念和民族意识为制度目标，利用好中央“全面管制权”来化解治理港澳遭遇“高度自治论”的挑战［26］。值得注意的是，在制度上促进内地与港澳居民地位的完全平等要避免产生三地公民身份在各方面完全等同的错误导向，防止跨越“港人治港”和“澳人治澳”的制度底线。

二是清除港澳居民与内地居民不必要的身份区别。首先，对外要统一中国居民护照，推动实现港澳居民与内地居民统一以中国公民身份进行对外交往。全国人大常委会可征询港澳特区基本法委员会和特区政府的意见，将《中华人民共和国护照法》列入港澳基本法附件三，由全国人大常委会对香港基本法第一百五十四条、澳门基本法第一百三十九条中的“依照法律”作出解释，由此制定封面统一、颁发机构不同的中国居民护照。其次，对内要在内地机场、火车站、行政机关等场所清除港澳居民的身份指引，关闭为港澳居民提供的快捷通道，简化港澳居民与内地居民之间往来交流的程序，将港澳居民与内地居民统一视为中国公民办理相关业务。

三是建构大湾区居民身份认同制度。粤港澳大湾区的提出，赋予了常居于大湾区内所有居民共同的身份概念——大湾区居民。虽由于历史嬗变，港澳文化受西方影响较深，但其本质仍是岭南文化的延伸和繁衍，故粤港澳三地具有文化同源性，形塑了大湾区居民身份认同的基底［27］。在港澳居民“中国人”身份认同屡遭挑战的今日，管治港澳的有关部门不妨另辟蹊径，先行建构能够容纳港澳居民在内的大湾区居民身份认同制度。通过出台相关配套改革措施，使得粤港澳公共产品的共同供给与分配成为可能，逐步巩固港澳同胞对大湾区居民身份的认同，进而强化港澳同胞的国家认同与民族归属。